Стаття 38. Додержання вимог закону та етичних норм поведінки

1. Особи, зазначені у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, під час виконання своїх службових повноважень зобов’язані неухильно додержуватися вимог закону та загальновизнаних етичних норм поведінки, бути ввічливими у стосунках з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими.

1. Стаття 38, встановлюючи обов’язок указаних у ній осіб неухильно додержу­ватись вимог закону, уособлює традиційний для вітчизняної правової системи принцип законності. Останній знаходить закріплення передусім у Конституції України: ст. 19 зобов’язує органи державної влади та органи місцевого самовряду­вання, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; ст. 6 вимагає від органів законо­давчої, виконавчої та судової влади здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України¹.

Принцип законності закріплюється і в інших законодавчих актах.

Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. КМ здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Про обов’язок су­воро додержуватись Конституції та законів України, втілювати їх в життя йдеться в присязі, яку складають державні службовці і посадові особи місцевого самовряду­вання (ст. 36 Закону «Про державну службу», ст. 11 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Законність державної служби знаходить свій прояв у тому, що державний службовець зобов’язаний виконувати свою професійну діяльність у межах, вста­новлених чинним законодавством, відповідно до повноважень державного органу, в якому він займає посаду, не виходячи за межі своїх прав та обов’язків. Інакше кажучи, державний службовець може здійснювати лише ті дії, які передбачені законодавством.

Змістовно принцип законності пов’язаний з обов’язком утримуватись від вико­нання незаконних рішень чи доручень (див. ст. 44 цього Закону і коментар до неї).

Ведучи мову про принцип законності, слід водночас враховувати, що Консти­туція України, яка має найвищу юридичну силу і норми якої є нормами прямої дії, проголошує, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8). В одному зі своїх рішень КС зазначив, що проявом верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством, а включає в себе й інші соціальні регулятори (зокрема, норми моралі, традиції, звичаї). КС обґрунтував тезу про безпідставність ототожнення права із законом (останній може бути і несправедливим), а також наголосив на тому, що справедливість (одна з основних засад права) є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права^{[335] [336]. Законність слід розглядати як одну з основних складових верховен­ства права (поряд із повагою до прав і свобод людини, верховенством конституції, обмеженням дискреційних повноважень, принципами рівноправності та рівності перед законом, розподілу влади, юридичної визначеності, захисту довіри, пропо­рційності, а також незалежністю суду і суддів)[337].}

Серед принципів державної служби чинний Закон «Про державну службу» (ст. 4) закріплює принцип верховенства права: це - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави. Причому вказівка на принцип верховенства права розміщена над (перед?) вказівкою на принцип законності, під яким розуміється обов’язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Поліція у своїй діяльності керується принципом верховенства права, відпо­відно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Принцип верховенства права застосовується з урахуванням практики ЄСПЛ (ст. 6 Закону «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 р.).

Щодо такої категорії осіб, уповноважених на виконання функцій держави, як судді (підпункт «ґ» ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції»), треба також зробити застереження - пріоритетним при здійсненні правосуддя є наразі не принцип законності, а принцип верховенства права (ст. 129 Конституції України, викладена в редакції Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 р.). Запровадження конституційного положення про керування верховенством права при здійсненні правосуддя, враховуючи творчий характер правозастосування і розширюючи суддівський розсуд, є закономірним наслідком конвергенції різних правових систем і зумовленим цим процесом зба­гаченням джерел права, а так само свідченням європеїзації права України¹.

Принцип верховенства права, який знайшов закріплення і в статтях Закону «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 р., загалом не заперечуючи обов’язковості законодавства (тобто принцип законності), передбачає, що проти­ставлення останньому судової правотворчості виникає в тих виключних випадках, коли закон сам по собі (чи при його застосуванні в конкретній ситуації) породжує явну несправедливість, веде до порушення основоположних прав і свобод лю­дини або посягає на інші фундаментальні цінності демократичного суспільства. Судді не повинні ухвалювати неправові рішення на шкоду людині лише через те, що той або інший закон є формально чинним і не визнаний у встановленому порядку неконституційним. Якщо суд загальної юрисдикції не сумнівається в неконституційності закону, то він зобов’язаний застосувати норми Конституції України або міжнародного договору, ратифікованого Україною, а не відповідного національного закону^{[338] [339].}

