ДЕРЖАВНО-ПРАВОВА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

На початку XXI ст. проблеми формування та здійснення право­вої політики почали широко висвітлювати в юридичній літературі. Проблематика цих досліджень засвідчила нові можливості для вдо­сконалення права як ефективного засобу вирішення гострих проблем у суспільному житті.

Під правовою політикою розуміють науково обґрунтовану сис­тему діяльності різних суб’єктів права, спрямовану на вироблення стратегії і тактики правового регулювання з метою найповнішої реа­лізації принципів демократичної правової держави і громадянського суспільства [336, с. 53].

Правову політику розглядають у вузькому і широкому розуміннях. У вузькому розумінні правова політика — це вироблення і реалізація тактики і стратегії в галузі створення та застосування права на загаль­них принципах гуманізму. У широкому розумінні правова політика є діяльністю насамперед держави і муніципальних органів, грома­дянських об’єднань, окремих осіб, яка становить систему ідей, цілей, засобів, що забезпечують функціонування та відтворення правового механізму, і спрямована на забезпечення інтересів, прав і свобод осо­би у взаємодії з її обов’язками [316, с. 71].

Основними ознаками правової політики є такі: обов’язковість за­снування на чинному законодавстві; підпорядкованість Основному Закону країни; опора на примусову силу держави; науковість, засну­вання на передових досягненнях юридичної науки; поєднання з дер­жавними підходами в галузі розвитку права; підвищення ролі права в житті суспільства та особи [316, с. 78].

За структурою правову політику поділяють на два самостійні, але взаємопов’язані напрями, або вектори: політику у сфері права, пов’язану з правотворчістю, формуванням концепції розвитку краї­ни; і політику засобами права, що виражається в правовому регулю­ванні суспільних відносин і правозастосовній практиці [100, с. 13].

Для характеристики правової політики поруч з її структурою пропонується поняття «склад правової політики», яке включає її суб’єктів, об’єкт (предмет), зміст (стратегії — цілі і принципи, так­тики — засоби, прийоми, способи, методи) і форми.

Особливо чітко значення категорії «склад правової політики» про­являється у випадку виникнення нових напрямів правової політики, коли наявні всі необхідні елементи правової політики, то це той мі­німальний набір елементів, за наявності яких взагалі можна говорити про правову політику в якій-небудь області правового життя суспіль­ства [214, с. 72].

Основними питаннями методології формування українського законодавства є питання правової політики, так як у кожному сус­пільстві домінуючим є нормативний підхід законодавчого органу, оскільки природне право і соціологічна основа праворозуміння ма­ють більше_рамковий характер, ніж безпосередній вплив на правову політику [318, с. 5].

Правова політика у сфері використання і охорони земель сіль­ськогосподарського призначення є складовою правової політики держави. Правовій політиці властиві особливості, що випливають зі специфіки суспільної діяльності в галузі охорони і використання зе­мельних ресурсів. Реалізація загальнонаціональних інтересів є голов­ним завданням правової політики, у тому числі і правової політики у сфері використання і охорони земель сільськогосподарського при­значення.

Закон України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» закріпив шляхи реалізації основних пріорите­тів державної аграрної політики [280].

Землеохоронні заходи в Україні, які проводилися наприкінці XX ст., мали фрагментарний характер і не були комплексними. Од­нак вирішення проблеми використання і охорони земель сільсько­господарського призначення і ґрунтів повинно базуватися на багато­функціональних властивостях угідь і ґрунтів як засобу виробництва, операційного базису, природного ресурсу, об’єкта рекреації тощо. Не була збалансована та цілеспрямована і правова політика у сфері зем­ле- і ґрунтокористування.

Проблема збереження довкілля у 60-ті рр. минулого століття набу­ла глобального характеру, що зумовило появу і розвиток екологічної політики. Як відомо, існуючі до цього часу типи політики відобра­жали суспільні, людські інтереси, а екологічна політика відображає також інтереси природи, тому важливим є відтворювати навколиш­нє середовище відповідно до його законів, відкидаючи уявлення про природу як нескінченний набір потенційних засобів людського про­гресу [163, с. 11, 13].

Землеохоронна політика почала формуватися в Україні в 60— 70-ті рр. XX ст. З прийняттям Конституції України сформовано кон­ституційне положення про те, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Вперше проблема охорони сільськогосподарських земель як важлива політи- ко-правова проблема України задекларована в постанові Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. «Про основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки».

