ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ,ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

У країнах з ринковою економікою останнім часом удосконалюють політику і систему державного управління на засадах сталого розви­тку. Сталий розвиток передбачає дві визначальні ідеї:

— задоволення потреб, зокрема першочергових, потрібних для ви­живання найбідніших верств населення;

— необхідність обмежень, що зумовлено здатністю навколишньо­го середовища задовольняти теперішні та майбутні потреби.

У реалізації зазначених ідей головна роль належить екологічно сталому використанню земель. Земельний фонд України є одним з найбільших у Європі. Якщо, наприклад, у розвинутих європейських країнах орні землі займають 30—32 % загальної площі суходолу, то в Україні цей показник сягає 56 %. Унаслідок скорочення площ лісів, сіножатей і пасовищ змінюється мікроклімат, рівень залягання ґрун­тових і підґрунтових вод, активізуються процеси аридизації та опус- телювання земель, розвивається водна і вітрова ерозія, що спричиняє зменшення родючості ґрунтів, деградацію та зниження продуктив­ності агроекосистем й унеможливлює їхній сталий розвиток, з яким пов’язана не лише екологічна, а й продовольча безпека країни.

На міжнародній арені функціонує чимало інституцій і міжна­родних організацій, таких як Організація Об’єднаних Націй (ООН), Організація економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), Єв­ропейська асоціація з навколишнього середовища (ЄАНС), які мо­жуть приймати акти законодавства безпосередньої дії і обов’язкової юридичної сили щодо всіх держав-членів (регламенти, рішення), а також такі, що мають бути в обов’язковому порядку «трансплантова­ні», перенесені в національні законодавчі системи (директиви). Осо­бливо слід підкреслити значення останнього типу документів. Цей найбільш гнучкий правовий інструмент ЄС, який є загальним пра­вилом, передбачає результат, якого мають досягти держави-члени, і пропонує можливі шляхи його досягнення [170, с.

Узагальнені міжнародні критерії та індикатори невиснажливого землекористування, відтворення родючості, охорони цілісності та різноманітності ґрунтів такі:

—запобігання розвиткові водної ерозії та дефляції;

—підтримання належного фітосанітарного стану ґрунтів;

—збереження екологічної стійкості ґрунтів;

—відтворення родючості ґрунтів в агроекосистемах;

— оптимізація біосистеми ґрунтового середовища у процесі сіль­ськогосподарського використання;

—підтримання соціально-економічних функцій ґрунтів;

—збереження естетичних функцій ґрунтів;

— застосування ефективних нормативно-правових, економічних і організаційних механізмів екологічно сталого землекористування.

На загальному фоні всезростаючої загрози глобальної екологіч­ної кризи чільне місце належить вирішенню проблеми деградації та охорони ґрунтів. їхню важливість визначено тим, що без подолання процесу деградації ґрунтів і збереження ґрунтового покриву плане­ти неможливо зберегти ні рослинний, ні тваринний світ, ні чистоту вод і атмосферного повітря. Неможливо зберегти нормальне функ­ціонування біосфери, а отже, й екологічне благополуччя людського суспільства.

За даними ФАО ЮНЕСКО, ґрунти слугують джерелом отримання 98 % продуктів харчування для населення. Вони є невідновним при­родним ресурсом, оскільки утворилися в результаті складних при­родних ґрунтотворних процесів взаємодії біологічного світу з верхнім неродючим шаром порід протягом багатьох тисячоліть. Штучне ство­рення ґрунтів неможливе, як і відтворення історії їхнього природного утворення.

Ґрунти є практично єдиним з усіх природних ресурсів, які воло­діють родючістю, тобто здатністю продукувати біомасу Землі, у тім числі сільськогосподарську продукцію, продукти харчування для на­селення.

Усвідомлюючи небезпеку руйнування, забруднення і загальної де­градації ґрунтів, Перша Всесвітня конференція ООН з навколишньо­го середовища 1972 р.

