ПРИНЦИПИ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ, ВИКОРИСТАННЯ ТА ВІДТВОРЕННЯ ҐРУНТІВ

Принцип права є свого роду стрижнем, на якому будуються сис­тема права і система законодавства. Вони також відіграють важливу роль у тлумаченні правових норм.

Принцип права — основоположна норма, або норма найбільш за­гального основоположного характеру, основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю [183, с.

Відомий російський теоретик права С. С. Алексєєв характеризує правові принципи як такі, що акумулюють, перекладають на мову правових категорій і подають у концентрованому вигляді матеріальні, духовні, моральні, організаційні засади суспільства, закладені в його ладі інтелектуально-цілісні настанови і тенденції [6, с. 298]. Так само до визначення принципів права підходить С. П. Погребняк, визнача­ючи, що принципи права є концентрованим виразом найважливіших сутнісних рис і цінностей, притаманних певній системі права [224, с. 23]. Він вказує, що саме вони задають загальні параметри розвитку як правового регулювання загалом, так і конкретних галузей права. Отже, правові принципи дають змогу водночас відображати певні правові відносини і видозмінювати їх.

Зокрема, принципи права часто характеризують і як внутрішні пе­реконання людини, що визначає її ставлення до дійсності, суспіль­них ідей і діяльності, і як юридичну форму цих ідей, яка відображена в чинному законодавстві та спрямовує його розвиток [343, с. 93].

Принципи права ґрунтовно досліджено у працях таких вітчизня­них авторів, як В. П. Горбатенко, А. І. Заяць, М. І. Козюбра, Н. М. Оні- щенко, М. І. Панов, О. В. Петришин, П. М. Рабінович, В. Я. Тацій, В. Л. Толстенко, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та ін. Виокрем­люють загальні (конституційні), міжгалузеві та галузеві принципи.

Господарську та іншу діяльність, яка негативно впливає на зем­лю (в т. ч. ґрунти) та навколишнє природне середовище загалом, усі суб’єкти земельних відносин повинні здійснювати на засадах визна­чених принципів, які можна поділити відповідно до законодавчих ак­тів, які закріплюють їх, на спеціальні (земельні) та загальноекологіч- ні.

Поштовхом до становлення і розвитку принципів земельного права стало затвердження Верховною Радою України кодифіковано­го акта — Земельного кодексу України. Можна стверджувати, що з 1 січня 2002 р., тобто з моменту введення в дію Земельного кодексу України, принципи земельного права не тільки логічно випливають зі змісту нормативно-правових актів, але і стали нормативно закріп­леними. Проявились такі особливості втілення принципів земельно­го права України, як наявність буквальної форми їх закріплення та втілення в окремих нормативно-правових актах принципів інститутів земельного права [44, с. 34].

Принципи земельного права можуть формуватися зі змісту право­вих норм, на підставі судових рішень, досягнень правової доктрини. Саме собою проголошення певних гасел ще не робить їх принципами права (законодавства). З іншого боку, можуть існувати і визнаватися й інші принципи земельного права, не зазначені у ст. 5 і Земельному кодексі України загалом [91].

Одним з основних принципів, на якому базується земельне зако­нодавство, є врахування значення землі як основи життя і діяльності людини, згідно з яким регулювання відносин з використання і охоро­ни земель відбувається на підставі уявлення про землю як природний об’єкт, що охороняється як важлива складова природи, як природний ресурс, який використовується як засіб виробництва в сільському і лісовому господарствах, як основа господарської та іншої діяльнос­ті на території України і водночас як нерухоме майно, об’єкт права власності та інших прав на землю.

Як вважає А. М. Мірошниченко, законодавець повинен врахову­вати особливості землі як об’єкта права, зокрема, те, що вона є і засо­бом виробництва, і територіальним засобом, і природним ресурсом. Проте цей принцип важко (якщо взагалі можливо) використати у правозастосовчій, а не правотворчій діяльності [183, с. 54].

Проголошений у Земельному кодексі України принцип забезпе­чення раціонального використання та охорони земель є визнаним і основоположним принципом земельного регулювання.

Як відзначала з цього приводу Н. І. Титова, до позитивних ознак Земельного кодексу України належать принципи, закріплені у ст. 5 да­ного кодифікованого акта (зокрема, принципи раціонального вико­ристання та охорони земель). До негативних аспектів вона відносить відсутність нормативно-правового закріплення таких принципів, як поєднання публічних і приватних інтересів у землекористуванні, прі­оритетність правового режиму земель сільськогосподарського при­значення, посилена охорона ґрунтів [341, с. 70].

