Публічний порядок та публічна безпека ЯК ОБ’ЄКТИ (СФЕРА) АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

У Законі України «Про Національну поліцію» замість термінів «громадський порядок» і «громадська безпека» використовуються інші - «публічна безпека і порядок»: у п. 1 ч. 1 ст. 2 одним із завдань поліції є надання поліцейських послуг у сфері забезпечення публіч­ної безпеки і порядку^[360].

Публічний порядок та публічна безпека встановлюються й охо­роняються державою через її органи, забезпечення належного рівня їх існування, захист прав і свобод громадян, створення сприятливих умов для реалізації їх обов’язків.

Правопорушення у сфері публічного порядку існували у всі ча­си і у всіх без виключення державах. Лайка, розпивання алкогольних напоїв, паління у громадських місцях, насильство в сім’ї, невиконання батьками обов’язків щодо виховання дітей і сьогодні є найбільш роз­повсюдженими адміністративними правопорушеннями, закріплени­ми у главі XIV КУпАП. Одним з основних нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері забезпечення громадського поряд­ку та громадської безпеки, є КУпАП, зокрема, глава 14 «Адміністра­тивні правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку». Можна стверджувати, що забезпечення публі­чної безпеки та публічного порядку - це галузь адміністративно- політична, в межах якої створюються нормальні умови для життє­діяльності людей у різних сферах суспільних відносин^[364].

Незважаючи на те, що в законодавчих актах досить часто вжи­ваються терміни «громадський порядок» і «громадська безпека», в жодному з них не закріплено їх загальні дефініції як категорії адміні­стративного права. Свого часу на підставі положень КУпАП було ух­валено Закон України «Про особливості забезпечення громадського порядку та громадської безпеки у зв'язку з підготовкою та прове­денням футбольних матчів». Цей Закон визначає громадський по­рядок як сукупність суспільних відносин, що забезпечують норма­льні умови життєдіяльності людини, діяльності підприємств, уста­нов і організацій під час підготовки та проведення футбольних мат­чів шляхом встановлення, дотримання і реалізації правових та ети­чних норм^[365]. Однак, на наш погляд, не варто поширювати таке визначення на загальне поняття громадського порядку, тому що надане у занадто вузькому сенсі й орієнтоване лише на конкретну сферу - громадську безпеку під час проведення футбольних матчів.

У радянському адміністративному праві громадський порядок визначався як урегульований правом і мораллю та іншими соціаль­ними нормами порядок відносин у соціалістичному суспільстві, в якому кожне учасник повинен був суворо виконувати покладені на нього правові, моральні та інші обов'язки і діяти відповідно до на­даних йому законом прав^[366]. О. І. Ульянов громадський порядок визначає як «систему суспільних відносин, урегульованих нормами права й іншими соціальними нормами, що забезпечують спокій населення, повагу до суспільної моралі, до честі і гідності гро­мадян у громадських місцях»^[367]. В. П. Нагребельний розуміє гро­мадський порядок як урегульовану правовими й іншими соціаль­ними нормами систему суспільних відносин, що забезпечує захист прав і свобод громадян, їх життя та здоров'я, повагу честі і гідності, дотримання норм суспільної моралі. Сферу громадського порядку становлять переважно відносини, що виникають і розвиваються у громадських місцях, до яких належать насамперед місця спільного проживання, праці, відпочинку, а також спілкування людей з метою задоволення різноманітних життєвих потреб^[368].

На підставі цих визначень ми можемо відокремити риси, що притаманні такій правовій категорії, як «публічний порядок»:

а) це система належних суспільних відносин, що складається у процесі регулювання певними нормами; переважно встановлюєть­ся в нормах права;

б) норми, що регулюють такі відносини, містяться не тільки у галузях адміністративного та кримінального права, також важливу роль відіграють як норми інших галузей права, так і такі категорії, як «мораль» та «звичай»;

в) певною мірою є регулятором громадської дисципліни;

г) забезпечує реалізацію прав і свобод людини і в той же час за­безпечує виконання їх обов’язків;

ґ) за порушення громадського порядку правопорушник неод­мінно понесе відповідальність;

д) забезпечується державними заходами.