Проблемі опустелювання ґрунтів присвячена Конвенція по бо­ротьбі з опустелюванням у тих країнах, які зазнають серйозної засухи або опустелювання, зокрема в Африці. В 1977 р. Конференція ООН по боротьбі із опустелюванням прийняла план дій для боротьби з опусте­люванням. Незважаючи на ці та інші зусилля, а також на деякі успіхи в цій діяльності, програма ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП) в 1991 р. дійшла висновку, що проблема деградації ґрунтів загостри­лась. Тому на конференції ООН з навколишнього середовища і розви­тку, яка відбулась 1992 р. в Ріо-де-Жанейро, проблема опустелювання широко обговорювалась. Розглядався комплексний підхід, який по­лягає в прийнятті практики раціонального використання ґрунту на регіональних рівнях. Конференція запропонувала Генеральній Асамб­леї ООН створити Міжурядовий комітет з ведення переговорів для розробки до червня 1994 р. конвенції по боротьбі з опустелюванням в тих країнах, які зазнають серйозних засух і/або опустелювання, зо­крема в Африці, що було схвалено в грудні 1992 р. резолюцією 47/188. Переговори з підготовки цієї конвенції проходили протягом п’яти се­сій. Конвенцію прийняли в Парижі 17 червня 1994 р., вона вступила в силу 1996 р. Нині цей договір прийняли 196 країн світу. Конвенція пропонує всім країнам розробити раціональні програми дій з бороть­би з опустелюванням і деградацією ґрунтів, залучати місцеве насе­лення до активної діяльності. Цей документ передбачає проведення наукових досліджень, залучення світової спільноти, обмін досвідом, знаннями, розвиток співробітництва. Він розглядає також варіанти надання фінансової, наукової і технічної підтримки потребуючим сто­ронам. Головна увага повинна зосереджуватися на покращенні родю­чості та відновленні ґрунтів, а також охороні та раціональному вико­ристанні земельних і водних ресурсів.

У результаті виконання Міжнародного наукового проекту «Гло­бальна оцінка деградації ґрунтів» 1990 р. з’ясовано, що процеси де­градації поширені на площі близько 2 млн га, з них на частку водної ерозії припадає 55,6 % площі, що зазнала деградації ґрунтів, 27,9 % — вітрової ерозії, 12,2 % — хімічних чинників деградації (засолення, забруднення, збіднення елементами живлення), 4,2 % — фізичного ущільнення та підтоплення ґрунтів.

До цих даних, які свідчать про глобальний і різноманітний харак­тер процесу деградації ґрунтів, слід додати, що за історичний період людство вже втратило близько 2 млрд га колись родючих ґрунтів, пе­ретворивши їх у безплідні бедленди й антропогенні пустелі. Для по­рівняння нагадаємо, що сучасне світове землеробство займає площу 1,5 млрд га [75, с. 12].

У рішеннях Всесвітньої конференції ООН з навколишнього серед­овища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992) і Всесвітньої зустрічі з цього питання в Йоганнесбурзі (2002) зазначено, що охорона і раціональне використання ґрунтів повинні стати центральною ланкою державної політики, оскільки стан ґрунтів визначає умови життєдіяльності люд­ства, здійснює вирішальний вплив на довкілля.

На конференції в Ріо-де-Жанейро відкрили для підписання дві важливі угоди: рамкову Конвенцію про зміну клімату і Конвенцію про біологічне різноманіття. В рамках останньої була створена «Між­народна ініціатива з охорони і сталого використання біологічного різноманіття ґрунтів». Проблеми охорони біологічного різноманіття ґрунтів обговорювали згодом на Всесвітній конференції з біологіч­ного різноманіття в Нагоїї (2010).

Ще одним важливим міжнародним документом щодо ґрунтів є Альпійська конвенція Європейського Союзу, яка підготовлена 1991 р. вісьмома державами (Німеччина, Австрія, Франція, Італія, Ліхтен­штейн, Монако, Швейцарія і Словенія) і вступила в силу 1995 р. Вона присвячена збереженню гірських районів і слугує прикладом з між­народного співробітництва в питаннях охорони ґрунтів. Розроблений окремий протокол 90 додатку Альпійської конвенції в сфері охоро­ни ґрунтів, в якому відображені всі основні чинники, які загрожують ґрунтам: ерозія, сільське господарство, лісогосподарство, туризм, забруднення. Конвенція закликає раціонально і бережливо управля­ти ґрунтами і пов’язаними з ними природними ресурсами, вивчати їх, скорочувати кількість забруднюючих речовин, створювати бази даних про ґрунти. Різні аспекти охорони ґрунтів розглядають і в га­лузевих міжнародних угодах, в тому числі і в Рамковій конференції ООН зі зміни клімату, Орхуському протоколі зі стійких органічних забруднювачів, Орхунському протоколі з важких металів, Конвенції ООН про біологічне різноманіття, Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, Стокгольмській конвенції зі стій­ких органічних забрудників.

