4.3. Правове регулювання надрокористування та охорон надр
Відповідно до ст. 5 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» одним із об’єктів, що підлягає державній охороні і регулюванню використання на території України є її надра.
Правове регулювання охорони та використання надр здійснюється відповідно до Конституції України, Кодексу України про надра від 27 липня 1994 р., Законів України: «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р., «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» від 23 грудня 1998 р., «Про угоди про розподіл продукції» від 14 вересня 1999 р., Гірничого закону України від 6 жовтня 1999р., «Про державну геологічну службу України» від 4 листопада 1999р., «Про нафту і газ» від 12 липня 2001 р., «Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року» від 21 квітня 2011 р. тощо.
Надра – це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (ст. 1 Кодексу України про надра (далі – КУпН)). Специфічними особливостями надр є те, що вони є, з одного боку, основним засобом виробництва (добування корисних копалин), так і просторовим організаційним базисом (розміщення підземних сховищ, трубопроводів, захоронення відходів тощо). Тобто надра є одночасно просторовим (геометричним) та експлуатаційним природним утворенням.
Як просторове утворення надра мають верхню та нижню межі. Верхньою межею вважається поверхня землі або дно водойм. Однак відсутнє чітке розмежування або вказівки, до якої саме глибини має місце використання земель як об’єкта права землекористування, і коли починається (на якій глибині) користування надрами. Нижня межа – це рівень (глибина), якого за сучасних технологій та устаткування можливо досягти, який можна вивчати та використовувати для будь-якої мети, що не заборонено законодавством.
Щодо надр як експлуатаційної формації, то слід зазначити, що в даному випадку надра будуть визначатися не глибиною, а метою їх використання.Головним елементом надр є корисні копалини. Корисні копалини – це мінеральні утворення земної кори, які за хімічним складом і фізичними властивостями придатні для використання в матеріальному виробництві. Корисні копалини і мінеральні ресурси не підлягають відновленню і можуть зникнути в процесі споживання. Також, родовища корисних копалин – нагромадження мінеральних речовин в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання є придатними для промислового використання – нерівномірно розташовані територіально і доступні в обмеженій мірі.
Слід зазначити, що разом з економічною функцією, надра також виконують і екологічну функцію, що, нажаль, на відміну від економічної не відображено у чинному законодавстві. Екологічна функція надр проявляється в тому, що надра є своєрідним природним фундаментом для поверхні землі. Тому, споживацьке ставлення до надр, їх експлуатація без адекватного врахування екологічних вимог та недотримання ключових принципів природокористування зумовлюють численні проблеми, пов’язані не тільки з надрокористуванням, але і з негативним впливом на довкілля в цілому (зсуви, землетруси, зміна кліматичних умов тощо).
Так, екологічними наслідками нелегального старательського видобування бурштину в поліських районах Житомирської, Рівненської та Волинської областях стало порушення цілісності геологічних пластів, збіднення бурштиноносних надр, порушення гідрогеологічних умов на прилеглих територіях, знищення трав’яного покриву і родючого шару ґрунту, вирубування дерев і порушення їхньої кореневої системи, зміна болотних біоценозів тощо.
Відповідно до ст. 4 КУпН, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними.
Користування надрами може бути постійним або тимчасовим. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції – з дня, зазначеного в такій угоді. Усі надра в Україні становлять державний фонд надр, який включає як ділянки надр, що використовуються, так і ділянки надр, не залучені до використання, в тому числі континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.В зв’язку з тим, що надра є унікальним об’єктом природи, ресурси якого (корисні копалини) практично всі є невідновлювальними, а також з тим, що процеси, які відбиваються при їх використанні, можуть негативно впливати на інші природні об’єкти, охорона надр забезпечується переважно шляхом: правового регулювання їх раціонального використання; особливим порядком надання надр у користування; системою прав і обов’язків їх користувачів; безпосереднім процесом їх експлуатації.