На початку XX ст. починається формування нового напряму пра­вової політики України у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення — політики встановлення фік­сованих показників стану земель (в т. ч. ґрунтів) як засобу оцінки ді­яльності щодо охорони і використання сільськогосподарських земель (в т. ч. ґрунтів).

Земельна політика країни в 60-70-ті рр. XX ст. мала споживаць­кий характер і, як зазначає Ю. Г. Жаріков, земельно-правові норми були спрямованими на регулювання порядку надання землі, процесів її внутрігосподарського використання як основного засобу сільсько­господарського виробництва, а також відносин, пов’язаних з присво­єнням прибутків, отримуваних від внутрігосподарської експлуатації землі [85, с. 37—38].

Спроби забезпечення раціонального використання і охорони сільськогосподарських земель (в т. ч. ґрунтів) як засобу аграрного ви­робництва шляхом надання юридичної сили прогресивним системам землеробства не були успішними. На думку Ю. Г. Жарікова, система землеробства — поняття не правове, а агрономічне і нема необхіднос­ті у надлишковій юридизації регулювання процесу землеробства, а також нема потреби добиватися, щоб більшість агротехнічних заходів та інших правил обробітку землі (в т. ч. ґрунту) стали обов’язковими [85, с. 104]. Враховуючи досягнення агрономів-практиків, Рада Міні­стрів УРСР 12.09.1960 р. затвердила обов’язковий для всіх землеко­ристувачів механізми заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів і по від­новленню родючості та продуктивності використання еродованих земель [256].

Важливим етапом у розвитку землеохоронної політики є законо­давство про землеустрій. До прийняття Земельного кодексу УРСР від 18 грудня 1990 р. [89] правове регулювання землеустрою було спрямо­ване здебільшого на вирішення завдань використання землі як засобу виробництва та об’єкта земельних прав.

Земельний кодекс України (ст. 181) визначає землеустрій як су­купність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямова­них на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб’єктів гос­подарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил [91].

Як зазначає П. Ф. Кулинич, екологічний аспект землеустрою, за­декларований у Земельному кодексі України і в Законі України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р. [267], не став основним принципом, оскільки не підкріплений правовим механізмом врахування законо­мірностей землі як природного ресурсу загалом і важливого елемента біосфери зокрема. Тому норми законодавства про землеустрій є мало­ефективними щодо використання та охорони сільськогосподарських земель і ґрунтів [153, с. 133].

Проведення земельної реформи зумовило зміну системи земле­володінь і землекористувань, зокрема, їхню нестабільність і немож­ливість запровадження сталих систем землеробства, запроваджен­ня сівозмін і розробку проектів внутрігосподарського землеустрою. Це також спричинило неврегульованість правового забезпечення сільськогосподарського землекористування на рівні органів ви­конавчої влади, уповноважених приймати підзаконні нормативно- правові акти.

Основним напрямом забезпечення землеустрою в умовах прове­дення земельної реформи став міжгосподарський землеустрій, зведе­ний до межування земельних ділянок як об’єктів земельного права. Екологічна функція землеустрою не має під собою чіткої розвиненої правової бази, а її реалізація на практиці є недостатньо ефективною.

В Одеській області була розроблена вперше на території України Регіональна програма використання коштів на освоєння земель для

сільськогосподарських та лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь і охорону земель на 2007—2010 рр. Одним із осно­вних заходів, передбачених для реалізації Програми, є складання «Схеми землеустрою району і техніко-економічних обґрунтувань ви­користання та охорони земель».

Часткове усвідомлення проблеми охорони земель сільськогоспо­дарського призначення і ґрунтів у нашій країні почалося з середини XX ст., коли були розроблені на правовій основі заходи з охорони сільськогосподарських угідь і ґрунтів як засобу аграрного вироб­ництва. Тоді було прийнято постанову Ради Міністрів СРСР і ЦК ВКП(б) «Про план полезахисних насаджень, впровадження траво­пільних сівозмін, будівництва ставків і водойм для забезпечення ви­соких і стійких урожаїв у степових і лісостепових районах Європей­ської частини СРСР» від 20 жовтня 1948 р. [288], постанову ЦК КП України і Ради Міністрів УРСР від 30 червня 1966 р. «Про широкий розвиток меліорації земель для одержання високих і сталих врожа­їв зернових та інших сільськогосподарських культур в Українській РСР», постанову від 5 грудня 1972 р. «Про дальше посилення робіт по меліорації земель і поліпшення використання зрошуваних і осу­шуваних земель Української РСР», а також важливі постанови від 16 травня 1967 р. «Невідкладні заходи по захисту ґрунтів від вітрової і водної ерозії в Українській РСР» [196] і від 28 листопада 1975 р. «Про заходи по поліпшенню організації робіт по захисту ґрунтів від водної і вітрової ерозії» [265].