Публічний порядок - це певна система суспільних відносин, що забезпечує можливість реалізації прав і свобод людини, а також виконання обов’язків, яка регулюється нормами права з дотриманням норм моралі та звичаєвого права, створюючи дисципліну в суспільстві шляхом забезпечення державними заходами. У юридичній науці традиційно розглядають громадсь­кий (публічний) порядок у широкому та вузькому значеннях, але погляди різних науковців дещо відрізняються в розкритті змісту цих двох значень. Це можна побачити з вищенаведеного, де мова йде переважно про громадський порядок саме у широкому розумінні.

Якщо говорити про публічний порядок як об’єкт адміністрати­вно-правового забезпечення, то доречніше приділяти увагу саме вузькому значенню, оскільки воно передбачає систему суспільних відносин, пов’язаних із знаходженням людей у громадських місцях (ст. 175¹ і 182 КУпАП). Так, В. В. Доненко зазначає, що у вузькому (спеціальному) розумінні громадський порядок - це частина зага­льного поняття, якою є система врегульованих юридичними нор­мами відносин, що складаються у випадках, коли фізичні особи пе­ребувають у громадських місцях, і захищаються від порушень захо­дами державного примусу^[369]. Важко не погодитися з висловом А. М. Подоляки про те, що «практично всі дослідники обмежують просторові межі, в яких охороняється громадський порядок, тільки громадськими місцями. Під ними розуміються громадські місця, доступні для невизначеного кола осіб (вулиці, парки, громадський транспорт, місця масового відпочинку)^[370].

Публічний порядок у вузькому розумінні, тобто як об'єкт адміністративно-правового забезпечення, - це такий стан сус­пільства, за якого забезпечується правомірна поведінка грома­дян у громадських місцях, коли останні без перешкоджань мо­жуть реалізовувати свої права і обов'язки, знаходячись у спо­кійній та мирній обстановці, яка забезпечується певними дер­жавними органами, зокрема органами внутрішніх справ. Не можна підміняти широке та вузьке розуміння громадського поряд­ку одне одним, ці два визначення існують окремо і вживаються окремо одне від іншого у міру необхідності.

- встановлюється у громадських місцях;

- його дотримання залежить від моральних якостей грома­дян, а також від їх належної поведінки;

- контроль за дотриманням покладається переважно на ор­гани внутрішніх справ;

- дотримання публічного порядку сприяє спокійному та ми­рному існуванню.

У науковій літературі серед елементів публічного порядку про­понується виділяти: цілі його встановлення, засоби регулювання та, власне, зміст^[371]. Ціль - це певний стан у майбутньому, який не від­повідає тому, що є на сьогодні і який необхідно досягти задля дося­гнення бажаного результату. Під останнім необхідно розуміти реа­льне встановлення публічного порядку в державі шляхом забезпе­чення недоторканності життя, здоров'я, гідності та прав людини і громадянина, власності (приватної і державної) та забезпечення необхідних, реальних умов діяльності підприємств, установ, органі­зацій, посадових осіб і громадян. Неможливо досягти будь-якої мети без реальних дій, за допомогою певних засобів. Основними засоба­ми забезпечення публічного порядку справедливо вважати норми: правові та соціальні (моральні, релігійні норми, звичаї та суспільні, громадські правила, зокрема правила громадського співжиття). Правові норми покликані регулювати такі суспільні відносини, які не можуть бути врегульовані соціальними нормами, тобто більш складні та значні. Однак дія основних засобів була б малоефектив­ною без похідних, маємо на увазі те, що саме за допомогою вищеза­значених засобів створюються певні органи та установи, метою яких є реалізація в необхідному обсязі суспільних відносин, що складаються між державою в особі її органів і громадянами та ви­значають їх компетенцію та сферу впливу. Все це окреслює зміст публічного порядку, який випливає з цілей його забезпечення.

Зміст публічного або громадського порядку нерозривно пов’я­заний з поняттям «публічна безпека». Співвідношення цих понять доволі жваво обговорюється в юридичній науці, зокрема вченими адміністративного та кримінального права. Це обумовило появу декількох підходів із приводу вирішення цього питання.