У практиці міжнародних і закордонних судових органів мали місце кримінальні справи, в яких суди надавали перевагу принципу верховенства права перед писаними законами або тлумачили останні в спосіб, узгоджений із вимогами верховенства права, незважаючи на те, що це виходило за межі буквального змісту певних нор­мативно-правових актів. При вирішенні питання про співвідношення принципів законності і верховенства права в конкретній ситуації міжнародні та закордонні суди керувались підходом, відомим як «ф ормула Радбруха». Остання передбачає, що правова стабільність, забезпечувана формальною законністю, з позиції верховен­ства права так само є цінністю, як і справедливість та доцільність. Тому навіть у тих ситуаціях, коли закон може видаватися певною мірою несправедливим, він підлягає застосуванню. Адже в правовій демократичній державі, що діє на основі принципу розподілу влади, саме на законодавця покладається обов'язок при ухваленні закону знаходити розумний баланс між засадами справедливості і доцільності з погляду загального блага; крім того, оцінка певної ситуації з позиції справедливості може мати суб'єктивний характер - що здається справедливим одному суб'єкту, те може видатися несправедливим іншому, у цій ситуації саме закон, за загальним правилом, має виступати мірилом справедливості при вирішенні конкретних справ.

Проте у виняткових ситуаціях, коли закон сам по собі або через його викривлену інтерпретацію чи поширену практику його застосування призводить у конкретній ситуації до явної несправедливості, що несумісна з базовими загальнолюдськими принципами і цінностями, які знаходять закріплення в міжнародному праві, такий закон або не повинен застосовуватися взагалі, або має тлумачитись у спосіб, який дозволяє узгодити його зміст із вказаними принципами і цінностями.

Вирішення питання, коли суд може відійти від «букви» закону для забезпечен­ня втілення принципу верховенства права в життя, а коли такий відхід, навпаки, порушуватиме цей принцип, є надзвичайно непростою справою навіть для автори­тетних судових установ на кшталт ЄСПЛ.

2. Загальновизнані етичні норми поведінки, додержуватись яких зобов'язує ст. 38 Закону «Про запобігання корупції» (а це щонайменше порядність, совіс­ність, повага, співчуття, дотримання домовленостей тощо), із зовнішнього боку передбачають дотримання ділового етикету^{[340] [341], який, своєю чергою, базується на певних принципах:}

- розумного егоїзму (виконуючи свої функціональні обов'язки, не слід заважати іншим виконувати свої);

- позитивності (якщо не можеш сказати щось позитивне чи приємне іншій особі, то краще промовчати; свої побажання змінити щось на краще можна висловити в м'якій, консультативній формі - поради, рекомендації);

- передбачуваності поведінки в різних ділових ситуаціях;

- доцільності (певні правила діють у певний час, у певному місці, з певними людьми).

Протилежністю загальновизнаних етичних норм поведінки є, зокрема, такі негативні явища, як зарозумілість, марнославство, непомірні амбіції, прагнення ствердитись за рахунок осіб, які звернулись до публічного службовця, нетерпимість до критики, неприйняття іншої позиції.

3. Законодавча вимога бути ввічливим у стосунках з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими, зокрема, означає, що у спілкуванні слід:

- відчувати душевний стан співрозмовника, не ображати, не принижувати його;

- бути уважним, тактовним, делікатним (стежити за реакцією співрозмовника, уникати негативних оцінок щодо нього, епітетів, порівнянь, які можуть викликати образу, гнів);

- брати до уваги статусні та рольові ознаки свого колеги (вік, стать, професія, рівень освіченості, віросповідання);

- вміти тримати дистанцію при різних статусах і ролях;

- не перетворювати діалог на монолог;

- виявляти витримку, доброзичливість¹.

Ввічливість у спілкуванні означає й відсутність демонстрації надмірної зайня­тості, уважне слухання співрозмовника та вміння почути його, надання людині можливості висловити свою точку зору, чітке, лаконічне і зрозуміле викладення інформації.

У ділових стосунках існує низка «умовнозаборонених» тем для неформальних бесід, з яких не варто дискутувати. Це: релігійні переконання та демонстрація релігійних атрибутів; політичні уподобання та прихильності; аспекти особистого, приватного життя (стосунки в сім'ї, з родичами); заробітна плата, достаток, фі­нансові проблеми; стан здоров'я власний та інших осіб; зовнішність інших людей (особливо за їх відсутності).

