Правила етичної поведінки публічних службовців

Етика - учення про мораль та моральність, їх сутність і місце в житті людини. Звернення до вказаної філософської дисципліни у цьому розділі зумовлено двома чинниками:

по-перше, значною превентивною антикорупційною роллю етич­них вимог, адже зазвичай лише сам факт їх дотримання убезпечує публічного службовця від вчинення корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень.

по-друге, існує низка організаційно-професійних чинників, які зумовлюють підвищене морально-етичне навантаження на публіч­них службовців, вимагаючи окремої уваги до правил їх етичної по­ведінки. Серед відповідних чинників - «ефект акваріуму»¹; негатив­ні соціальні стереотипи у сприйнятті публічної служби та значна конфліктність професійної честі; неспеціалізовані звернення та над­мірні очікування з боку приватних осіб; можливість суперечностей між постконвенційною моральністю (за Л. Колбергом) та публічним обов’язком; невідповідність соціальної місії публічної служби рівню її престижу тощо.

Загальні вимоги щодо поведінки публічних службовців встанов­люються Законом «Про запобігання корупції», який є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики. Цей Закон уповноважив НАДС^{[445] [446] на затвердження загальних правил етичної по­ведінки державних службовців та посадових осіб місцевого само­врядування, що було здійснено наказом від 05.08.2016 р.[447].}

Розглядаючи принципи етичної поведінки публічних службовців як її основну змістовну характеристику, слід ураховувати два за­гальних аспекти:

1) деякі з висвітлених у цьому розділі антикорупційних обмежень та зобов’язань зараховуються до правил етичної поведінки публіч­них службовців (це приписи щодо конфлікту інтересів, нерозголо- шення інформації, подання декларації тощо). При цьому подібний підхід є характерним не лише для України, але й для більшості ін­ших країн Центральної та Східної Європи;

2) значна частина етичних вимог поширюється на позаслужбо­ве життя публічних службовців. Так, відповідно до Правил етич­ної поведінки поліцейських (п. З розділу 4) за будь-яких обставин і стосовно будь-якої людини як у робочий, так і в неробочий час поліцейський зобов’язаний дотримуватися норм професійної етики*.

Виходячи зі змісту чинних в Україні кодексів професійної ети­ки, можна виокремити групу загальноправових принципів, яких за­раховано до змісту етики (верховенство права, законність тощо) та власне етичних принципів. До переліку¹ останніх слід зараховувати принципи:

а) служіння державі та суспільству (чесне служіння і вірність державі, сприяння реалізації прав людини, сприяння у формуванні позитивного іміджу держави);

б) гідна поведінка (повага до гідності інших осіб, ввічливість та дотримання високої культури спілкування, доброзичливість і запо­бігання виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, недо­пущення дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам публічної служби чи негативно вплинути на репутацію публічного службов­ця). До змісту цього принципу зараховується і закріплена Загаль­ними правилами етичної поведінки державних службовців та по­садових осіб місцевого самоврядування вимога щодо недопущення використання нецензурної лексики чи підвищеної інтонації;

в) доброчесність (спрямованість дій на захист публічних ін­тересів, забезпечення пріоритету загального блага громадян над приватними або корпоративними інтересами, неприпустимість використання державного майна в особистих цілях, недопущен- ^{[448] [449] ня наявності конфлікту між публічними і особистими інтересами, нерозголошення та невикористання інформації, що стала відомою у зв’язку з виконанням службових повноважень, недопущення надання будь-яких переваг і виявлення прихильності до окремих осіб);}

г) політична нейтральність (недопущення впливу політичних інтересів на дії та рішення публічного службовця, відмова від пуб­лічної демонстрації політичних поглядів і симпатій, уникнення ви­користання символіки політичних партій під час виконання своїх службових обов’язків тощо).

д) сумлінність (добросовісне, чесне та професійне виконан­ня публічним службовцем своїх обов’язків, виявлення ініціативи і творчих здібностей, постійне підвищення рівня своєї професійної компетентності та удосконалення організації службової діяльності, недопущення ухилення від ухвалення рішень та відповідальність за свої дії).

Закон «Про запобігання корупції» у розділі, присвяченому пра­вилам етичної поведінки, встановлює для публічних службовців ви­моги щодо дотримання загальновизнаних етичних норм поведінки, ввічливості у стосунках з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими (ст. 38), пріоритету публічного інтересу (ст. 39), політич­ної нейтральності (ст. 40), неупередженості (ст. 41), компетентності й ефективності (ст. 42), нерозголошення інформації (ст. 43) та утри­мання від виконання незаконних рішень чи доручень (ст. 44). Ці ви­моги охоплюються розкритими вище принципами етичної поведін­ки. Лише утримання від виконання незаконних рішень чи доручень прямо не названо у змістові якогось із принципів. Проте відповідна вимога не досягає рівня фундаментальної етичної засади публічної служби, будучи скоріше одним із прикладних аспектів доброчес­ності та сумлінності, що виявляється через зобов’язання службовця у разі отримання рішення чи доручення, щодо законності якого ви­никає сумнів, вчинити дві дії:

1) вимагати письмового оформлення рішення чи доручення (якщо його було виражено в усній формі);

2) негайно у письмовій формі повідомити керівника органу, в якому він працює, або органу вищого рівня (якщо рішення чи дору­чення видано керівником органу, де працює службовець), або НАЗК (якщо публічний службовець є виборною особою).