Окрім країн — учасників Альпійської конвенції, багато країн про­водять моніторинг ґрунтів і створюють реєстр і бази даних ґрунтів, проводять опис стану і забруднення ґрунтів. Це, зокрема, такі кра­їни, як США, Японія, Канада, Австрія, Бразилія, Франція та інші. За ініціативою ФАО (Продовольчої і сільськогосподарської орга­нізації ООН) і ЮНЕСКО (Організації ООН з питань освіти, науки і культури) в 1980-ті рр. розпочато створення Світової реферативної бази (WRB) з метою вдосконалення класифікації ґрунтів.

Закордонний досвід державних впливів на охорону земель і захист ґрунтів варіює від широкомасштабних, переважно широко рекламо­ваних, проте примусових, а відтак і малоуспішних кампаній у країнах, що розвиваються, до ненав’язливих і нерегулярних впливів адміні­стративних органів у розвинутих країнах.

Унікальним у світовій історії є досвід мобілізації громадськості та виробників у США. Незважаючи на закони землеробства, у резуль­таті гонитви за прибутками американські фермери у 30-ті рр. мину­лого століття розорали родючі степи Великих рівнин і спричинили тим самим небувалі пилові бурі та дефляцію ґрунтів. Родючі ґрунти у найбагатших землеробських районах США були знищені. Перед лицем цієї катастрофи уряд США змушений був прийняти екстре­ні заходи з урятування сільського господарства, а президент США Т. Д. Рузвельт тоді з гіркотою заявив, що «народ, який руйнує свій ґрунт, знищує сам себе». У подальшій діяльності органи влади США покладалися і покладаються на ґрунтозахисну освіту, екологічне ви­ховання землекористувачів, на демонстрацію прикладів ґрунтоза­хисного ведення господарства і, зрештою, на всебічне, хоча й не без­межне, субсидіювання ґрунтозахисних робіт і технологій. У США для реалізації ґрунто- і землеохоронної політики функціонувала Служба охорони ґрунтів (сьогодні — це Служба охорони природних ресурсів). Досвід США засвідчив, що державна політика не може бути вільною від примусових елементів. Відповідно до положення про Службу, час­тині працівників надано повноваження в адміністративному поряд­ку призначати штрафні та інші санкції за порушення встановлених загальнообов’язкових ґрунтозахисних угод зі Службою. Якщо такі санкції виходитимуть за межі адміністративних повноважень Служ­би, то вона має забезпечити подання до владних і судових органів, виходячи за необхідності з ініціативами аж до конфіскації земельної власності або примусового її продажу [172, с. 15].

Аналіз наявного у даний час у Російській Федерації природо­охоронного та природно-ресурсного законодавства у сфері охорони ґрунтів і ведення земельного кадастру засвідчив відсутність єдиного, прийнятого на державному рівні підходу у сфері екологічної оцінки, нормування якості ґрунтів і обліку екологічних показників у земель­но-кадастровій документації. Прийняті останніми роками урядом Російської Федерації постанови про моніторинг земель і навколиш­нього природного середовища мають винятково декларативний ха­рактер і не реалізуються на практиці. З метою більшої законодавчої захищеності ґрунтів як компонента навколишнього середовища роз­глядають можливість розділення на законодавчому рівні поняття «ґрунт» і «земля», а також викладені основні принципи підготовле­ного проекту Федерального закону «Про охорону ґрунтів» і перспек­тиви розвитку системи ґрунтово-екологічного нормування. В умовах відсутності діючої служби охорони ґрунтів запропоновано заснувати Асоціацію зі збереження і відновлення ґрунтів і земель Російської Федерації.

Гармонізація існуючої системи природоохоронного та земельно­ресурсного законодавства з метою досягнення найбільшого ефекту в сфері правового захисту ґрунтів Російської Федерації матиме важли­ве значення в соціально-економічній сфері життя людей [368, с. 775]. Для досягнення вказаних цілей силами Асоціації можлива коорди­нація робіт з розроблення наукової та практичної бази екологічної оцінки, обліку і нормування якості ґрунтів і земель, організація ді­яльності робочих груп з представників науково-дослідних закладів, компетентних державних структур і відомств з метою забезпечення наукового обґрунтування, а також розроблення нормативно-мето­дичної документації з визначення критеріїв оцінки стану ґрунтів і допустимих рівнів антропогенного навантаження, регламентації та обліку показників екологічного стану ґрунтів і земель у складі доку­ментів державного земельного кадастру, розроблення наукових основ екологічного нормування ґрунтів.

