4. Місце категорії «публічне адміністрування» в понятійному апараті юриспруденції

У науці адміністративного права поширеним є розуміння публічного адміністрування як підзаконної, юридично-владної діяльності публічної адміністрації виконавчо-розпорядчого характеру, спрямовану на реалізацію законів, практичне виконання завдань і функцій держави, за допомогою якої здійснюється організуючий вплив на суспільні відносини у всіх сферах життєдіяльності суспільства^[15].

У навчальному посібнику «Публічне адміністрування в Україні» вказано, що адміністрування означає виконання певних завдань у рамках інструкцій, а те, наскільки добре чи наскільки ефективно, залишається за межами його уваги, оскільки контроль над цим є обов’язком політичного суб’єкта, що розробив інструкції^[16]. Подібне механічне розуміння поняття «адміністрування» обумовлює звуження його змісту лише до організаційно-процедурного забезпечення реалізації управлінських рішень. Так, на думку К.О. Колесникової, адміністрування є складовою управління і є процедурою втілення рішень, запроваджених у системі управління. При цьому, вироблення таких рішень залишається поза межами адміністрування, а останнє носить переважно інструментальне значення^[17]. Водночас, набуло поширення і більш широке трактування.

Варто відрізняти поняття «вироблення управлінських рішень» від «вироблення державної політики». Лише перше охоплюється змістом адміністрування, друге ж потребує чіткого і послідовного відокремлення від нього. Адміністрування – організаційна, виконавчо-розпорядча діяльність компетентного апарату щодо втілення державної політики, натомість вироблення останньої є принципово іншим видом суспільної активності, спрямованим на визначення загальних векторів розвитку країни та здійснюваним особами, котрі займають політичні посади і несуть політичну відповідальність.

Про необхідність чіткого інституційного розмежування відповідних державних функцій неодноразово наголошували вітчизняні правники, що знайшло часткове втілення у приписах Закону «Про центральні органи виконавчої влади»^[18], зокрема у переважному закріпленні функцій забезпечення формування політики за міністерствами (ст. 6) та введенні посади заступника міністра-керівника апарату (на даний час – «державний секретар міністерства» ст. 10).

Не вдаючись докладно до аналізу думок, висловлених правниками щодо змісту публічного адміністрування, слід згадати лише декілька підходів до пізнання адміністрування, які значною мірою розширюють його зміст за межі управління. Перший обумовлений відступом від панування концепції управлінського владарювання, визнанням того, що власне «управління» здійснюється лише в окремій частині суспільних відносин, регульованих нормами адміністративного права, та розширенням змісту «адміністрування» до всього предмета цієї галузі (у т.ч. і на такі, як зазначав В.Б. Авер’янов, неуправлінські сфери: застосування адміністративного примусу, розгляд скарг, розгляд індивідуальних адміністративних справ та прийняття індивідуальних актів, надання адміністративних послуг, прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб).

Ще один підхід подібний до широкого трактування державного управління та зараховує до публічного адміністрування усі три сфери влади: законодавчу, виконавчу, судову та їх взаємовідносини. Проте сьогодні, за нових реалій, зважуючи на утверджений конституційний принцип поділу влади, кожна із складових якої втілюється у властивій їй формі (публічне адміністрування є переважно формою виконавчої гілки), такий підхід не може вважатися актуальним для вітчизняної правової системи.

Подібна думка щодо розширення управлінського підходу відображена у новій редакції Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАСУ). Відтак аналіз положень ст. 4 КАСУ, яка містить визначення основних термінів адміністративного судочинства, зроблено висновок, що визначаючи предметну діяльність суб’єкта владних повноважень, законодавець звертає увагу на те, що вона пов’язана із здійсненням не тільки публічно-владних управлінських функцій, в тому числі на виконання делегованих повноважень, але й із наданням адміністративних послуг^[19].

Слід вказати, що деякі вчені розглядають категорію «публічне адміністрування» тільки стосовно зовнішніх дій публічної адміністрації.

Проте дослідження терміну публічне адміністрування доцільно проводити все ж таки через виділення соціально-орієнтованої та внутрішньо-орієнтованої складової функціонального змісту, за аналогом виділення соціально-орієнтованих та внутрішньо-орієнтованих функцій публічно-управлінської діяльності^[21]. Вбачається, що організаційно-впорядковуюча діяльність суб’єктів владних повноважень має єдине змістовне наповнення із зовнішньо-орієнтованою частиною публічного адміністрування, а отже, вони не повинні протиставлятися один одному виходячи із критерію напрямку діяльності.

У цьому зв’язку слід відмітити, що внутрішнього-орієнтована частина публічного адміністрування теж отримує нові властивості у світлі удосконалення технології публічного адміністрування. У процесі здійснення сучасної публічної управлінської діяльності вкрай необхідним є використання інструментарію менеджменту з урахуванням особливостей адміністративної сфери, а відтак понятійно-термінологічний апарат все дедалі частіше починає оперувати терміном «адміністративний менеджмент». Відповідно особливості стилю управління у публічній сфері, іншими словами адміністративний менеджмент, можна розглядати як дотичну до доктрини сучасного адміністративного права, бо всі принципи та механізми ефективної публічно-владної діяльності повинні бути відображені у повноваженнях, компетенції, методах діяльності суб’єктів публічного адміністрування^[22].

Таким чином, на теперішній час в адміністративно-правовій доктрині відсутнє універсальне визначення поняття «публічне адміністрування», відсутнє і його законодавче закріплення.

При цьому, його слід доповнити позитивними властивостями, виведеними у межах інших позицій: якісної специфіки, констатованої у межах бачень про ототожнення об’ємної сторони адміністрування та управління; процедурності; професійності та правореалізаційної направленості, на яких наголошується в інструментальних трактуваннях адміністрування.

Отже, публічне адміністрування слід визначначати як вид публічно-владної діяльності з виконання публічно-управлінських, розпорядчих, сервісних, юрисдикційних та внутрішньо-організаційних заходів, здійснюваних суб’єктами публічної адміністрації у межах своїх повноважень, що спрямований на досягнення публічного інтересу в процесі гласної взаємодії з громадянським суспільством. Наостанок, слід звернути увагу, що удосконалення понятійно-категоріального апарату адміністративного права є системно пов’язаним із практикою правозастосування, та стане логічним відображенням правильного використання теоретичних категорій з урахуванням особливостей сфери публічного адміністрування насамперед у процесі здійснення адміністративного судочинства.