ВИСНОВКИ

У монографії наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми — удосконалення адміністративно-правового забезпечення управління фінансовою системою України і вироблення на цій основі відповідної концепції.

1 Фінансову систему як правову категорію запропоновано

розглядати в двох аспектах: у широкому (міжгалузевому) та у вузькому (фінансово-правовому). У першому значенні фінанси є затребуваним поняттям для багатьох галузей права, а тому мають, відповідно, міжгалузевий характер. В іншому випадку мова йде виключно про спеціально-галузевий характер цієї категорії, тобто виражаються однорідні фінансово-правові відносини.

Обґрунтовано, що під фінансовою системою України доцільно розуміти сукупність фінансово-правових відносин та інститутів щодо організаційно- правового об’єднання коштів бюджетної і банківської систем, небанківських фінансових установ, підприємств, установ та організацій усіх форм власності й окремих осіб та громадян, що є об’єктом державного регулювання органами управління фінансами, яке провадиться з метою задоволення потреб держави у фінансових ресурсах.

Встановлено, що фінансова система як предмет адміністративно- правового регулювання передбачає дослідження: а) управлінської складової організаційно-правового об’єднання коштів бюджетної і банківської систем, небанківських фінансових установ, підприємств, установ та організацій усіх форм власності й окремих осіб та громадян; б) відносин, які виникають у зв’язку з розробленням та прийняттям різного роду публічних та індивідуальних рішень щодо реалізації прав приватних осіб; в) відносин, пов’язаних із розглядом різного роду скарг на діяльність органів державної влади, для яких фінансова система є безпосереднім об’єктом управління;

г) відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративного примусу.

2 Сформовано таку класифікацію правовідносин, які виникають під час правового забезпечення фінансової системи: 1) за галузевою належністю: а) адміністративні; б) трудові; в) цивільні; г) фінансові; 2) за змістом:

а) основні; б) допоміжні; 3) за сферою дії: а) внутрішньодержавні;

б) зовнішньодержавні; 4) за сферою зв’язків між суб’єктами: а) горизонтальні; б) вертикальні.

3 Запропоновано під принципами фінансової системи розглядати сукупність основоположних засад, керівних ідей, які лежать в основі побудови, функціонування та розвитку фінансової системи, які сформовано блоково або погрупно. Обумовлено такий підхід тим, що фінансова система не є однорідною категорією, вона охоплює як учасників, які до неї залучаються, так і правовідносини, які виникають із приводу формування та використання коштів грошових фондів. До того ж вони характеризують окремі аспекти побудови самої системи як такої. Тому класифікація принципів фінансової системи проводилася за такими підставами: 1) загальносистемні принципи; 2) принципи побудови фінансової системи; 3) принципи функціонування фінансової системи.

Визначено структуру фінансової системи, під якою пропонується розуміти внутрішньо упорядковану єдність органів, інституцій та окремих суспільних відносин щодо акумулювання, розподілу та використання коштів грошових фондів. Умовно до її складу віднесено два ключових елементи: національні та міжнародні фінанси.

4 Обґрунтовується необхідність розробити та прийняти Закон України «Про основи фінансової системи України та її функціонування в особливий період». Важливість прийняття цього нормативно-правого акта обумовлюється чималими потребами сьогодення, оскільки дотепер залишаються неврегульованими режими окремих фінансових операцій, інституцій, які забезпечують їх реалізацію в межах фінансового ринку, питання державного управління фінансами в умовах введення особливого періоду та ряд інших питань.

5 Під суб’єктами управління фінансовою системою запропоновано розуміти органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації (незалежно від форм власності) та фізичних осіб, діяльність яких відповідно до чинного національного законодавства пов’язана із реалізацією законних прав і виконанням покладених на них обов’язків у сфері мобілізації, розподілу, використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, здійсненням контролю в зазначеній сфері, що відбувається в межах бюджетної та кредитної систем, загальнообов’язкового державного страхування, а також фінансів підприємств.

Визначено, що адміністративно-правовий статус суб’єктів управління фінансовою системою являє собою врегульовану нормами адміністративного права, закріплену на законодавчому рівні сукупність їх завдань, прав та обов’язків (повноважень) функціонального призначення, що характеризує таких суб’єктів як таких, що здійснюють управління в зазначеній сфері.