В останні роки спостерігається тенденція роздільного правового регулювання охорони та використання ґрунтів і використання зе­мель. Так, в Грузії діє Закон «Про захист ґрунтів» від 12 травня 1994 р. [264]. В ст. 11 визначаються поняття: ґрунту, ерозії, заболочення, за­солення, кислотності ґрунту, солончака, типу ґрунту, рекультивації, моніторингу ґрунтів і деяких інших. Стаття 4 Закону встановлює за­борони з метою захисту ґрунту, до яких відноситься: використання родючого ґрунту не за сільськогосподарським призначенням, діяль­ність несільськогосподарського характеру без зняття з ґрунту родю­чого покриву, без його консервації і відтворення родючого шару ґрун­ту, розробка території способом відкритого кар’єру, що не передбачає рекультивації зруйнованого ґрунту, зняття родючого шару для власної користі, порушення ґрунтового покриву в процесі лісокористування, всілякі діяння, які погіршують властивості ґрунту, всякого роду за­бруднення і засмічення ґрунту. Стаття 9 проголошує відповідальність за порушення правил захисту ґрунтів, але дана норма носить відси- лочний характер і не включає видів порушень і санкцій. Відповідно, реалізація відповідності поставлена у залежність від наявності відпо­відних норм в адміністративному і кримінальному законодавствах.

Європейське співтовариство звернуло увагу на проблему ґрунтів ще в 1972 р. Резолюція Європейської Ради — Європейська хартія ґрунтів — настоювала на тому, що ґрунт — це «кінцеве і цінне для люд­ства благо, яке легко руйнується», відповідно, необхідно охороняти ґрунт від різних загроз, таких як ерозія, забруднення, урбанізація. Цей документ прийнятий Комітетом міністрів Європейського Союзу 30 травня 1972 р. В ньому признається факт деградації європейських земель, особливо сільськогосподарських і лісових, що спричиняється забрудненням, ерозією і невідповідним веденням господарства. А та­кож той факт, що в процесі облаштування території' екологічні чин­ники не завжди враховують. Люди, відповідальні за використання ґрунтів, зобов’язані думати не тільки про насущні потреби сучасного суспільства (урбанізація, індустріалізація, сільське господарство, ту­ризм), але й про роль ґрунту в ландшафті і про наукове, естетичне і культурне значення ґрунтів для людини.

Європейське співтовариство переглянуло Хартію 1972 р. з охоро­ни і раціонального використання ґрунтів, що дало старт початку сер­йозної роботи зі складання ґрунтових карт і проведення моніторингу ґрунтів. Нова хартія була прийнята 28 травня 2003 р. У її розробці вра­ховували важливі міжнародні угоди. Пан’європейська стратегія про біологічне різноманіття і кліматичні зміни (Ріо-де-Жанейро, 1992), Паризька конвенція про опустелювання (1994), протокол про охо­рону ґрунтів в Альпах (1998). Крім чинників, які зумовлюють дегра­дацію ґрунтів, поданих у документі 1972 р., Співтовариство звернуло увагу на забруднення атмосфери і води, сміття, відходи, засолення і урбанізацію. Хартія проголосила, що деградація ґрунтів є глобаль­ною небезпекою для життя поруч з кліматичними змінами і втратою біологічного різноманіття, а також признала багатофункціональність ґрунтів.

22 вересня 2006 р. Європейська комісія опублікувала повідомлен­ня про «Тематичну стратегію з охорони ґрунтів», яка стала основою для розробки Рамкової директиви з охорони ґрунтів. Вона всесторон- ньо розглядає різні загрози ґрунтам і створює загальні рамки з охоро­ни цього природного ресурсу. Документ має за мету зупинити дегра­дацію ґрунтів, відновити їхній добрий стан, зберегти здатність ґрунтів забезпечувати життєдіяльність екосистем для майбутніх поколінь, адже від ґрунтів залежить економічне процвітання і благополуччя людини. Цей документ ґрунтується на чотирьох аспектах: спеціа­лізованому законодавстві у вигляді рамкової дидактики по ґрунтах; включенні вимог з охорони ґрунтів в політику, яка стосується інших галузей; дослідженні і вивченні ґрунтів; приверненні уваги спільноти до ролі ґрунтів в економіці та в екосистемі.