Однак у земельному законодавстві того періоду були відсутні правові норми про кадастрову оцінку сільськогосподарських угідь. У праці «Правова охорона ґрунтів Української РСР» В. Л. Мунтян констатував, що в Українській РСР, де є понад 600 видів ґрунтів, не­має земельного кадастру, тому невідоме основне: підвищується чи па­дає родючість ґрунтів, які прибутки отримає те чи інше господарство, які затрати потрібні для підвищення урожайності, яких, нарешті, за­ходів слід вжити, щоб зберегти і поліпшити землю» [189, с. 11].

Земельний кадастр набув певного значення в Основах земель­ного законодавства СРСР і союзних республік 1968 р. і Земельному кодексі УРСР 1970 р., де було декілька правових норм, що стосу­валися ведення державного земельного кадастру. І лише 7 липня 2011 р. вже в незалежній Україні прийнято Закон України «Про державний земельний кадастр» [238], хоча його розробка була пе­редбачена ще при введенні в дію 1 січня 2002 р. чинного Земельно­го кодексу України.

Масштабну земельну реформу в Україні розпочали після при­йняття постанов Верховної Ради України «Про земельну реформу» (18 грудня 1990 р.) [266] та «Про прискорення земельної реформи та приватизації земель» (13 березня 1992 р.) [293]. Основним завданням земельної реформи було реформування земельних відносин у сфері сільського господарства на засадах приватної власності на землю та інші засоби аграрного виробництва. Однак питання охорони земель і ґрунтів не були визначені як пріоритетні напрями державної полі­тики, оскільки всі зусилля держава спрямувала на оптимізацію права власності на землі сільськогосподарського призначення. Це зумо­вило відхід до вирішення важливих питань вдосконалення правової охорони сільськогосподарських земель і ґрунтів.

Через невизначеність цілей правової політики у сфері реформу­вання земельних відносин реформування призупинилось. Після ука­зу Президента України від 3 грудня 1999 р. «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» [276] та Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місце­вості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» [289] по суті завершено демонтаж системи колективного землекористування в Україні. Однак жодного правового акта не прийнято стосовно нової системи землекористування. Це спричинило послаблення діяльності сільськогосподарських товаровиробників з охорони і раціонального використання земельних і ґрунтових ресурсів.

Як зазначає П. Ф. Кулинич, правова політика держави не лише не вирішила проблеми власності на землю як засобу аграрного ви­робництва, а й породила низку нових проблем, які потребують вирі­шення також на рівні земельно-правової політики держави. Йдеться про проблему тотальної розпорошеності земельних прав на сільсько­господарські земельні ділянки, які використовуються для ведення то­варного сільськогосподарського виробництва. Така розпорошеність, якщо не є причиною недотримання вимог охорони сільськогоспо­дарських угідь, то стала чинником, що створює правові передумови для такого недотримання. Тому важливим завданням правової полі­тики України в ХХІ ст. має стати усунення розпорошеності земель­них прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які використовуються для ведення товарного сільськогосподарського виробництва [153, с. 137].

Одним із важливих засобів реалізації державної земельної політи­ки є якісне за змістом, внутрішньо і зовнішньо узгоджене, безпрога- линне та стабільне земельне законодавство України, попередження і усунення колізій між земельно-правовими нормами, вміщеними до актів законодавства різних галузей. Його формування започатко­ване прийняттям чинного Земельного кодексу України, однак ще не завершене, а сам Земельний кодекс України повністю не введений в дію.

Як зазначає П. Ф. Кулинич, основні зусилля щодо розвитку зе­мельного законодавства України у найближчій перспективі необ­хідно сконцентрувати на розробленні та прийнятті законів України, які або прямо випливають із тексту Земельного кодексу України, або необхідні для деталізації низки його положень. Це такі закони: про обіг земель сільськогосподарського призначення, про зонування зе­мель, про охорону і використання сільськогосподарських земель та агроландшафтів, про рекультивацію земель, про консервацію земель, про ґрунти та їх родючість тощо [153, с. 143]. Ми підтримуємо думку багатьох науковців з приводу розроблення і прийняття законів: про загальнодержавну програму використання та охорони земельних і ґрунтових ресурсів, про державну інвентаризацію земель, про заходи охорони ґрунтів від водної та вітрової ерозії.