Суб’єктів управління фінансовою системою запропоновано класифікувати на: 1) загальнодержавних: вищі органи влади (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), міністерства й інші центральні органи виконавчої влади; 2) суб’єкти, до компетенції яких віднесено захист, поновлення та недопущення порушення законних прав, свобод та інтересів у сфері управління фінансовою системою: суди, правоохоронні та контролюючі органи; 3) суб’єкти управління фінансовою системою на місцях: місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; юридичні особи: державні та недержавні підприємства, установи, організації; індивідуальні суб’єкти: громадяни України, іноземці й особи без громадянства.

6 Під адміністративно-правовим статусом загальнодержавних суб’єктів управління фінансовою системою України запропоновано розуміти встановлену нормами адміністративного права сукупність повноважень (прав та обов’язків) державних органів, предмета їх відання (завдань і функцій), які вони реалізовують як реальні учасники правовідносин, пов’язаних із здійсненням мобілізації, розподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, а також здійсненням контрольної діяльності у сфері управління фінансовою системою, за виконання й належну реалізацію яких такі органи несуть встановлену в чинному національному законодавстві міру юридичної відповідальності. Шляхом аналізу нормативно-правових актів, на рівні яких визначено адміністративно-правовий статус загальнодержавних суб’єктів управління фінансовою системою, запропоновано їх класифікацію: 1) вищі органи державної влади — Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України; 2) центральні органи виконавчої влади: а) для яких діяльність з управління фінансовою системою не є профільною: міністерства, агентства; б) центральні органи виконавчої влади, для яких діяльність із управління фінансовою системою є основною: Мінфін України, служби й інспекції.

7 Встановлено, що діяльність суб’єктів, до компетенції яких належать захист, поновлення та недопущення порушення законних прав, свобод та інтересів у сфері управління фінансовою системою (суди, правоохоронні та контролюючі органи) спрямована на забезпечення стабільності функціонування сфери управління фінансовою системою, вжиття заходів із недопущення порушень прав, свобод та інтересів зацікавлених осіб і держави в цілому. Зокрема, судові органи як суб’єкти управління фінансовою системою виконують завдання із здійснення правосуддя шляхом ухвалення відповідних судових рішень, внаслідок чого здійснюється відновлення порушених у сфері управління фінансовою системою прав, свобод та інтересів суб’єктів таких правовідносин. Діяльність контролювальних суб’єктів управління фінансовою системою головним чином спрямована на недопущення здійснення правопорушень у цій сфері. Діяльність правоохоронних суб’єктів управління фінансовою системою спрямована на виявлення допущених правопорушень у зазначеній сфері, здійснення розслідування найбільш небезпечних серед них.

8 Виявлено, що одне із провідних місць у системі суб’єктів управління фінансовою системою посідають її місцеві суб’єкти — місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування, адже такі суб’єкти наділенні значним обсягом повноважень у сфері управління фінансовою системою на рівні конкретної адміністративно-територіальної одиниці. У цей час місцеві суб’єкти управління фінансовою системою знаходяться на стадії реформування. Зазначене реформування спрямоване головним чином на перетворення місцевих державних адміністрацій на префектів — органи, які будуть виконувати контрольно-наглядові функції, зокрема у сфері управління фінансовою системою. Крім цього, реформування місцевих суб’єктів управління фінансовою системою спрямоване на зміцнення позицій органів місцевого самоврядування, підвищення рівня їх самостійності, а також відповідальності за прийняті рішення та розвиток адміністративно- територіальних одиниць, на яких вони розміщені.

9 Під громадськими суб’єктами управління фінансовою системою запропоновано розуміти фізичних та юридичних осіб (публічного та приватного права), які відповідно до положень чинного національного законодавства наділені повноваженнями (сукупністю прав та обов’язків), що пов’язані із здійсненням впливу на правовідносини у сфері управління фінансовою системою й можуть бути реалізовані за такими напрямками: розроблення та реалізація програм їх діяльності у цій сфері; здійснення інформаційної пропаганди; збирання і направлення (мобілізація) матеріально- фінансових ресурсів, тощо.

До громадських суб’єктів управління фінансовою системою належать: 1) політичні партії; 2) громадські організації, серед яких провідне місце посідають ті, що здійснюють благодійну діяльність (благодійні організації); 3) індивідуальні громадські суб’єкти (фізичні особи) — благодійники, зокрема ті, що здійснюють особливу форму благодійної діяльності — волонтерську діяльність (волонтери).