На думку Європейського Союзу, прийняття рамкової директиви з охорони ґрунтів стане наріжним каменем у здійсненні ефективної по­літики захисту ґрунтів на європейському рівні. Рамкова директива — перший законодавчий інструмент Європейського Союзу з охорони ґрунтів від нераціонального використання. Країни — члени Європей­ського Союзу повинні виявляти ділянки ґрунтів, де ерозія, зменшення органічних речовин, ущільнення, засолення, підкислення і зсуви пе­ревищують допустимі рівні, і запроваджувати відновлювальні програ­ми. Ці програми будуть визначені країнами — членами Співтовариства залежно від ступеня деградації ґрунтів, місцевих умов і соціально-еко­номічних чинників. Що стосується забруднення ґрунту, то країнам необхідно зареєструвати всі забруднені території, скласти план дій і календар робіт з оздоровлення ґрунтів. У запропонованій директиві передбачено обмеження викиду небезпечних речовин у ґрунти. У до­кументі визнається, що непроникність ґрунту (тобто покриття ґрунту непроникними матеріалами, такими як цемент або асфальт) створює ризик для ґрунтів, тому пропонується країнам — членам Співтова­риства обмежити цей процес, наприклад, шляхом відновлення ^ви­користовуваних земель, зайнятих в промислових цілях, щоб зберегти родючі території для майбутніх поколінь. Європейська соціально-еко­номічна рада схвалила цей проект документа загалом. Європейський парламент прийняв його в першому читані в листопаді 2007 р. після внесення в нього більше сотні поправок. Однак, щоб цей документ отримав статус європейського закону, він повинен бути схвалений Ра­дою Європи. На даний час декілька країн Європи не підтримують цю рамкову директиву. Франція, Великобританія, Німеччина, Австрія і Голландія виразили свої сумніви стосовно «вартості запропонованих заходів порівняно з очікуваними вигодами».

15 березня 2010 р. в Брюсселі продовжували обговорення законо­проекту з охорони ґрунтів на Раді міністрів з навколишнього серед­овища. Європейська комісія подала звіт, в якому сказано про погане управління біологічним різноманіттям ґрунту, що спричиняє, окрім іншого, кліматичні зміни і погіршення якості ґрунтових вод. Остан­нім часом все більша увага приділяється ролі ґрунту в кліматичних змінах, оскільки ґрунт є природним зберігачем карбону.

Незважаючи на відсутність сьогодні одного документа, який регу­лює охорону ґрунтів, різні міжнародні угоди, європейські програми, директиви сприяють захисту ґрунтів, хоча і не напряму, а через інші природні середовища.

Доволі вдалим є підхід німецького законодавця у розмежуванні понять «земля» і «ґрунт». Ґрунт відмежовується від надр і земної по­верхні через функції, які він виконує — природні, споживчі, джерела інформації про історію розвитку природи і культури.

У французькому праві захист ґрунтів взагалі не регулюється спе­ціалізованими юридичними документами, за деяким винятком (на­приклад, Міжнародний договір про ґрунти в Альпах від 16 грудня 1998 р. — запобігання ерозії і забрудненню ґрунту, збереження ланд­шафтів (краєвидів). Тому в цьому питанні необхідно звертатися до різних актів відносно загальної охорони навколишнього середовища, зокрема, води, повітря, відходів, добрив і засобів боротьби з хвороба­ми рослин.

Франція, як і більшість розвинутих країн, проводить цілеспрямо­вану політику охорони навколишнього середовища лише в останні 25—30 років, хоча ще з XVII ст. з’явились різні постанови і закони в основному стосовно води і лісів. Франція стала однією із перших кра­їн, де заснували 27 січня 1971 р. Міністерство з питань навколишньо­го середовища, діяльність якого на той час зводилась до координації дій інших міністерств. Його навіть називали міністерством неможли­вого через мізерне фінансування в розмірі 0,1 % державного бюджету. Нині основною установою з охорони навколишнього середовища є Міністерство екології, довгострокового розвитку, транспорту і жит­ла (Ministere de Ecologie du Developpment durable, des Transports et du Logement — MEDDTL).

В галузі охорони ґрунтів особливе місце займає наукове об’єднання з вивчення ґрунтів (GIS Soil), засноване 2001 р., яке об’єднує різні міністерства, наукові інститути, агентства тощо. Його завданням є створити і управляти інформаційною системою ґрунтів Франції, куди входить їхнє просторове положення, якість і зміни. Ця інформаційна система ґрунтів повинна забезпечити регіональні і державні потреби в європейському контексті. Вона має за мету створити, орієнтувати, координувати і впевнитися в здійсненні в найкращих умовах дій з географічного опису ґрунтів.