Дуже низька якість нормативно-правових актів, що регулюють зе­мельні відносини, істотно знижує ефективність земельного законо­давства. Це зумовлено високою колізійністю, наявністю численних прогалин, двозначністю правил поведінки, що містяться в правових нормах. Це може бути здійснено шляхом чіткого перспективного пла­нування нормопроектної роботи, вироблення відповідних концеп­цій, залучення до проектування кваліфікованих кадрів, дотримання вимог законодавства щодо процедури підготовки нормативно-право­вих актів тощо [184, с. 11].

Аналізуючи законодавчі акти земельного законодавства Укра­їни, П. Ф. Кулинич зауважує, що вимоги екологічної безпеки, які стосуються охорони і використання земель сільськогосподарського призначення, викладені надто загально і не спираються на правові механізми їхнього дотримання у процесі сільськогосподарського зем­лекористування. Прикладом такої законотворчості є Закон України «Про охорону земель». Будучи покликаним деталізувати положення Земельного кодексу України про охорону земель, він у кращому разі вніс у правове поле низку нових загальних положень, які самі собою потребують деталізації. По суті Закон України «Про охорону земель» є рамковим, а не законом прямої дії [153, с. 144—145].

Законодавство України не забезпечує належним чином особливу охорону земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів, тому що норми про охорону земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів викладені несистемно і є недостатньо узгодженими між со­бою. Наприклад, у розділі 6 Земельного кодексу України «Охорона земель» практично відсутні норми, які відображали б особливості землеохоронної діяльності у сфері сільськогосподарського землеко­ристування [91].

Земельне законодавство України не визначає порядку виконання дій, які випливають з передбачених ним заходів щодо охорони сіль­ськогосподарських угідь. Питома вага процесуальних норм у Земель­ному кодексі України та інших законодавчих актах про землю є над­звичайно низькою, що перетворює багато матеріальних норм щодо охорони таких земель у декларативні, не забезпечені правовими засо­бами реалізації [153, с. 145].

На думку П. Ф. Кулинича, фундаментальний напрям вдоско­налення правової політики у сфері охорони і використання сіль­ськогосподарських земель повинен полягати у наповненні її зміс­ту природничими закономірностями агросфери, які відображають функціонування земель сільськогосподарського призначення і ґрун­тів не лише як засобу аграрного виробництва, а й як, насамперед, при­родного ресурсу. Правовою формою вираження такої політики мають бути програмні і концептуальні документи. На думку П. Ф. Кулини­ча, такими програмними документами мають бути Національна про­грама використання та охорони земельних ресурсів України, а також, за необхідності, програми і концепції розвитку землеробства, мелі­орації земель, використання окремих видів сільськогосподарських угідь тощо [153, с. 228—229].

Зазначимо, що 17 лютого 1996 р. Президент України видав роз­порядження № 34/96-рп «Про національну програму охорони земель на 1996—2005 роки» [275], яким визнав за необхідне розробити на­ціональну програму охорони земель на 1996—2005 рр. та подати її на затвердження у встановленому порядку. Однак така програма не була підготовлена.

Важливе рішення прийнято 29 червня 2005 р. Радою національ­ної безпеки і оборони «Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель», введене в дію указом Президента України від 21 листопада 2005 р. [296]. Цим рішенням Кабінет Міністрів України зобов’язали розро­бити до 1 січня 2006 р. Концепцію вдосконалення земельних відно­син на 2006—2015 роки. Однак таку концепцію не розробили.

Цим же рішенням Кабінету Міністрів було запропоновано роз­глянути питання про утворення у складі Міністерства аграрної по­літики урядового органу державного управління з питань охорони родючості ґрунтів. Однак указом Президента України від 14 лютого 2008 р. «Про рішення Ради національної безпеки і оборони Украї­ни» від 18 січня 2008 року «Про стан виконання указу Президента України від 21 листопада 2005 року № 1643 «Про рішення Ради на­ціональної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року «Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель» [297] пункт про ство­рення такого органу скасували.