10 Аргументовано, що адміністративно-правовий механізм управління фінансовою системою України являє собою засновану на нормах адміністративного права динамічну систему, в межах якої у встановлених законодавствам формах і за допомогою визначених методів діяльності суб’єкти управління фінансовою системою України реалізують функції, направлені на врегулювання суспільних відносин у цій сфері.

Серед характерних ознак адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою названо такі: а) системний характер; б) динамічний характер; в) заснований на нормах адміністративного права; г) у його складі суб’єкти, що наділені спеціальними повноваженнями у сфері управління фінансовою системою; ґ) зазначені повноваження реалізуються в межах функцій управління фінансовою системою; д) використовуються специфічні форми та методи управління фінансовою системою.

Доведено, що як динамічна система адміністративно-правовий механізм управління фінансовою системою України має такі структурні елементи:

а) суб’єктний склад; б) норми адміністративного права, відповідно до яких здійснюється управління фінансовою системою; в) функції управління фінансовою системою; г) форми управління фінансовою системою; д) методи управління фінансовою системою.

11 Під функціями управління фінансовою системою України запропоновано розуміти визначені на нормативно-правовому рівні напрямки

діяльності уповноважених державою суб’єктів, за допомогою реалізації яких відбувається владний регулювальний вплив на суспільні відносини, що виникають (розвиваються, видозмінюються, припиняються) в межах фінансової системи України, внаслідок чого виконуються завдання та досягається кінцева мета управління у цій сфері.

Функції управління фінансовою системою України запропоновано класифікувати: 1) залежно від адміністративно-територіального устрою

держави: а) загальнодержавні, тобто такі, що реалізуються на всій території України; б) регіональні, реалізація яких відбувається в межах однієї чи декількох областей; в) місцеві (локальні), що діють в межах окремо взятого району, міста, району в місті, селища або села; 2) за дією в просторі: зовнішні та внутрішні; 3) залежно від структурних складових фінансової системи, в межах яких вони реалізуються: функції, що реалізуються в межах управління податковою системою; функції, що реалізуються в межах управління бюджетною системою; функції у сфері управління загальнообов’язковим державним страхуванням; функції управління банківською системою (банківського кредитування); функції у сфері управління фінансами підприємств; 4) залежно від суб’єктів, уповноважені на їх реалізацію: функції, що реалізуються загальнодержавними суб’єктами управління фінансовою системою України; функції правоохоронних і контролювальних суб’єктів; функції суб’єктів управління фінансовою системою України на локальному (місцевому) рівні; 5) залежно від напрямку: загальні (інформаційна, економічна, соціальна, тощо) та спеціальні (фінансовий контроль, розподільча) функції; 6) функції, спрямовані на недопущення порушень фінансової дисципліни, настання (подолання) протиправних наслідків у цій сфері: правоохоронна та правозахисна.

Обґрунтовується необхідність прийняття Закону України «Про засади та порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України». Зазначається, що прийняття такого закону позитивно вплине як на проведення реформи із децентралізації в цілому, так і на правові аспекти функціонування 377

системи управління фінансовою системою України, оскільки на законодавчому рівні своє нормативно-правове врегулювання одержують питання, пов’язані із реалізацією функцій вищенаведеної діяльності на різних рівнях адміністративно-територіального устрою держави.

12 Під адміністративно-правовими формами управління фінансовою системою України запропоновано розуміти спрямовану ззовні й засновану на приписах норм адміністративного права діяльність уповноважених державою на здійснення управління фінансовою системою суб’єктів, що спричиняє юридично значущі наслідки для правовідносин у межах фінансової системи.

Серед основних адміністративно-правових форм управління фінансовою системою України названо: правоохоронну діяльність; правотворчу діяльність, що здійснюється шляхом видання, зміни та скасування нормативно-правових актів різної юридичної сили, зокрема адміністративних актів нормативного характеру; видання адміністративних актів індивідуального характеру; укладання адміністративних договорів між суб’єктами управління фінансовою системою України.

13 Під адміністративно-правовими методами управління фінансовою системою України запропоновано розуміти визначену адміністративно- правовими нормами сукупність способів, за допомогою яких здійснюється регулювання суспільних відносин у цій сфері, реалізуються завдання та функції управління фінансовою системою й досягається кінцева мета такої діяльності.