У ст. 5 Земельного кодексу України закріплений принцип пріо­ритету вимог екологічної безпеки [91]. Термін «екологічна безпека» законодавчо визначений у ст. 50 Закону України «Про охорону нав­колишнього природного середовища» як такий стан навколишнього природного середовища, за якого забезпечується запобігання погір­шенню екологічної ситуації та виникненню небезпеки для здоров’я людей [285].

За допомогою цього принципу законодавець намагається визна­чити характер взаємодії земельного й екологічного законодавства у правовому регулюванні відносин щодо охорони земель. Суть прин­ципу пріоритету вимог екологічної безпеки в аспекті регулювання земельних відносин полягає в тому, що за наявності колізії між зе­мельно-правовими й еколого-правовими пріоритет належить остан­нім [154, с. 145].

У законодавстві отримали закріплення так звані нормативи еко­логічної безпеки, які виступають формальними критеріями безпеч­ності середовища. Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають: нормативи гранично допустимої концентрації (ГДК) за­бруднюючих речовин у навколишньому середовищі, гранично до­пустимі рівні (ГДР) акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на довкілля, гранично допустимий вміст (ГДВ) за­бруднюючих речовин у продуктах харчування. Сьогодні перелічені нормативи мають характер санітарно-гігієнічних, оскільки, по суті, орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки лю­дини.

Аналіз вищенаведених принципів дає підстави для висновку про те, що забезпечення вимог екологічної безпеки та використання зем­лі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва не охоплюються поняттям «раціональне використання та охорона земель».

Адже, як випливає зі ст. 5 Земельного кодексу України, поєднання особливостей використання землі як територіального базису, при­родного ресурсу й основного засобу виробництва, пріоритет вимог екологічної безпеки та забезпечення раціонального використання і охорони земель характеризують різні принципові засади земельного законодавства [153, с. 55].

Загальноекологічні принципи закріплені в ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [285], вони мають екосистемний характер. До них належать:

— пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов’язковість до­держання екологічних стандартів, нормативів і лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності;

— гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей;

— запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

— екологізація матеріального виробництва на основі комплек­сності рішень у питаннях охорони навколишнього природного се­редовища, використання та відтворення відновлювальних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій;

— збереження просторової і видової різноманітності та цілісності природних об’єктів і комплексів;

— науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплі­нарних і технічних наук та прогнозування стану навколишнього при­родного середовища;

— обов’язковість надання висновків державної екологічної екс­пертизи;

— гласність і демократизм під час ухвалення рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, фор­мування у населення екологічного світогляду;

— науково обґрунтоване нормування впливу господарської та ін­шої діяльності на навколишнє природне середовище;

— безоплатність загального і платність спеціального використан­ня природних ресурсів для господарської діяльності;

— компенсація шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

— вирішення питань охорони навколишнього середовища і вико­ристання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості території, сукупної дії чинників, що негативно впливають на екологічну обстановку;

— поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища;

— вирішення проблем охорони навколишнього природного сере­довища на основі широкого міждержавного співробітництва;

— встановлення екологічного податку, рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів, рентної плати за користування над­рами відповідно до Податкового кодексу України.

Основним принципом зарубіжного законодавства є недопусти­мість впливу на ґрунти, який призвів би до погіршення якості ґрун­тів, деградації, забруднення, засмічення і руйнування. Багато країн, зокрема, США, Китай, Німеччина, Франція та інші, вже прийшли до розуміння того, що охорона ґрунтів може проводитися тільки на дер­жавному рівні. Закони цих країн регламентують діяльність підпри­ємств, організацій і громадян у сфері охорони ґрунтів, встановлено вимоги й обмеження для територій із забрудненими ґрунтами, які пе­редбачають заходи з очищення (санації) ґрунтів і запобігання їхньому негативному впливу на здоров’я людей і довкілля.

У питанні забруднення ґрунтів цікавим є досвід США. Закон «Про вдосконалення та реформування сільського господарства», ухвале­ний у квітні 1996 р., передбачає економічне стимулювання проведен­ня фермерами природоохоронних заходів, наприклад, розширення посівів багаторічних трав [199, с. 41].