В Україні необхідно реформувати правову політику у сфері охоро­ни і використання земельних і ґрунтових ресурсів. Одним із важливих кроків реформування має стати розроблення і затвердження Верхо­вною Радою України Національної програми використання та охоро­ни земельних і ґрунтових ресурсів.

У процесі використання земель і ґрунтів у сільському господарстві формується особливе природне середовище — агросфера і агроґрун- ти, які функціонують як елемент сформованого під впливом людини природного середовища і не можуть існувати без впливу людини, без підтримання в процесі їхньої виробничої діяльності важливих ознак, властивостей і функцій. Тому, як зазначає П. Ф. Кулинич, відноси­ни, що виникають з приводу використання земель сільськогосподар­ського призначення і ґрунтів, необхідно розглядати як спеціальний вид виробничих і екологічних відносин — агроекологічні, ґрунтово- екологічні відносини [153, с. 353].

Завданням правової політики України у сфері регулювання аг­роекологічних і ґрунтово-екологічних відносин має бути не лише утримання розвитку відносин сільськогосподарського землекористу­вання у межах певних екологічних імперативів (обмежень), а й фор­мування певних параметрів і показників стану земель сільськогоспо­дарського призначення і ґрунтів як важливих елементів суспільного життя. Реформування правової політики України у сфері охорони і використання сільськогосподарських земель і ґрунтів слід провести на засадах правової концепції контрольованої якості сільськогоспо­дарських земель і ґрунтів.

Одним із стратегічних імперативів розвитку аграрного секто­ра економіки України є екологічний, спрямований на відтворення, охорону та підвищення родючості ґрунтів [330]. Зважаючи на Кон­цепцію збалансованого (сталого) розвитку агроекосистеми в Україні на період до 2025 року та стратегію збалансованого використання, відтворення й управління ґрунтовими ресурсами України, у Націо­нальній парадигмі сталого розвитку України визначено такі напрями сталого розвитку: збереження, відтворення та раціональне викорис­тання біологічної різноманітності в агроландшафтах: формування зональних конкурентоспроможних ресурсо- та енергоощадних мо­делей ефективного ведення сільськогосподарського виробництва на засадах природоохоронної організації території, відтворення природ­но-ресурсного потенціалу, удосконалення структури посівних площ і сівозмін для повнішого використання біокліматичного потенціалу; поліпшення фітосанітарного стану ґрунтів і агрофітоценозів, підтри­мання оптимального балансу органічної речовини та біологічного стану ґрунту; застосування ґрунтозахисних енергоощадних техноло­гій обробітку ґрунту, що забезпечують оптимізацію його агрофізич­них властивостей і підвищення протиерозійної стійкості, особливо в регіонах прояву ерозії та дефляції [195, с. 18].

Актуальною проблемою в Україні є проблема ерозії ґрунтів. Її ви­рішення потребує об’єднаних зусиль науковців і фахівців. Найбільш масштабними деградаційними процесами є водна та вітрова ерозія ґрунтів (близько 57 % території країни), підтоплення земель (при­близно 12 %), підкислення (майже 18 %), засолення та осолонцюван­ня ґрунтів (більш як 6 %).

За різними критеріями забрудненими є близько 20 % українських земель. Щороку фіксується майже 23 тис. випадків зсувів. Внаслі­док абразії руйнується до 60 % узбережжя Азовського і Чорного мо­рів та 41 відсоток берегової лінії дніпровських водосховищ. Більш як 150 тис. гектарів земель порушені внаслідок гірничодобувної та ін­ших видів діяльності. Кількість підземних і поверхневих карстопроя- вів становить близько 27 тисяч.

У грудні 2008 р. опублікована Концепція охорони ґрунтів від еро­зії в Україні. У Концепції охарактеризовано стан ерозійної проблеми та причини інтенсифікації ерозійних процесів в Україні, визначено проблеми, які заважають створенню та функціонуванню ефективної системи охорони ґрунтів від ерозії, окреслено пріоритетні напрями розвитку галузі, наведено конкретні рекомендації щодо створення в країні ефективної системи охорони ґрунтів від ерозії, показано шля­хи удосконалення правового і нормативного забезпечення охорони ґрунтів від ерозії, вдосконалення управління цією сферою, фінансу­вання галузі, наукове і технологічне забезпечення.

Деградація земель та опустелювання є одними з найбільш серйоз­них викликів для сталого розвитку країни, які спричиняють істотні проблеми екологічного і соціально-економічного характеру.