Серед адміністративно-правових методів управління фінансовою діяльністю в першу чергу названо первинні методи правого регулювання: імперативний і диспозитивний. Акцентовано увагу, що в більшості випадків під час здійснення управління фінансовою системою використовується імперативний метод, у свою чергу, використання диспозитивного методу має фрагментарний характер й здійснюється, наприклад, під час добровільної мобілізації грошових ресурсів.

Як окрему групу методів управління фінансовою системою України виокремлено методи, що реалізуються на різних стадіях фінансової діяльності держави: а) мобілізації грошових ресурсів (обов’язкова та добровільна);

б) фінансування та кредитування; в) метод готівкових і безготівкових платежів; г) методи фінансового контролю (спостереження, облік, обстеження, аналіз, перевірка, ревізія, фінансово-економічна експертиза, аудит, інспектування, тощо).

14 Аргументовано, що прагнучи створити високоякісний та високоефективний механізм управління національною фінансовою системою Україні в цілому, необхідно звернути увагу на позитивний досвід інших держав у сфері управління фінансовою системою та: а) активізувати участь законодавчої та судової влади у контролі за законністю у фінансовій сфері; б) забезпечити високий рівень незалежності суб’єктів, що здійснюють контроль у фінансовій сфері, від політичного та будь-якого іншого впливу, тиску, що є абсолютно необхідною умовою законності та неупередженості їх діяльності, об’єктивність, доцільність та раціональність у роботі контролювальних суб’єктів повинні бути первинними щодо політичних переконань; в) здійснити чіткий розподіл завдань і функцій між суб’єктами управління фінансовою сферою, при цьому у разі збільшення фінансової автономії регіонів особлива увага повинна приділятися розмежуванню компетенції центральних і регіональних відповідних органів влади; г) налагодити багаторівневі дієві координаційні зв’язки, які б дозволяли різним суб’єктам управління фінансовою сферою не лише узгоджувати свої дії між собою, але й контролювати діяльність один одного; ґ) активізувати залучення інститутів громадянського суспільства до здійснення фінансового контролю; д) забезпечити максимально високий рівень прозорості, відкритості та зрозумілості діяльності суб’єктів фінансового управління; е) забезпечити високий рівень правової та професійної культури посадових осіб, що здійснюють управління у фінансовій сфері.

Узагальнено досвід США, Канади, Великобританії, Федеративної Республіки Німеччини, Франції у сфері управління фінансовою системою, на підставі цього зроблено висновок, що на сьогодні не існує ідеальної моделі механізму управління фінансовою сферою, кожна із них має як свої преваги, так і недоліки. Досвід високорозвинених зарубіжних країн яскраво свідчить про те, що за умілого підходу будь-яка модель управління фінансовою сферою: і секторальна — із множинними контролювальними суб’єктами, і модель із використанням мегарегулятора, може приводити до значних позитивних результатів.

15 Із метою оптимізації системи суб’єктів управління фінансовою системою в Україні обґрунтована необхідність збільшення та, відповідно, зменшення кількості суб’єктів контролю з подальшим створенням суб’єкта- мегарегулятора національного фінансового ринку, при цьому цей суб’єкт повинен: по-перше, мати під час здійснення своїх повноважень достатній рівень незалежності від інших державно-владних суб’єктів, а по-друге, бути підзвітним як Уряду, так і Парламенту. Акцентовано увагу, що запровадження мегарегулятора фінансового ринку — досить складний та багатоетапний процес, для ефективної реалізації якого необхідна підготовка відповідного нормативно-правового, організаційного та іншого підґрунтя, крім того, сам стан фінансової сфери повинен об’єктивно обумовлювати необхідність створення мегарегулятора.

Адміністративно-правову та методологічну базу взаємодії й координації суб’єктів управління фінансовою системою в Україні запропоновано вдосконалювати таким чином, щоб забезпечити їх комплексний, систематичний та системний характер, максимальний рівень інтеграції та комунікації суб’єктів управління у зазначеній сфері. Обґрунтовано, що основним координаційним центром у питанні управління фінансовою сферою України повинно стати Міністерство фінансів, яке повинно узгоджувати та спрямовувати діяльність інших загальнодержавних та регіональних органів влади у фінансовій галузі. Крім цього, Мінфін повинен контролювати якість та 380

ефективність взаємодії суб’єктів управління фінансової системи між собою, а також із громадськістю, забезпечувати належний рівень прозорості та відкритості цієї взаємодії.

