1. Становлення концепції: від державного управління до публічного адміністрування
Терміни «адміністрування», «управління» та «регулювання» часто вживаються як синонімічні. Вказані категорії є змістовно близькими. У той же час, необхідним є встановлення їх сутнісних особливостей, адже розширення понятійно-категоріального апарату науки зазвичай обумовлене потребою відображення в пізнавальній діяльності нового аспекту об’єктивної дійсності.
При цьому слід зазначити, що зміст категорій «адміністрування», «управління» та «регулювання» значною мірою детермінується індивідуальними позиціями науковців, в яких часто присутнє деструктивне прагнення до новизни чи запозичення закордонної термінології, аніж якісною зміною змісту виконавчо-розпорядчої діяльності чи законодавчою практикою їх застосування.Разом із тим, широке застосування поняття «адміністрування», яке використовується на теперішній час для характеристики: управління та його механізму [1]; реформування виконавчо-розпорядчої діяльності держави[2]; підгалузі та порівняльного методологічного підходу науки державного управління[3]; організації сплати загальнообов’язкових платежів[4]; організаційно-правової діяльності окремих органів[5]; виконання адміністративних повноважень у судовій гілці влади[6] тощо, має об’єктивне підґрунтя та обумовлено необхідністю позначити якісно новий аспект владно-суспільної взаємодії. Щоб виявити цей аспект, необхідно дослідити причини оновлення термінології вітчизняної публічно-правової науки у наступній ретроспективі: управління – регулювання – адміністрування.
Термін «державне управління» широко використовувався в законодавстві радянського періоду й ототожнювався з виконавчо-розпорядчою діяльністю. Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, відмовилася від прямого використання терміну «державне управління» і застосувала термін «виконавча влада».
Пояснюється це конституційним проголошенням принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України)[7]. Це, у свою чергу, призвело до певних складнощів у розумінні цих категорій. На теперішній час в Україні відсутнє визначення поняття державного управління на законодавчому рівні. Однак, незважаючи на відсутність легальної дефініції, категорія державного управління не втрачає свого значення з огляду на те, що державне управління – це реальність, без якої не може функціонувати державно-владний механізм.Слід мати на увазі, що і в юридичній науці немає загальноприйнятого визначення поняття «державне управління». Більше того, зміст цього поняття розглядається у вузькому й широкому аспектах. Так, у вузькому аспекті державне управління – це діяльність, як правило, органів виконавчої влади, а в широкому – це сукупність усіх видів державної діяльності всіх державних органів, а також внутрішньо організаційна діяльність апарату всіх державних органів. Вважається, що для адміністративного права найбільш прийнятним є використання вузького тлумачення державного управління з виокремленням двох його аспектів:
1) діяльність органів виконавчої влади;
2) внутрішньоорганізаційна діяльність апарату всіх державних органів.
Отже, державне управління – це самостійний вид державної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі регулювання економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами[8].
Таке визначення «державного управління» фактично включає до змісту поняття всю діяльність держави, окрім законотворчості та правосуддя, та відповідає положенням ст. 6 Конституції України щодо поділу державної влади[9].
У радянський період державно-управлінський вплив здійснювався переважно за допомогою методу адміністративних приписів, прямого розпорядництва в більшості сфер суспільних відносин, забезпечуючи планову економіку держави.
Із проголошенням незалежності України, становленням ринкових відносин і лібералізацією соціокультурних галузей впорядковуючий вплив державних інститутів в цих галузях не міг надалі використовувати класичні методи радянської моделі державного управління. Це призвело до доктринального обґрунтування і широкого використання терміну «державне регулювання».Отже, державне регулювання є більш широким поняттям, оскільки здійснює вплив не тільки на конкретні об’єкти, але й на суспільне середовище цих об’єктів. Іншими словами, державне регулювання створює певні умови для суб’єктів та об’єктів управління для того, щоб останні самі обирали найбільш ефективний для них варіант поведінки. А при державному управлінні здійснюється вплив саме на об’єкт управління шляхом підпорядкування їх суб’єкту управління. До того ж державне регулювання базується на застосуванні непрямих методів впливу, що забезпечують досягнення бажаних результатів через вплив на інтереси, а не поведінку.
Як зазначають З. Павлович та В. Стретович, державне регулювання надає можливість суб’єктам вибору бажаного і вигідного для них варіанта поведінки, спрямованого передусім на об’єднання та координацію зусиль людей, державних органів, установ, підприємств і організацій різних форм власності з метою вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного і соціального характеру[10].
Утвердження «людиноцентриської» моделі держави обумовило сприйняття того, що держава має забезпечувати, обслуговувати суспільство і значно менше ним «управляти», ніж це вважалося раніше, а паралельний розвиток адміністративно-правової науки призвів до якісного перегляду предмета і метода галузі і, як наслідок – поступового відступу від її суто управлінського його розуміння. Саме у цьому контексті набув поширення термін «публічне адміністрування», який має на меті позначити весь комплекс суспільних відносин, врегульованих сучасним адміністративним правом.
Слід відзначити, що «публічне адміністрування» відображає якісні зміни у характері виконавчо-розпорядчої діяльності держави.
І якщо визначати «публічне адміністрування» як діяльність публічної адміністрації із реалізації покладених на неї обов’язків та задоволення загальних публічних інтересів, то ця категорія має сприйматися у контексті теорії «сервісної держави», хоча частина цієї та багатьох інших суміжних понять є подібною до тлумачень державного управління.Проте слід зазначити, що наведені міркування орієнтуються на пошук передумов доктринального становлення та оновлення категорій адміністративного права, будучи більш логічними, ніж історичними. Насправді ж термін «адміністрування» використовувався для позначення різноманітних сторін правової реальності і до набуття ним відміченої якісної специфіки, у т.ч. і в період панування управлінського підходу, що призводить на теперішній час до існування розрізнених поглядів на його зміст, часто пов’язаних із традиційністю застосування в окремих сферах.
При вивченні цієї теми слід мати на увазі, що англійський термін «public administration» зазвичай перекладався як «державне управління», і тільки відносно нещодавно став поширеним переклад за допомогою калькування: «публічне адміністрування»[11]. Подібна зміна свідчить про розвиток вітчизняної наукової правосвідомості, адже для зарубіжної теорії поняття завжди залишалося самим собою, але його попередній переклад уже не задовольняє фахівців, оскільки не відображає усвідомлених і прийнятих ними якісних характеристик англомовного аналогу.
Такі характеристики першочергово мають прояв в оновленні форм і методів адміністрування: поширенні диспозитивних основ в організаційній взаємодії з громадськістю; становленні адміністративного договору як дієвої форми адміністрування; утвердженні гласності; децентралізації та деконцентрації влади тощо. Висвітлений аспект ще раз підтверджує доцільність розуміння адміністрування як управління, оновленого на началах «сервісної держави», відкритості, співпраці з громадськістю.