Унаслідок деградації земель протягом 1986—2010 рр. вміст гумусу зменшився на 0,22 % і становить 3,14 %. За цей період втрати гумусу в орному шарі становили 5500 кілограмів на гектар. Щороку з урожа­єм сільськогосподарських культур з кожного гектара безповоротно відчужуються 77—135 кілограмів поживних речовин (азот, фосфор, калій).

Проблеми деградації земель та опустелювання загострюються че­рез швидкі темпи зміни клімату, що супроводжується підвищенням середньорічних температур, повторюваності та інтенсивності екс­тремальних погодних явищ, у тому числі посух, які охоплюють раз у два — три роки від 10 до 30 % території країни, а раз у 10—12 років — від 50 до 70 % її загальної площі.

Деградація земель та опустелювання також призводять до втрат біорізноманіття, погіршення стану або зникнення водних об’єктів, загострення проблем водозабезпечення населення і галузей економі­ки та, як наслідок, погіршення умов життя людей.

Рівень бідності населення у сільській місцевості, яке традиційно більшою мірою залежить від стану використання і охорони земель­них та інших природних ресурсів, протягом останніх 10 років є на 2—11 % вищим, ніж у середньому в країні, що призводить до над­мірної експлуатації природних ресурсів, їх подальшого виснаження та деградації.

Проблема зумовлена: необґрунтовано високим рівнем господар­ського (передусім сільськогосподарського) освоєння території та незбалансованим співвідношенням між земельними угіддями; по­рушенням науково обґрунтованих принципів землекористування та основ землеробства, у тому числі недотриманням сівозмін, зменшен­ням обсягу внесення агрохімікатів, перш за все добрив, включаючи органічні; нераціональним розміщенням виробничих і житлових об’єктів, зокрема, порушенням принципу розташування водоємних виробництв виходячи з місцевих водних ресурсів; недостатньою пло­щею земель природоохоронного, рекреаційного, оздоровчого та істо- рико-культурного призначення; незадовільним станом забезпечення землеустрою в частині розроблення документації в галузі охорони зе­мель та здійснення передбачених нею заходів, а також недостатнім обсягом наповнення відомостями системи Державного земельного кадастру; недостатнім забезпеченням функціонування державної системи моніторингу земель та довкілля, системи раннього опові­щення та моніторингу посух і гідрометеорологічної мережі спосте­режень; незадовільним рівнем матеріально-технічного та кадрового забезпечення органів державної влади у сфері управління земельни­ми та іншими природними ресурсами; необхідністю більш широкого використання сучасних технологій, у тому числі геоінформаційних та дистанційного зондування землі, а також новітніх наукових розробок для прийняття та реалізації управлінських рішень; недостатнім обся­гом фінансових ресурсів, що виділяються для розв’язання проблем у сфері охорони та збалансованого використання земель; відомчою і галузевою спрямованістю та недостатньою координованістю заходів у сфері боротьби з деградацією земель та опустелюванням без ураху­вання багатофакторності їх причин та наслідків; недостатнім рівнем обізнаності населення, заінтересованості та спроможності власників земель і землекористувачів, кількість яких перевищила 25 млн осіб, у забезпеченні сталого використання земель та розв’язання проблем їх деградації.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України була схвалена Кон­цепція боротьби з деградацією земель та опустелюванням від 22 жов­тня 2014 р. № 1024-р [305].

Метою Концепції є підвищення ефективності реалізації держав­ної політики щодо боротьби з деградацією земель та опустелюван­ням, визначення пріоритетних завдань, зміцнення інституціональної спроможності та покращення координації діяльності уповноважених органів у відповідній сфері, а також забезпечення виконання Украї­ною як стороною Конвенціїї ООН про боротьбу з опустелюванням у тих країнах, що потерпають від серйозної посухи та/або опустелюван- ня, особливо в Африці (далі — Конвенція), міжнародних зобов’язань.

Реалізувати Концепцію передбачається протягом 2015— 2020 рр.

Можливі три варіанти розв’язання проблеми.

Згідно з першим варіантом планується продовження здійснення заходів, передбачених у рамках реалізації державної політики у сфері боротьби з деградацією земель та опустелюванням, що не дасть змоги підвищити її ефективність та забезпечити виконання Україною між­народних зобов’язань як сторони Конвенції в частині затвердження відповідного національного плану дій.