Сьогодні основними законами Франції в галузі охорони навколиш­нього середовища є Хартія навколишнього середовища, Екологічний кодекс, національні стратегії з довготривалого розвитку і біологічного різноманіття, закони Гренель I і Гренель II, закони про екологічну від­повідальність. Що стосується покарань за правопорушення у сфері за­бруднення ґрунтів, то вони містяться в Екологічному і Кримінальному кодексах Франції. Відповідальність може бути цивільного, адміністра­тивного або кримінального характеру. Наприклад, недозволене вико­ристання промислового об’єкта тягне за собою накладання штрафу в розмірі 75 000 євро і одного року тюремного ув’язнення.

Досвід Франції є дуже важливим для вирішення проблем охорони ґрунтів у ЄС, починаючи від встановлення загальних основ право­вого регулювання і проведення інвентаризації забруднених ґрунтів і місцевості до встановлення жорстких санкцій за псування ґрунтів за аналогією з Екологічним і Кримінальним кодексами Франції.

У країнах Європейського Союзу усвідомили, що не може бути сприятливого навколишнього природного середовища і стійкого землекористування без добре організованого моніторингу ґрунтів. Моніторинг ґрунтів у Європі існує, з одного боку, у рамках кількох програм (Міжнародна кооперативна програма з оцінки і моніторингу ареального забруднення лісів — ICP — Forest, Міжнародна програма комплексного моніторингу — ICP — ІМ, що охоплює 31 європейську країну, Європейський геологічний форум — FOREGS), а з іншого боку — як самостійні мережі точок в окремих країнах [175, с. 14].

Найповніші програми моніторингу ґрунтів здійснюються в Ав­стрії, Німеччині, Швейцарії [376, с. 58]. У цих країнах виконано кіль­ка турів спостережень, накопичений значний досвід обробки зібраної інформації, формування інформаційних систем, взаємодії зі спожи­вачами. Проведення моніторингових робіт здійснюють на підставі міністерських інструкцій, а державних законів про моніторинг ґрун­тів немає. В Іспанії, де моніторинг ґрунтів розвинутий значно гірше, є зразковий закон про моніторинг ґрунтів.

На розвиток мереж моніторингу ґрунтів у Європі значною мі­рою вплинули різні директиви Європейського Союзу, зокрема, про допустимі концентрації важких металів, контроль викидів підпри­ємств, застосування стоків і відходів виробництва на сільськогоспо­дарських угіддях тощо. У підсумкових документах акцентовано увагу на необхідності вирішення (гармонізації та стандартизації) низки ме­тодичних питань: ґрунтові індикатори, формування мереж Euro Soil Monitoring Net, вибір і опис об’єктів (техніка відбору зразків, глибина і часові інтервали відбору), методи вивчення, бази даних та інформа­ційні системи.

Останніми роками в багатьох країнах Європейського Союзу по­жвавлено роботу з моніторингу ґрунтів у зв’язку з проголошенням ЄС нової ґрунтової політики. В останніх деклараціях ЄС [375, с. 446] констатується, що ґрунт як найважливіший компонент навколиш­нього середовища виявився незаслужено забутим і непопулярним порівняно з водою і повітрям. Серед заходів, запропонованих ЄС, задекларовано створення Європейської ґрунтової ради (European Soil Council), Європейської асоціації ґрунтових товариств (EASS), фінан­сову підтримку спільних проектів (Concerted action) тощо.

Земельне законодавство країн Європейського Союзу не містить правових норм щодо формування особливо цінних груп ґрунтів.

Земельним кодексом Російської Федерації землі природоохорон­ного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призна­чення, особливо цінні землі об’єднані в одну главу 17 «Землі територій та об’єктів, що перебувають під особливою охороною» (ст. ст. 94—100). У склад територій, що перебувають під особливою охороною, входять особливо цінні землі, в межах яких є природні об’єкти та об’єкти культурної спадщини, що становлять особливу наукову, історико- культурну цінність (типові або рідкісні ландшафти, культурні ланд­шафти, угруповання рослинних і тваринних організмів, рідкісні гео­логічні утворення, ділянки наукових досліджень тощо). Групи ґрунтів або території, що перебувають під особливою охороною, загалом до цінних земель не належать.

Згідно з п. 2 ст. 62 Федерального Закону Російської Федерації «Про охорону навколишнього середовища», порядок зачислення ґрунтів до рідкісних і які перебувають під загрозою знищення, а також порядок встановлення режимів використання земельних ділянок, ґрунти яких зачислені до рідкісних і які перебувають під загрозою зникнення, ви­значається законодавством.

