Правила етичної поведінки публічних службовців

Етика - учення про мораль та моральність, їх сутність і місце в житті людини. Звернення до вказаної філософської дисципліни в цьому розділі зумовлене двома чинниками:

- по-перше, значною превентивною антикорупційною роллю етичних

вимог, адже зазвичай лише сам факт їх дотримання убезпечує публічного службовця від учинення корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень.

корупції, розділ 6 Закону України «Про запобігання корупції»). Водночас слід визнати більш широку прикладну сферу впорядкувального впливу етичних вимог, які протистоять учиненню більшості правопорушень на публічній службі та забезпечують дотримання службової дисципліни;

- по-друге, існує низка організаційно-професійних чинників, які зумовлюють підвищене морально-етичне навантаження на публічних службовців, вимагаючи окремої уваги до правил їх етичної поведінки.

Серед відповідних чинників - «ефект акваріуму»¹; негативні соціальні стереотипи у сприйнятті публічної служби та значна конфліктність професійної честі; неспеціалізовані звернення та надмірні очікування з боку приватних осіб; можливість суперечностей між постконвенційною моральністю (за Л. Колбергом) і публічним обов’язком; невідповідність соціальної місії публічної служби рівню її престижу тощо.

Загальні вимоги до поведінки публічних службовців встановлюються Законом «Про запобігання корупції», який є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики. Цей Закон уповноважив Національне агентство з питань державної служби на затвердження загальних правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого само­врядування, що було здійснено Наказом від 05 серпня 2016 р.^{[423] [424].}

Розглядаючи принципи етичної поведінки публічних службовців як її основну змістовну характеристику, слід ураховувати два загальних аспекти:

1) деякі з висвітлених у цьому розділі антикорупційних обмежень та зобов’язань зараховуються до правил етичної поведінки публічних службовців (це приписи щодо конфлікту інтересів, нерозголошення інформації, подання декларації тощо). При цьому подібний підхід характерний не лише для України, але й для більшості інших країн Центральної та Східної Європи.^[425];

2) значна частина етичних вимог поширюється на позаслужбове життя публічних службовців. Так, відповідно до Правил етичної поведінки поліцейських (п. 3 розділу 4) за будь-яких обставин і відносно будь-якої людини як у робочий, так і в неробочий час поліцейський зобов’язаний дотримуватися норм професійної етики^[426].

Виходячи зі змісту чинних в Україні кодексів професійної етики, можемо виділити групу загальноправових принципів, які зараховані до змісту етики (верховенство права, законність тощо) та власне етичних принципів.

До переліку¹ останніх слід відносити принципи:

> служіння державі та суспільству (чесне служіння і вірність державі, сприяння реалізації прав людини, сприяння у формуванні позитивного іміджу держави);

> гідна поведінка (повага до гідності інших осіб, увічливість і дотримання високої культури спілкування, доброзичливість і запобігання виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, недопущення дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам публічної служби чи негативно вплинути на репутацію публічного службовця). До змісту цього принципу зараховується і закріплена Загальними правилами етичної поведінки державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування вимога не допускати використання нецензурної лексики чи підвищеної інтонації^{[427] [428];}

> доброчесність (спрямованість дій на захист публічних інтересів, забезпечення пріоритету загального блага громадян над приватними або корпоративними інтересами, неприпустимість використання державного майна в особистих цілях, недопущення наявності конфлікту між публічними й особистими інтересами, нерозголошення та невикористання інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням службових повноважень, недопущення надання будь-яких переваг і виявлення прихильності до окремих осіб);

> політична нейтральність (недопущення впливу політичних інтересів на дії та рішення публічного службовця, відмова від публічної демонстрації політичних поглядів і симпатій, уникнення використання символіки політичних партій під час виконання своїх службових обов’язків тощо).

> сумлінність (добросовісне, чесне та професійне виконання публічним службовцем своїх обов’язків, виявлення ініціативи і творчих здібностей, постійне підвищення рівня своєї професійної компетентності та вдосконалення організації службової діяльності, недопущення ухилення від ухвалення рішень та відповідальність за свої дії).

Закон «Про запобігання корупції» в розділі, присвяченому правилам етичної поведінки, установлює для публічних службовців вимоги щодо дотримання загальновизнаних етичних норм поведінки, ввічливості у стосунках з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими (ст. 38), пріоритету публічного інтересу (ст. 39), політичної нейтральності (ст. 40), неупередженості (ст. 41), компетентності й ефективності (ст. 42), нерозголошення інформації (ст. 43) та утримання від виконання незаконних рішень чи доручень (ст. 44). Ці вимоги охоплюються розкритими вище принципами етичної поведінки. Лише утримання від виконання незаконних рішень чи доручень прямо не названо у змісті якогось із принципів. Проте відповідна вимога не досягає рівня фундаментальної етичної засади публічної служби, будучи більш як одним із прикладних аспектів доброчесності та сумлінності, що виявляється через зобов’язання службовця в разі отримання рішення чи доручення, щодо законності якого виникає сумнів, вчинити дві дії:

- вимагати письмового оформлення рішення чи доручення (якщо воно було виражено в усній формі);

- негайно в письмовій формі повідомити керівника органу, в якому він працює, або органу вищого рівня (якщо рішення чи доручення видане керівником органу, де працює службовець), або НАЗК (якщо публічний службовець є виборною особою).