Основними принципами спілкування публічних службовців з громадянами є: відкритість (здатність до спілкування, прийняття інших людей, їхньої унікальності) ; пластичність (здатність сприймати проблеми інших, залишаючись собою); повага; турбота; толерантність^{[342] [343].}

До основних етичних правил взаємодії між колегами слід відносити такі:

- виявляти повагу до колег;

- у разі неможливості виконати свої обов'язки попередити про це;

- не давати обіцянок, які не можуть бути виконані;

- не ставитись до колег упереджено;

- демонструвати впевненість у собі і водночас бути скромним, не перебільшувати власну значущість і ділові можливості;

- визнавати свої помилки;

- пропонувати колегам допомогу у подоланні труднощів;

- уміти налагодити конструктивний діалог з колегами, бути відкритим до спілкування;

- пам'ятати, що на роботі не прийнято запитувати про особисті справи, проблеми;

- не переказувати те, що стало відомо про особисте життя колеги з його слів;

- не розповідати співробітникам про свої конфлікти з керівниками колегами тощо.

Загальними етичними настановами взаємодії керівника з підлеглими є: повага до особистості підлеглого, тактовність; жорсткий самоконтроль, уважне ставлення до особистих якостей; справедливість щодо підлеглих; підтримка духу співробіт­ництва й атмосфери довіри¹.

4. Обов'язок додержуватися загальновизнаних етичних норм поведінки, бути ввічливими у стосунках з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими (ст. 38 Закону «Про запобігання корупції») знаходить розвиток (конкретизацію) в інших нормативно-правових актах.

Зокрема, згідно з п. 5 розділу II Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затв. наказом НАДС від 5 серпня 2016 р. №158, державні службовці та посадові особи місцевого само­врядування під час виконання своїх посадових обов'язків зобов'язані неухильно дотримуватись загальновизнаних етичних норм поведінки, бути доброзичливими та ввічливими, дотримуватись високої культури спілкування (не допускати викори­стання нецензурної лексики, підвищеної інтонації), з повагою ставитися до прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, об'єднань громадян, інших юридичних осіб, не проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог. Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, керівниками, колегами та підлеглими.

Подібні вимоги закріплено в Типових правилах внутрішнього службового розпорядку, затв. наказом НАДС від 3 березня 2016 р. №50: державні службовці повинні уникати нецензурної лексики, не допускати підвищеної інтонації під час спілкування. Неприпустимими є прояви зверхності, зневажливого ставлення до колег та громадян; державні службовці під час виконання своїх посадових обов'яз­ків повинні дотримуватися взаємоповаги, ділового стилю спілкування, виявляти принциповість і витримку (пункти 3, 4).

Ст. 8 Закону «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 р. передбачає, що у своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися ^[344] загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, ВР, державу. Неприпустимим є використання народним депутатом свого депу­татського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях.

Статті 51, 52 Регламенту Верховної Ради України, затв. Законом від 10 лютого 2010 р., присвячено питанням дотримання дисципліни та норм етики народ­ними депутатами на пленарних засіданнях ВР¹. Зокрема, народним депутатам забороняється вносити до залу засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, гасла, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. На пленарному засіданні народний депутат не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигука­ми, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій.

Якщо народний депутат вважає, що промовець або головуючий на пленарному засіданні неправильно тлумачить його слова або дії, то він може в письмовій формі звернутися до головуючого на пленарному засіданні з проханням надати йому слово для пояснень чи зауважень. Головуючий на пленарному засіданні надає народному депутату слово відразу або в кінці обговорення, але до голосування. В останньо­му випадку головуючий на пленарному засіданні відразу повідомляє народних де­путатів про надходження такого звернення від народного депутата і визначає час, коли йому буде надане слово. Якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи), то головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депу­тат або представник депутатської фракції (депутатської групи), на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засі­данні з вимогою про надання слова для репліки^{[345] [346].}

Згідно зі ст. 8 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р., депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, вибор­ців свого виборчого округу та член ради, здійснюючи депутатські повноваження, повинен дотримуватися таких правил депутатської етики: керуватися загально­державними інтересами та інтересами територіальної громади чи виборців свого виборчого округу, від яких його обрано; не використовувати депутатський мандат в особистих інтересах чи в корисливих цілях; керуватися у своїй діяльності та по­ведінці загальновизнаними принципами порядності, честі і гідності; не допускати образливих висловлювань, не використовувати у публічних виступах недостовірні або неперевірені відомості стосовно органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій, їх керів­ників та інших посадових чи службових осіб, депутатських груп, фракцій, окремих депутатів місцевих рад тощо.