Земельний кодекс Казахстану і Білорусії взагалі не містить інсти­тутів особливо цінних земель.

В Україні моніторинг ґрунтів розвивається у відриві від європей­ського досвіду. Специфічність його полягає в тому, що земельні ре­сурси розділені між відомствами, кожне з яких одержало свою част­ку відповідальності у контролі за їхнім станом. Це було зафіксовано в урядовій постанові «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля» № 391 від 30.03.1998 р. [258]. Однак у постанові не розглянуто методологічних питань, таких як коорди­нація, стандартизація індикаторів і методів, організація мереж збо­ру й обробки інформації тощо. Не було передбачено контролю за виконанням відомствами постанов про моніторинг ґрунтів, унаслі­док чого одержану інформацію неможливо поєднати й узагальнити. У сфері моніторингу ґрунтів на рівні вимог Європейського Союзу не­обхідно передбачити формування постійної фіксованої мережі спо­стережень, істотне розширення асортименту аналітичних робіт, пере­хід на європейські стандарти у відборі, транспортуванні, збереженні зразків ґрунтів і виконанні аналітичних робіт з обов’язковим між- лабораторним контролем якості, охоплення спостереженнями всіх категорій земель, формування бази даних та інформаційної системи, формування нового типу горизонтальних і вертикальних зв’язків між замовниками і виробниками інформації з чітко визначеними меха­нізмами, правами і взаємними зобов’язаннями, істотне поліпшення наукового супроводу моніторингу ґрунтів [175, с. 17].

У Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу констатовано, що одним із пріоритетних напрямів сучасної державної політики є проведення порівняльно-правового дослідження відповідності законодавства України європейським і світовим правовим стандартам, а також здій­снення комплексного порівняльно-правового аналізу регулювання відносин у сфері охорони здоров’я та життя людини, тварин, рослин, довкілля [247].

Як зазначає М. В. Краснова, світове співтовариство розробляє в сучасних умовах відповідні правові заходи з метою запобігання запо­діянню шкоди навколишньому середовищу, враховуючи при цьому і можливість запобігти небезпеці збитків для здоров’я людини та влас­ності, що можуть бути заподіяні небезпечними видами діяльності, насамперед пов’язаними з поводженням з небезпечними відходами, речовинами, з іншими шкідливими впливами. Щодо цього беруть до уваги положення про так зване «м’яке» рекомендаційне право, прин­цип 13 Ріо-де-Жанейрської декларації з навколишнього середовища і розвитку (1992), відповідно до якого держави повинні розробляти міжнародні та національні правові документи, які стосуються від­повідальності та компенсації жертвам забруднення навколишнього природного середовища та інших екологічних збитків. Це один з най­важливіших принципів, покладених в основу Концепції сталого роз­витку, схваленої на конференції ООН з питань охорони навколиш­нього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро, суть якої полягає в адекватному задоволенні потреб теперішніх і майбутніх поколінь за умови раціонального використання природних ресурсів [139, с. 139].

Однією з найважливіших і найскладніших проблем у міжнародно­му праві є проблема міжнародної відповідальності держав, яка не має однозначного вирішення ні в доктрині, ні в практиці міжнародного спілкування [30, с. 522].

Необхідним елементом міжнародного екологічного правопору­шення є причинно-наслідковий зв’язок між протиправною поведін­кою і заподіяною екологічною шкодою. Важливе значення має вина правопорушника, однак у сучасній міжнародній практиці застосову­ють і безвинну або об’єктивну (строгу) відповідальність.

Шкода, заподіяна забрудненням навколишнього середовища небезпечною речовиною або небезпечним видом діяльності, у між­народно-правових актах стосується цивільної відповідальності. Ці положення конкретизовані у Женевській конвенції про цивільну від­повідальність за шкоду, заподіяну при перевезенні небезпечних ван­тажів автомобільним, залізничним і внутрішнім водним транспортом (1989). Конвенція встановила, що за шкоду, заподіяну будь-яким не­безпечним вантажем під час перевезення, з моменту інциденту від­повідальність несе перевізник. Прикладом такого інциденту є Ожи- дівська катастрофа при перевезенні жовтого фосфору, яка сталася 16 липня 2007 р. на залізничному перегоні Красне — Ожидів, коли зі­йшли з рейок і перевернулися 15 цистерн із жовтим фосфором. З од­нієї з цистерн жовтий фосфор розлився на ґрунти площею 300 м². Внаслідок займання ще шести цистерн утворилися продукти згоран­ня, які уразили площу близько 90 км².