Із дефініцією поняття «публічна безпека» у вітчизняному зако­нодавстві склалася аналогічна ситуація, що й із категорією «публіч­ний порядок». У Міжнародній поліцейській енциклопедії «громадсь­ка безпека» визначається як система суспільних відносин, які регу­люються нормами права, для забезпечення безпеки особи, громад­ського спокою, сприятливих умов і відпочинку громадян, а також

нормального функціонування державних органів і громадських об'єднань, підприємств, установ і організацій, від загрози, що ство­рюють злочинні та інші протиправні посягання, порушення поряд­ку користування джерелом підвищеної небезпеки, предметами і речовинами, вилученими з вільного обігу, явищ негативного техно­генного та природного характеру та інших особливих обставин^[373].

У свою чергу, В. Ю. Кривенда пропонує таке визначення гро­мадської безпеки: це система суспільних відносин, урегульованих правовими та технічно-юридичними нормами, яка склалася у зв'язку з діяльністю державних органів і громадських організацій щодо попередження, припинення та ліквідації негативного впливу джерел підвищеної небезпеки та надзвичайних ситуацій техноген­ного та природного характеру на особисту безпеку громадян, реалі­зацію її прав, свобод і соціально-значущих потреб, безпеку суспільс­тва та розвиток його матеріальних і духовних цінностей, а також безпеку держави, збереження її територіальної цілісності, суверені­тету та конституційного ладу^[374]. Є. Б. Ольховський розглядає гро­мадську безпеку як стан громадського порядку, порядку діяльності держави і громадських формувань, охорони прав і свобод громадян, захищеності від внутрішніх та зовнішніх загроз. За такого співвід­ношення зазначених категорій будь-яке порушення громадського порядку містить в собі певну суспільну небезпеку, а наявна громад­ська небезпека порушує громадський порядок^[375].

Отже, публічна безпека - це обов'язковий елемент нормально­го життя, при якому захищаються всі суспільні цінності. Державні органи функціонують відповідно до встановлених норм, захища­ються майнові та немайнові права від будь-яких посягань. Тобто безпосередньо публічна безпека є однією зі складових фундаменту, що забезпечує успішне функціонування суспільства та держави в особі її органів.

Пропонуємо розглядати публічну безпеку у двох значеннях: широкому та вузькому.

Публічна безпека у широкому розумінні - це уся сукупність прав (майнових і немайнових) і свобод громадян (які гаранто­вані Конституцією та іншими законами України), охорона тра­дицій суспільства та звичаїв, які склалися в ньому, забезпечен­ня мирного життя. У вузькому розумінні публічна безпека являє собою тільки ті відносини, які складаються з приводу (управлінсь­кої) адміністративно-політичної діяльності: встановлення у законах та підзаконних нормативно-правових актах форм, засобів та цілей діяльності державних органів, що забезпечує стабільне суспільне функціонування в екстремальних і побутових ситуаціях. Коли ми говоримо про публічну безпеку як об'єкт адміністративно-право­вого забезпечення, необхідно говорити про публічну або громадсь­ку безпеку у вузькому розумінні. Тому що в останньому випадку йдеться про відносини, що виникають між громадянами у процесі їх повсякденного життя: знаходження у громадських місцях, спілку­вання з іншими людьми, яке неодмінно регламентується різними правовими нормами, (суспільними) правилами та звичаями. Вихо­дячи з визначення поняття «публічна безпека»у широкому розумінні, можемо виділити її ознаки:

а) це суспільні відносини, що забезпечують стан захищеності суспільства та держави;

б) суспільні відносини повинні піддержуватися на нормально­му, життєво достатньому рівні, тобто наявна необхідність охорони прав і свобод громадян;

в) положення щодо публічної безпеки, її принципи, цілі, засоби закріплені у законодавчих актах;

г) діяльність держави в особі її уповноважених органів спрямо­вана не тільки на охорону, а ще й на регулювання публічної безпеки;

ґ) за порушення публічної безпеки встановлюється відповіда­льність у рамках українського законодавства;

д) громадська безпека включає в себе, крім правових норм, традиції та звичаї, які склалися в суспільстві.

Категорія «публічна безпека» у вузькому значенні має власні специфічні риси:

- це суспільні відносини адміністративно-правового характеру;

- регулюється на рівні законів та переважно підзаконних но­рмативно-правових актів;

- за порушення норм, що регулюють сферу забезпечення громадської безпеки, наступає виключно адміністративно-правова відповідальність;

- поняття «публічна безпека» у цьому випадку більше стосу­ється побутових ситуацій, які переважно виникають у громадських місцях;

- нерозривний зв'язок не тільки з побутовими, а й з екстре­мальними ситуаціями;

- публічна безпека у спеціальному розумінні в основному за­безпечуються роботою уповноважених органів.