Правова охорона надр – це комплекс закріплених законодавством організаційних, технічних, екологічних, економічних і правових заходів, спрямованих на забезпечення раціонального використання надр, недопущення безгосподарного, самовільного надрокористування, запобігання їх забрудненню, збереження запасів корисних копалин, ведення господарської діяльності щодо надр з дотриманням екологічної безпеки.
У Методиці визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного користування надрами, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 29 серпня 2011 р. № 303, охорона надр тлумачиться як сукупність заходів, що забезпечують найповніше комплексне вилучення корисних копалин, збереження або припустимі зміни геоморфологічних структур, властивостей та екологічного стану верхнього шару літосфери.
Відповідно до ст.
56 КУпН основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного й комплексного геологічного вивчення надр; додержання закріпленого законодавством порядку надання надр у користування й заборона самовільного користування ними; раціональне вилучення й використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами; збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших чинників, що впливають на їх якість і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розроблення; запобігання необґрунтованій і самовільній забудові площ залягання корисних копалин і дотримання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.У разі порушення наведених та інших вимог КУпН користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
При користуванні надрами відповідно до умов угоди про розподіл продукції право користування надрами може бути припинено, обмежено чи тимчасово заборонено (зупинено) на умовах та в порядку, передбачених Законом України «Про угоди про розподіл продукції» від 14 вересня 1999 р. і такою угодою, і лише у випадках: 1) припинення (в тому числі дострокового) дії угоди про розподіл продукції, що здійснюється на умовах і в порядку, передбачених такою угодою; 2) виникнення безпосередньої загрози життю та здоров’ю людей або довкіллю.
Забороняється проектування і будівництво населених пунктів, промислових комплексів та інших об’єктів без попереднього геологічного вивчення ділянок надр, що підлягають забудові. Крім того, забудова площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення, а також будівництво на ділянках їх залягання споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, допускаються у виняткових випадках лише за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. При цьому повинні здійснюватися заходи, які забезпечать можливість видобування з надр корисних копалин. Порядок забудови площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення встановлено постановою Кабінету Міністрів України[60]. Забудова площ залягання корисних копалин місцевого значення, а також розміщення на ділянках їх залягання підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, допускаються за погодженням з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами.
Ділянки надр, що становлять особливу наукову або культурну цінність (рідкісні геологічні відслонення, мінералогічні утворення, палеонтологічні об’єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу наукову або культурну цінність) можуть бути оголошені у встановленому законодавством порядку об’єктами природно-заповідного фонду. У разі виявлення при користуванні надрами рідкісних геологічних відшарувань і мінералогічних утворень, метеоритів, палеонтологічних, археологічних та інших об’єктів, що становлять інтерес для науки і культури, користувачі надр зобов’язані зупинити роботи на відповідній ділянці і повідомити про це заінтересовані державні органи.
До заходів охорони надр також слід віднести особливий порядок ліквідації і консервації гірничодобувних об’єктів. Так, після вироблення запасів корисних копалин, а також у разі, коли за техніко-економічними розрахунками та іншими обґрунтуваннями подальша розробка родовищ чи його частин є недоцільною або неможливою, гірничодобувні об’єкти або ділянки цих об’єктів підлягають ліквідації чи консервації.
У разі повної або часткової ліквідації чи консервації гірничодобувного об’єкта гірничі виробки і свердловини повинні бути приведені у стан, який гарантує безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, а в разі консервації – гарантує також і збереження родовищ, гірничих виробок та свердловин на весь період консервації. У разі ліквідації гірничодобувних об’єктів повинно бути вирішено також питання про можливе використання гірничих виробок і свердловин для інших цілей суспільного виробництва. У разі ліквідації і консервації гірничодобувних об’єктів чи їх ділянок технічна, геологічна та маркшейдерська документація заповнюється на момент завершення гірничих робіт і передається у встановленому порядку на зберігання. На гірничодобувних об’єктах, суміжних з об’єктами, що ліквідуються чи консервуються, повинні бути проведені заходи, що гарантують безпеку гірничих робіт. Ліквідація і консервація гірничодобувних об’єктів або їх ділянок здійснюються за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, та іншими заінтересованими органами в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері гірничого нагляду та промислової безпеки.