Порушення правил етичної поведінки публічних службовців може призводити до різних правових наслідків:

1) адміністративної відповідальності за порушення антикоруп- ційних обмежень та зобов’язань, яких водночас включено до правил етичної поведінки (КУпАП: ст.

2) дисциплінарної відповідальності, що є основним правовим наслідком порушення правил етичної поведінки публічних служ­бовців. При цьому з’ясування змісту етичних вимог і відповідно визначення випадків їх порушення не є юридично формалізова­ним, його зазвичай пов’язано із суб’єктивним трактуванням ке­рівником публічного службовця таких оціночних понять, як «за­гальновизнані етичні норми поведінки», «загальновизнані вимоги пристойності», «дія, що шкодить авторитету служби» тощо. І на­віть якщо те чи інше діяння буде визнано порушенням етичних вимог, воно може кваліфікуватися за декількома видами дисци­плінарних проступків. Так, неетична поведінка державного служ­бовця у позаслужбовий час, що супроводжується нецензурною лексикою, посиланням на важливість своєї посади, застосуван­ням погроз і приниженням людської гідності, підпадає під ознаки трьох окремих видів дисциплінарних правопорушень (передбаче­них ч. 2 ст. 65 Закону «Про державну службу»):

а) учинення дії, що шкодить авторитету державної служби;

б) порушення правил етичної поведінки службовців;

в) порушення Присяги державного службовця^[450].

Учинення таких проступків передбачає застосування до служ­бовця різних видів стягнення - догани, попередження про непов­ну службову відповідність, звільнення з державної служби. Адмі­ністративний розсуд щодо кваліфікації діяння за різними видами проступків (відповідно і щодо застосування різних санкцій) містить ознаки надмірної дискреції;

3) інших наслідків порушення правил етичної поведінки, не пов’язаних з юридичною відповідальністю, але які також можуть мати правове значення. Це зокрема:

а) організаційно-процедурний наслідок у вигляді відводу (напр., члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, поведінка якого викликає сумнів у його безсторонності);

б) урахування дотримання правил етичної поведінки державно­го службовця під час щорічного оцінювання результатів його діяль­ності, що впливає на преміювання, планування кар’єри та виявлен­ня потреби у професійному навчанні (ч.ч.

Слід звернути увагу й на деяку негармонійність правового ста­тусу публічних службовців у контексті етики. Етичними вимогами створюється образ публічного службовця, що є взірцевим представ­ником українського суспільства, «кращим із кращих» поряд зі зви­чайним, не завжди етичним, населенням.

Реальність подібного «ідеального» суб’єкта є можливою лише за умов: а) адекватності вимог до нього, що не можуть кардинально розбігатися із загальним рівнем культури соціуму; б) гармонійнос­ті статусу публічного службовця та його елементів, пов’язаних з етикою. Правове буття носія владних повноважень має будуватися, виходячи із засад єдності прав і обов’язків, невіддільності останніх від зважених механізмів правового захисту.

Публічні службовці володіють правами і свободами людини, а тому вправі розраховувати на належну етичну поведінку, ідентично до будь-якої іншої особи. Можливо, навіть більше, адже йдеться про представника публічної влади, що мусить відстоювати загальний ін­терес. Проте достатні та дієві засоби впливу на неетичну активність приватної особи є відсутніми. Зокрема фрагментарно утвердже­ною залишається адміністративна відповідальність за неетичну по­ведінку приватної особи щодо публічних службовців. Стаття 185-3 КУпАП передбачає стягнення за прояв неповаги до суду; ст. 185-9 - за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівни­ка транспорту, пов’язану з фізичним опором або образою. Якщо не­етична поведінка здійснюється при особистому прийомі громадян, вона може містити також ознаки правопорушення, встановленого у ст. 173 «Дрібне хуліганство»: «нецензурна лайка в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян та інші подібні дії, що по­рушують громадський порядок і спокій громадян...». Видається за необхідне запровадження адміністративної відповідальності за про­яв неповаги стосовно всіх публічних службовців (а не лише суддів). Д. Лученко та О. Крестьянінов, вирішуючи питання щодо характеру правомочності судді щодо притягнення до відповідальності за прояв неповаги, наголошують на необхідності говорити не про право, а про прямий обов’язок судді. Науковці також додають, що дуже важли­во, щоб у кожному конкретному випадку прояву неповаги до суду винна особа зазнавала негативних наслідків у результаті своєї про­типравної поведінки. Тільки так можна зупинити стрімке зростання кількості випадків прояву неповаги до суду, що спостерігається на сучасному етапові¹. Подібна позиція є не менш актуальною і стосов­но інших видів публічної служби, щодо яких у КУпАП взагалі є від­сутніми статті, які закріплювали би відповідну юрисдикційну загро­зу, гарантуючи етичну паритетність публічно-приватної взаємодії.

11.7.