Європейська хартія про ґрунти проголосила 12 принципів:

- ґрунт є найціннішим благом людства. Він забезпечує життя рос­лин, тварин і людини на поверхні землі;

- ґрунт — це обмежений ресурс, який легко руйнується;

- індустріальне суспільство використовує ґрунт у сільськогос­подарських, промислових та інших цілях. Будь-яка практика з об­лаштування території повинна враховувати властивості ґрунтів і потреби суспільства не тільки сьогоднішнього, а й завтрашнього дня;

- фермери і лісівники повинні використовувати методи, які дають змогу зберігати якість ґрунту;

- ґрунт має бути захищений від ерозії;

- ґрунт повинен бути захищений від забруднень;

- будь-яке міське будівництво треба виконувати з найменшими негативними наслідками для навколишніх територій;

- для будь-яких будівельно-монтажних робіт з моменту їхнього проектування повинна бути зроблена оцінка їхнього негативного впливу на навколишні землі і запропоновані відповідні заходи;

- потрібно скласти опис (інвентаризацію) ґрунтових ресурсів;

- для раціонального використання і охорони ґрунтів потрібно роз­ширити наукові дослідження і міждисциплінарне співробітництво;

- збереження ґрунту треба ввести до освітніх програм усіх рівнів, залучити увагу спільноти;

- уряди й адміністративні органи влади повинні забезпечувати відповідне управління збалансованого використання ґрунтів.

Показовим щодо цього є законодавство Німеччини. Охорона ґрунтів розглядається тут як спільна справа держави та її громадян. Основними принципами державної політики в галузі охорони ґрунтів у Німеччині є такі:

- принцип профілактики, який полягає в тому, щоб запобігти за­брудненню ґрунтів;

— «принцип винного» (або «забруднювач платить»), який полягає в тому, що витрати на усунення забруднення ґрунтів бере на себе той, хто винен у їхньому виникненні;

— принцип кооперації, за яким держава виконує свої завдання в галузі охорони ґрунтів за погодженням зі всіма суспільними організа­ціями і громадянами [208].

З 1996 р. політика Франції з урахуванням охорони ґрунтів і роботи з забрудненими територіями і ґрунтами базувалась на таких принци­пах:

— щодо поточної промисловості — запобігти майбутньому забруд­ненню;

— щодо промислової діяльності минулого — локалізувати, пам’я­тати про потенціальне забруднення, поширювати інформацію;

— за наявності забрудненої території — оцінити ризики і діяти за­лежно від призначення місцевості.

Загалом закони, які висвітлюють питання забруднення, передба­чають:

— загальну політику реабілітації і роботи з забрудненими терито­ріями;

— зобов’язання промисловців у випадку припинення діяльності повернути шкоду, фінансові гарантії;

— принцип «забруднювач платить» (ст. 1. 110—1 Екологічного ко­дексу);

— принципи оцінки ризиків і визначення цілей реабілітації;

— управління ризиками, безпека, контроль ґрунтових вод;

— визначення відповідальності власників і користувачів землями;

— складення опису забруднених територій;

— реабілітація забруднених територій за відсутності або неспро­можності власників;

— тимчасове займання, сервітут суспільної вигоди.

Пізніше політика Франції з управління і реконструкції забрудне­них територій змінилася. Раніше вона була спрямована на очищення всіх зон, які потребують особливої уваги, з фінансуванням за прин­ципом «забруднювач платить». Цю дорогу стратегію важко застосу­вати у випадку розсіяного забруднення окремих територій, тому вона змінилася в бік політики з управління ризиками залежно від нового призначення території.

У Російській Федерації в основу стратегії управління якістю місь­ких ґрунтів можуть бути покладені принципи охорони, встановлення норм допустимого екологічного стану (якості) ґрунтів, рівнів допус­тимого впливу на ґрунти, раціонального використання міських ґрун­тів, сформульовані в ст. 3, ст. 14 та інших статтях Закону міста Москви «Про міські ґрунти» [207] і спрямовані насамперед на:

1. Максимальне збереження і покращення міських ґрунтів та їх­нього родючого шару;

2. Врахування і дотримання встановлених мінімальних розмірів території з відкритими (незахищеними) ґрунтами;

3. Своєчасне виявлення деградації міських ґрунтів; забезпечення зниження негативного впливу на міські ґрунти;

4. Гласність, повнота і достовірність інформації про екологічний стан міських ґрунтів і застосовуваних заходів з їхнього поліпшення;

5. Обов’язкове повернення шкоди, заподіяної міським ґрунтам;

6. Обов’язкове дотримання показників якості міських ґрунтів.