Важливим кроком у розвитку екологічної відповідальності в ЄС є програма екологічних дій «Навколишнє середовище 2010: наш вибір», в якій концептуально новим стало вирішення екологічних проблем, зокрема, те, що виснаження природних ресурсів, їхнє за­бруднення (у тім числі відходами) — це не проблеми самі по собі, а наслідок неправильного управління.

Наступним кроком щодо екологічної відповідальності є розроб­лення Комісією ЄС спеціального документа — Білої книги, в якій ви­значено, хто має оплачувати вартість заходів з очищення від забруд­нення і з відновлення природного середовища, якому було заподіяно шкоду, а також закріплено відповідальність саме за шкоду природним ресурсам (зокрема, за забруднення земель і шкоду, заподіяну біоріз- номаніттю).

Важливим є положення про забруднення земель. Під ними розумі­ють ділянку, що вміщає ґрунт, поверхневі та підземні води, які мають значний рівень забруднення, що визначається на підставі концепцій ризику. Відшкодування збитків пропонується здійснювати шляхом застосування новітніх технологій очищення земель та інших природ­них компонентів ділянки з метою досягнення такої якості ґрунту, за якої земельну ділянку матимуть змогу використовувати і сьогодні, і в майбутньому.

Концептуально визначальним у цій частині є положення Конвен­ції ЄС про цивільну відповідальність за шкоду, заподіяну діяльністю, небезпечною для навколишнього середовища, від 21 червня 1993 р. [374, с. 150].

Для визначення обсягів компенсації екологічної шкоди важли­во враховувати положення Директиви ЄП і РЄ від 21 квітня 2004 р. № 2004/35/ЄС «Про екологічну відповідальність за порушення та ліквідацію заподіяної навколишньому середовищу шкоди» [377]. У ній, зокрема, вказано, що шкода, завдана навколишньому серед­овищу, включає шкоду, спричинену елементами, що переносяться повітрям, та якщо вони завдають шкоду водним ресурсам, ґрунту чи видам або ареалам, що охороняються. Важливим є визначення шко­ди, завданої землі (в т. ч. ґрунтам), що створює значну загрозу для здоров’я людини, шляхом негативного впливу прямого чи непрямого застосування в, на чи під землею речовин, препаратів, організмів чи мікроорганізмів.

Аналізуючи загалом положення Директиви, М. В. Краснова ро­бить висновок, що вона спрямована переважно не на охорону життя і здоров’я людини та її майна, а на охорону навколишнього сере­довища як основи життєдіяльності, а саме — біологічного різнома­ніття, вод і ґрунтів. Такі новації свідчать про обрання в даній Ди­рективі егоцентричної основи, на якій базується Концепція сталого розвитку. Лише ґрунти захищають з антропоцентричної точки зору. Директива по суті є нормативним актом публічного права і регулює відносини виходячи з принципів і користуючись інструментом пу­блічного права [139, с. 143].

Виходячи із вимог європейського екологічного законодавства про відповідальність і компенсацію шкоди, у деяких країнах прийнято закони, які передбачають строгу відповідальність за шкоду навко­лишньому середовищу, заподіяну тими чи іншими видами еколо­гічно небезпечної діяльності. Наприклад, Закон про екологічну від­повідальність Німеччини від 10 грудня 1990 р. визначає, що шкода може виникати внаслідок впливу на навколишнє середовище, якщо її спричинено речовинами, вібраціями, шумами, тиском, випроміню­ванням, газами, парами, теплом, які поширюються в ґрунті, повітрі або воді.

Ми погоджуємося з професором Н. Р. Малишевою, яка вказує на доречність змісту норми частини 2 ст. 9 Конституції України, де за­кріплено, що укладання міжнародних договорів, які суперечать Кон­ституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Норми ст. 9 Конституції, хоча і містять загаль­ний принцип, однак потребує розвитку в чинному законодавстві, з урахуванням зарубіжного досвіду, особливо в частині механізмів дії відповідного принципу [170, с. 38].

Отже, одним із доцільних варіантів, який враховуватиме проце­дури адаптації та імплементації стосовно відповідальності за шкоду, заподіяну ґрунтам, було б прийняття закону «Про ґрунти та їхню ро­дючість», у якому в статті про застосування міжнародних договорів зазначити: «якщо міжнародним договором встановлено інші правила щодо охорони ґрунтів, порівняно із законодавством держави Україна, то застосовують правила міжнародного договору».