Публічна безпека як об'єкт адміністративно-правового за­безпечення - це суспільні відносини адміністративно-правового (управлінського) характеру з приводу забезпечення миру та без­пеки у побутовому житті та під час виникнення екстремальних ситуацій шляхом прийняття переважно підзаконних норматив­но-правових актів (інструкцій, постанов, розпоряджень) та за­безпечення їх дії встановленням адміністративної відповідаль­ності та роботою державних органів і громадських організацій.

Публічна безпека як об'єкт адміністративно-правової охорони та захисту є станом захищеності нормами адміністративного права суспільних відносин, які виступають значною соціальною цінністю та спрямовані на створення умов для максимально повного дотри­мання прав і свобод людини та громадянина, законних інтересів суспільства й держави, захисту їх від негативного впливу факторів, що виникають у результаті явищ природного, техногенного, біоло­гічного або соціального характеру, недопущення та припинення протиправних посягань та мінімізації їх негативних наслідків^[376].

Пропонуємо в категорії публічної безпеки як об'єкта адмініст­ративно-правового забезпечення виділити такі елементи: цілі, ме­тоди (засоби) досягнення цих цілей і безпосередньо зміст. Мету забезпечення та охорони публічної безпеки можна окреслити як охорону майнових та немайнових прав суспільства від неправомір­них посягань у повсякденному житті й під час виникнення екстре­мальних і надзвичайних ситуацій. Основним засобом охорони та регулювання публічної безпеки є норми права. Зміст публічної без­пеки становлять суспільні відносин, які виникають у процесі реалі­зації правових і технічних норм, що спрямовані на забезпечення безпеки населення, а також пов'язані з попередженням небезпечних загроз для життя і здоров'я людей^[377].

Розглядаючи взаємозв’язок понять «публічний порядок» та «публічна безпека», необхідно враховувати ще одне поняття - «особиста безпека», оскільки саме ці три взаємопов’язані елемен­ти обумовлюють єдність та комплексність методів щодо забезпе­чення, регулювання та охорони публічного порядку та безпеки як об’єктів адміністративно-правового забезпечення. У процесі охо­рони та забезпечення публічного порядку та публічної безпеки так чи інакше автоматично зачіпаються інтереси не тільки держа­ви чи усього суспільства, а й неодмінно безпека та охорона майно­вих і немайнових прав кожної людини, кожного громадянина як структурної одиниці всього суспільства. Особиста безпека - це такий стан захищеності кожної особи, який встановлюється переважно нормами адміністративного та кримінального за­конодавства, при якому не виникає безпосередніх загроз її життю, здоров'ю та особистій свободі та підтримується нор­мальний рівень життя. Це все дає підстави для виокремлення спільних та відмінних рис публічного порядку і публічної безпеки як об’єктів адміністративно-правового забезпечення. До спільних рис слід віднести:

1) те, що ці дві категорії становлять суспільні відносини, які охороняються державою шляхом установлення норм адміністрати­вного та кримінального законодавства, переважно органами внут­рішніх справ;

2) наявність тісних зв’язків безпосередньо самих сфер громад­ського життя і велика кількість спільних рис дозволяють сприйма­ти їх як дуже близькі категорії, зокрема з приводу забезпечення мирної та безпечної життєдіяльності, захисту прав, свобод і закон­них інтересів кожної людини;

3) поняття публічної безпеки та публічного порядку переважно стосується побутових і екстремальних ситуацій, які переважно ви­никають у громадських місцях.

До відмінностей можемо віднести такі риси:

1) публічний порядок, у першу чергу, забезпечує можливість реалізації прав і свобод людини, а також створення умов для нале­жного виконання обов’язків, а публічна безпека - забезпечення миру та безпеки у побутовому житті та під час виникнення екстре­мальних ситуацій і недопущення та ліквідацію впливу шкідливих і несприятливих умов;

2) публічний порядок регулюється та забезпечується нормами права з дотриманням норм моралі та звичаєвого права, а публічна безпека регулюється переважно нормами права та правилами: тех­нічними і техніко-юридичними^[378].

12.2.