16 Констатовано, що адміністративне законодавство, яке визначає відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері, має ряд певних недоліків, поява яких пов’язана з: а) неготовністю чинного законодавства до різких соціально-політичних змін, що відбулись у країні в останні декілька років; б) виникненням нових видів правопорушень у сфері фінансів;

в) необхідністю адаптувати законодавство про адміністративну відповідальність у сфері фінансів до європейських стандартів; г) недостатнім рівнем міри відповідальності порушника за правопорушення у сфері фінансів.

Виокремлено такі основні напрямки вдосконалення адміністративного законодавства, яке визначає відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері: а) вдосконалення та чітке закріплення на законодавчому рівні визначення ознак суб’єкта правопорушення у фінансовій сфері; б) систематизація адміністративного законодавства, яке визначає відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері; в) підвищення суми штрафів за правопорушення у зазначеній сфері суспільних відносин.

17 Визначено, що ефективність управління фінансовою системою — це така організація діяльності фінансових служб держави, яка спрямована на належне, результативне та дієве використання ними фінансових ресурсів держави, можливість залучати додаткові фінансові ресурси на найвигідніших умовах, інвестувати їх з найбільшим ефектом, проводити прибуткові операції на фінансовому ринку.

Запропоновано розглядати критерії оцінювання управління фінансовою системою залежно від ефективності управління окремо взятим структурним елементом, а саме: а) оцінювання ефективності управління бюджетом (саме від ефективності управління бюджетом значною мірою залежать благополуччя та комфорт життя кожної людини, яка проживає на території України. Зауважено, що надаючи оцінювання ефективності управління бюджетною системою, 381

обов’язково необхідно не лише враховувати кількісні показники (суми надходжень до бюджету, витрати і т. д.), а необхідно звертати увагу і на якісні показники (наприклад, ефективність бюджетного контролю). Лише у такому разі можна буде надати чітке, комплексне оцінювання ефективності управління зазначеним структурним елементам фінансової системи України); б) оцінювання ефективності управління фінансами позабюджетних державних цільових фондів (розрахунок суми обов’язкових відрахувань юридичних і фізичних осіб до складу доходів фондів; розрахунок суми цільових бюджетних виплат, що передбачає перерахування коштів Державного бюджету до фондів із метою фінансування визначених програм; розрахунок доходів, що одержують фонди від розміщення тимчасово вільних коштів у комерційних банках; розрахунок суми надходження, які одержують фонди у вигляді дивідендів і процентів, нарахованих на цінні папери та корпоративні права, придбані в попередні періоди, а також розрахунок коштів, які одержують фонди від продажу цінних паперів та корпоративних прав у процесі формування і використання інвестиційного портфеля фонду; розрахунок суми погашених позик, які надавалися фондом юридичним та фізичним особам у попередні періоди; розрахунок суми добровільних та благочинних внесків коштів юридичними й фізичними особами до фондів; розрахунок сум фінансових санкцій, які згідно із законодавством застосовуються до осіб, що порушують умови здійснення обов’язкових зборів та платежів); в) оцінювання ефективності управління грошово-кредитною системою держави (розрахунок рівня інфляції (зазначений критерій дозволить оцінити цінову стабільність, а також успішність проведення грошово-кредитної політики в державі); оцінювання рівня приросту монетарної бази (цей критерій дозволить дати оцінювання стану фінансово-кредитної системи та надасть можливість оцінити ефективність управління зазначеною сферою фінансової системи нашої країни)); г) оцінювання ефективності обов’язкового державного страхування (по-перше, на основі такого оцінювання існує можливість розробити ефективні та обґрунтовані рішення щодо подальшого управління та реформування 382

системи загальнообов’язкового державного соціального страхування; по­друге, на основі взаємозв’язку та динаміки змін окремих показників можна надати оцінювання якості функціонування страховиків, які надають населенню послуги у сфері соціального страхування); ґ) оцінювання ефективності управління фінансами суб’єктів господарювання (таке оцінювання ґрунтується на основі аналізу різних фінансових показників, таких як чистий прибуток, рентабельність інвестицій, ринкова вартість підприємства та ін.).

Наголошується на необхідності запровадження бальної системи оцінювання ефективності управління фінансовою системою за всіма названими критеріями оцінювання, що не лише дозволить комплексно оцінити стан фінансової системи України, а й надасть можливість оцінити ефективність управління кожним структурним елементом окремо, що, в свою чергу, дозволить більш гнучко та оперативно здійснювати управління та приймати відповідні рішення щодо напрямків вдосконалення якості управління фінансовою системою.