Базуючись на уявленнях про ґрунт як багаторівневу поліфунк- ціональну відкриту саморегульовану систему, яка володіє здатністю родючості, науковці розробили принципи екологічного нормування допустимого антропогенного навантаження на ґрунтовий покрив України [16, с. 1501]. Як стверджують автори, таке нормування по­винно встановлювати обов’язкові нормативи, правила, регламенти і вимоги до використання та охорони земель і ґрунтів. Система еко­логічних норм повинна забезпечити стійке функціонування ґрунту і досягнення рівноваги між негативним антропогенним впливом і здатністю ґрунту до відновлення. Завдяки екологічному нормуванню держава реалізує свою функцію охорони земель як головного націо­нального багатства. Згідно із Законом України «Про охорону земель» нормування у цій сфері полягає в забезпеченні екологічної і санітар­но-гігієнічної безпеки громадян шляхом визначення вимог до якості земель, родючості ґрунтів, допустимого антропогенного навантажен­ня на них та їхнього господарського освоєння.

До концептуальних принципів екологічного нормування нале­жать такі:

— принцип надійності (екологічні нормативи повинні бути науко­во обґрунтованими, максимально об’єктивними, їх має бути легко контролювати);

— принцип ієрархічності (повинна бути відповідна ієрархія рівнів структурної організації ґрунтів і рівнів управління екологічно безпеч­ним землекористуванням — місцевий, регіональний, національний, глобальний);

— принцип диференціації та інтеграції (екологічні нормативи тре­ба розробляти для різних ґрунтів і категорій земель та їхнього агро­екологічного стану, також повинні бути розроблені інтегровані нор­мативи);

— принцип реалістичності (поточні екологічні нормативи повинні бути реальними для досягнення);

— принцип оптимальності і мінімізації (орієнтація на досягнення максимального соціально-економічного ефекту і мінімізацію нега­тивних змін від антропогенного впливу на ґрунти);

— принцип адаптованості (систему екологічного нормування тре­ба постійно адаптувати до зміни природних і антропогенних чинни­ків із дотриманням вимог збереження екологічних і продуктивних функцій ґрунтів).

Оскільки нормативна база охорони ґрунтів і земель в Україні не забезпечує виконання вимог чинного законодавства і стійкого роз­витку природокористування, то пріоритетним напрямком у цій сфері повинно стати створення системи екологічного нормування, осно­вними завданнями якого є підтримання продуктивних і екологічних функцій ґрунтів та відновлення їхньої родючості, збереження ґрун­тового покриву і земельних ресурсів, мінімізація негативного впливу.

З урахуванням поглядів і пропозицій представників природничих і аграрних наук щодо охорони ґрунтів фахівці в галузі права повинні надати їм форму правових напрацювань. Як вважає П. Ф. Кулинич, першим кроком на шляху до вирішення цього завдання має бути фор­мування системи правових принципів охорони ґрунтів, які стануть вихідним положенням для розвитку законодавства з охорони ґрунтів та формування ґрунтоохоронної політики держави [151, с. 86].

Система правових принципів охорони ґрунтів повинна містити такі принципи:

— цілісності ґрунтового покриву, який відображав би зміст право­вих норм, спрямованих на протидію руйнуванню ґрунтового покриву земельних ділянок;

— невіддільності ґрунтового покриву від земельних ділянок сіль­ськогосподарського призначення, оскільки це є умовою їхнього функціонування як основного засобу аграрного виробництва;

— єдності сільськогосподарської і консервативної охорони ґрун­тів, суть якого полягає в тому, що консервативна (несільськогоспо- дарська) охорона ґрунтів є важливою умовою поліпшення ефектив­ності агротехнічної охорони;

— пріоритету використання ґрунтової маси для відновлення та по­ліпшення родючості земель сільськогосподарського призначення;

— збереження та відновлення екологічних і сільськогосподарських властивостей ґрунтів, які впливають на рівень родючості та біорізно- маніття.

На наш погляд, у запропонованих правових принципах охорони ґрунтів не враховані природно-екологічні функції ґрунтів, оскільки ці принципи відображають головно практичну сторону використан­ня ґрунтів. Некоректним є формування принципу пріоритету вико­ристання ґрунтової маси для відновлення та поліпшення родючості земель сільськогосподарського призначення, адже знятий родючий шар ґрунту використовують здебільшого на малопродуктивних і ре­культивованих землях, а також використання терміна «сільськогос­подарські властивості ґрунтів».

Як вважає П. Ф. Кулинич, запропоновані принципи мають бути реалізовані у процесі формування правових норм з охорони ґрунтів і рекомендовані для використання в певних галузях права. Основна частина правових норм з охорони ґрунтів має бути сформульована у системі земельного права, насамперед у рамках законодавства з охо­рони земель сільськогосподарського призначення [151, с. 87].