Другий варіант — затвердження Концепції і Державної цільової програми боротьби з деградацією земель та опустелюванням.

Недоліком зазначеного варіанта є неврахування багатофакторнос- ті причин і наслідків деградації земель та опустелювання, включаючи кліматичні зміни і соціально-економічні проблеми, а також його не­відповідність вимогам рішень Президента України та Кабінету Міні­стрів України щодо економії державних коштів і недопущення втрат бюджету, у тому числі стосовно припинення підготовки проектів но­вих державних цільових програм або внесення змін до затверджених цільових програм, що потребують додаткового фінансування з дер­жавного бюджету.

Третій, оптимальний, варіант, що передбачає затвердження Кон­цепції боротьби з деградацією земель та опустелюванням і відповід­ного національного плану дій, узгодженого з десятирічною Страте­гією впровадження Конвенції, дасть змогу досягти мети Концепції з урахуванням зазначених вимог.

Основними шляхами розв’язання проблеми є:

• удосконалення структури земельних угідь та напрямів господар­ської діяльності з метою формування збалансованого співвідношен­ня між земельними угіддями та забезпечення екологічної безпеки і рівноваги території, зокрема:

— збільшення площі сільськогосподарських угідь екстенсивно­го використання (сіножатей, пасовищ), лісів, полезахисних лісових смуг та інших захисних насаджень відповідно до науково обґрунто­ваних показників з урахуванням регіональних особливостей та при­родно-кліматичних умов;

— зменшення площі орних земель за рахунок ерозійно небезпеч­них, деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених сільськогосподарських угідь, заплав і прибережних захисних смуг водних об’єктів;

— створення нових і збільшення площі наявних територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

—створення умов для забезпечення формування екомережі;

• забезпечення широкого впровадження екологічно збалансова­них технологій землекористування, у тому числі спрямованих на роз­виток спеціальних сировинних зон та органічного сільськогосподар­ського виробництва;

• удосконалення економічних механізмів стимулювання землев­ласників та землекористувачів до провадження екологічно збалансо­ваної діяльності, збереження ґрунтів та відтворення їх родючості;

• удосконалення державної системи моніторингу довкілля, у тому числі земель (включаючи великомасштабні ґрунтові обстеження та агрохімпаспортизацію), лісів і вод, удосконалення функціонування державних земельного, лісового та водного кадастрів, забезпечення землеустрою в частині розроблення відповідної документації в галузі охорони земель та здійснення передбачених нею заходів, а також лі­совпорядкування;

• забезпечення належного функціонування і вдосконалення сис­теми раннього оповіщення та моніторингу посух і гідрометеорологіч­ної мережі спостережень;

• запровадження інтегрованого підходу до управління земельни­ми та іншими природними ресурсами, підвищення його координова- ності та ефективності.

Проблему передбачається розв’язати шляхом виконання завдань за такими напрямами діяльності:

— удосконалення політики у сфері охорони і невиснажливого використання земельних та інших природних ресурсів, збереження ґрунтів та відтворення їх родючості, включаючи нормативно-правове забезпечення;

— розвиток та впровадження науково-технічних знань, здійснен­ня науково обґрунтованих заходів;

— проведення пропагандистської, інформаційної та просвітниць­кої роботи;

— зміцнення інституціональної спроможності уповноважених ор­ганів;

—створення умов для мобілізації фінансових ресурсів.

Перелік конкретних завдань (із зазначенням строків їх реалізації, відповідальних виконавців), а також індикатори (показники) оцінки стану досягнення цілей передбачається визначити у затвердженому відповідно до цієї Концепції Національному плані дій щодо боротьби з деградацією земель та опустелюванням.

Отже, у результаті реалізації Концепції і виконання Національно­го плану дій щодо боротьби з деградацією земель та опустелюванням планується досягти таких стратегічних цілей: покращення стану ура­жених екосистем, запобігання поширенню деградації земель та опус- телювання; покращення умов життя населення уражених територій, у тому числі шляхом створення нових робочих місць; збереження і відновлення біорізноманіття, зменшення обсягу викидів парникових газів, адаптація до змін клімату завдяки здійсненню заходів з охоро­ни і невиснажливого використання земельних та інших природних ресурсів, збереження ґрунтів та відтворення їх родючості; мобілізація додаткових ресурсів для боротьби з деградацією земель та опустелю­ванням, у тому числі шляхом налагодження ефективного партнерства між національними і міжнародними суб’єктами.

2.4.