Порушення правил етичної поведінки публічних службовців може призводити до різних правових наслідків:

1) адміністративної відповідальності за порушення антикорупційних обмежень та зобов’язань, які водночас включені до правил етичної поведінки (КУпАП: ст.

2) дисциплінарної відповідальності, що є основним правовим наслідком порушення правил етичної поведінки публічних службовців. При цьому з’ясування змісту етичних вимог і відповідно визначення випадків їх порушення не є юридично формалізованим, воно зазвичай пов’язане із суб’єктивним трактуванням керівником публічного службовця таких оціноч­них понять як «загальновизнані етичні норми поведінки», «загальновизнані вимоги пристойності», «дія, що шкодить авторитету служби» тощо. І навіть якщо певне діяння буде визнане порушенням етичних вимог, воно може кваліфікуватися за декількома видами дисциплінарних проступків. Наприклад, неетична поведінка державного службовця у позаслужбовий час, що супроводжується нецензурною лексикою, посиланням на важливість своєї посади, застосуванням погроз і приниженням людської гідності, підпадає під ознаки трьох окремих видів дисциплінарних правопорушень (передбачених ч. 2 ст. 65 Закону «Про державну службу»):

- учинення дії, що шкодить авторитету державної служби;

- порушення правил етичної поведінки службовців;

- порушення Присяги державного службовця^[429].

Учинення таких проступків передбачає застосування до службовця різних видів стягнення - догани, попередження про неповну службову відповідність, звільнення з державної служби. Адміністративний розсуд щодо кваліфікації діяння за різними видами проступків (відповідно і щодо застосування різних санкцій) містить ознаки надмірної дискреції;

3) інших наслідків порушення правил етичної поведінки, не пов’язаних із юридичною відповідальністю, але які також можуть мати правове значення. Це зокрема:

- організаційно-процедурний наслідок у вигляді відводу (наприклад, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, поведінка якого викликає сумнів у його безсторонності);

- урахування дотримання правил етичної поведінки державного службовця під час щорічного оцінювання результатів його діяльності, що впливає на преміювання, планування кар’єри та виявлення потреби у професійному навчанні (ч.ч.

Слід звернути увагу й на деяку негармонійність правового статусу публічних службовців у контексті етики. Етичними вимогами створюється образ публічного службовця, що є взірцевим представником нашого суспільства, «кращим з кращих» поряд зі звичайним, не завжди етичним, населенням.

Реальність подібного «ідеального» суб’єкта можлива лише за умов:

> адекватності вимог до нього, що не можуть кардинально розходитися із загальним рівнем культури соціуму;

> гармонійності статусу публічного службовця та його елементів, пов’язаних з етикою. Правове буття носія владних повноважень має будуватися, виходячи із засад єдності прав і обов’язків, невіддільності останніх від зважених механізмів правового захисту.

Публічні службовці володіють правами і свободами людини, а тому вправі розраховувати на належну етичну поведінку, ідентично до будь-якої іншої особи. Можливо, навіть більше, адже мова йде про представника публічної влади, що мусить відстоювати загальний інтерес. Проте достатні та дієві засоби впливу на неетичну активність приватної особи відсутні. Зокрема, фрагментарно утвердженою залишається адміністративна відповідальність за неетичну поведінку приватної особи щодо публічних службовців. Ст. 185-3 КУпАП передбачає стягнення за виявлення неповаги до суду; ст. 185-9 - за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника транспорту, пов’язану з фізичним опором або образою. Якщо неетична поведінка здійснюється при особистому прийомі громадян, вона може містити також ознаки правопорушення, встановленого в ст.173 «Дрібне хуліганство»: «нецензурна лайка в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян та інші подібні дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян...».

Видається необхідним запровадження адміністративної відповідальності за виявлення неповаги стосовно всіх публічних службовців (а не лише суддів). Д. Лученко та О. Крестьянінов, вирішуючи питання про характер правомочності судді щодо притягнення до відповідальності за виявлення неповаги, наголошують на потребі говорити не про право, а про прямий обов’язок судді. Науковці також додають, що дуже важливо, щоб у кожному конкретному випадку виявлення неповаги до суду, винна особа зазнавала негативних наслідків у результаті своєї протиправної поведінки. Тільки так можна зупинити стрімке зростання кількості випадків прояву неповаги до суду, що спостерігається на сучасному етапі^[430]. Подібна позиція є не менш актуальною і стосовно інших видів публічної служби, стосовно яких у КУпАП взагалі відсутні статті, що закріплювали б відповідну юрисдикційну загрозу, гарантуючи етичну паритетність публічно -приватної взаємодії.

4.7.