Базуючись на системності правового регулювання відносин при­родокористування й охорони природи, необхідності внутрішньої по­годженості та взаємозв’язку окремих галузей, необхідно уточнити, що земельно-правові норми можна ввести в законодавство про надра, ліси, води й інше природоохоронне законодавство і, навпаки, еколо­гічно орієнтована економічно-правова відповідальність виступає як відповідальність за наслідки нераціонального, нерідко й безвідпо­відального, навіть злочинного природокористування, що стосуєть­ся еколого-економічних і соціальних інтересів суспільства загалом, господарюючих суб’єктів (і громадян) у межах певних екологічних і правових зобов’язань, норм і правил раціонального природокористу­вання й охорони довкілля.

У розв’язанні проблем законодавчої регламентації відповідаль­ності за охорону ґрунтів важливе значення мають еколого-правові відносини, а також розроблення принципів правової охорони та ви­користання ґрунтів, зокрема, в працях М. В. Краснової, С. М. Крав­ченко, М. Р. Малишевої, Н. І. Титової та ін. Суть юридичної відпо­відальності за псування ґрунтів, яка має свої особливості, зумовлена характером і правовідносинами у разі їхнього використання; обґрун­товано особливості розроблення правових принципів охорони ґрун­тів [44, с. 163].

У проекті закону «Про ґрунти та їх родючість» запропоновано основні принципи державної політики у сфері охорони ґрунтів, а саме:

— забезпечення раціонального використання та збереження ґрун­тів як найважливішого компонента природного середовища;

— забезпечення застосування ґрунтозахисних технологій та інших заходів з подолання забруднення, деградації ґрунтів під час господар­ської та іншої діяльності;

— обов’язковість вжиття заходів з підвищення родючості ґрунтів і відновлення деградованих ґрунтів;

— гласність, повнота та достовірність інформації про стан ґрунтів і заходи з охорони ґрунтів;

— участь громадськості та суспільства в ухваленні рішень з охоро­ни ґрунтів;

— невідворотність настання відповідальності за шкоду, заподіяну ґрунтам;

— правова охорона ґрунтів як компонента природного середовища на всіх категоріях земельних угідь.

Також вважаємо, що проблема ґрунтових обстежень має бути од­ним з основних завдань державної політики у сфері охорони ґрунтів та їхньої родючості у статті проекту закону. У цій статті про картогра­фування ґрунтів згадується, але його треба зарахувати не просто до «шляхів охорони та відтворення родючості ґрунтів», а саме до основ­них принципів.

З урахуванням принципів правової охорони ґрунтів, розроблених П. Ф. Кулиничем та іншими вченими, і глобальної ролі ґрунту в біо­сфері нами розроблена система принципів охорони ґрунтів, що базу­ється на таких основних положеннях:

— ґрунт — самостійний природний об’єкт, який підлягає правовій охороні, як і інші компоненти навколишнього природного середовища;

— пріоритет забезпечення збереження ґрунтів у випадку господар­ської чи іншої діяльності;

— обов’язковість вжиття заходів із запобігання деградації та за­брудненню ґрунтів і заходів з відновлення деградованих і забрудне­них ґрунтів;

— запобігання шкідливому впливові деградованих і забруднених ґрунтів на людей, тварин, рослинні, ґрунтові організми та інші ком­поненти довкілля.

Реалізація системи принципів з охорони ґрунтів буде сприяти:

— гармонізації природоохоронного законодавства з природно-ре­сурсним та іншими галузями законодавства;

— запровадженню нормативної правової бази з охорони ґрунтів і збереженню здатності виконання ними своїх функцій через систему природного і галузевого нормування антропогенного навантаження на ґрунти;

— врахуванню природно-господарської якості ґрунтів конкретної земельної ділянки у державному обліку земель, веденні земельного кадастру і визначенні вартісних характеристик земельних ділянок;

— збереженню рідкісних ґрунтів і тих, що перебувають під небез­пекою зникнення, а також ділянок з незміненими або мало зміне­ними господарською діяльністю ґрунтами (еталонні ґрунти) через систему територій з особливою охороною і територій з обмеженим режимом використання.

Наголосимо, що шлях до успішної організації системи охорони ґрунтів і земель лежить через об’єднання зусиль передової науки про ґрунти з наявними службами державного і місцевого управління, а також зацікавленими виробничо-комерційними структурами. Гар­монізація існуючої системи природоохоронного і земельно-ресурс­ного законодавства з метою досягнення найбільшого ефекту у сфері правового захисту ґрунтів України як одного з головних компонентів навколишнього природного середовища полягає передусім у розді­ленні на правовому рівні поняття «земля», дотичного до соціально- економічної сфери життя людини, і поняття «ґрунт» як компонент природного середовища.

2.3.