§3. Международно-правовое регулирование общего рынка труда и трудовой миграции в Содружестве Независимых Г осударств

регулирование отношений по организованному набору осуществляется посредством заключения Соглашения между Центром зарубежного

трудоустройства при Минтруде КР (в дальнейшем - ЦЗТ при МТ КР) и российским работодателем. На сегодняшний день заключено одно такое соглашение между ЦЗТ при МТ КР и ООО «РезервТ» (г. Санкт-Петербург)^{[521] [522].}

Представляется, что, несмотря на наличие формального основания для регулирования отношений по организованному набору существует насущная необходимость скорейшего заключения соответствующего двустороннего соглашения, которое позволит снять основные проблемы, препятствующие реализации механизма организованного набора граждан Кыргызской Республики.

В части разработки механизмов реализации многосторонних

межправительственных документов (соглашений и конвенций), регулирующих защиту прав трудящихся-мигрантов на пространстве СНГ, следует отметить, что одновременно со Стратегией экономического развития СНГ на период до 2020 г. 14 ноября 2008 года на заседании Совета глав правительств в Кишиневе главами правительств 9 государств-участников СНГ была подписана Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств- участников Содружества Независимых Государств (далее - Конвенция СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов).

История разработки данного документа насчитывает более 8 лет, задача по разработке Конвенции СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов вошла в Программу действий по развитию СНГ, утвержденную Советом глав правительств 20 июня 2000 года, первый проект Конвенции был разработан Консультативным Советом по труду, миграции и социальной защите населения

государств - участников СНГ совместно с Постоянной Комиссией Межпарламентской Ассамблеи СНГ по социальной политике и правам человека и

Q

одобрен на заседании Межпарламентской Ассамблеи еще 9 декабря 2000 г.

Примечательно, что за годы существования Содружества Независимых Государств базовый приоритет в международно-правовом сотрудничестве по вопросам трудовой миграции практически не поменялся: формально действует принцип свободного передвижения для граждан государств-участников СНГ, провозглашается стремление к созданию благоприятных условий для формирования и функционирования общего рынка труда, фактически же в подавляющем большинстве многосторонних соглашений на уровне СНГ и в двусторонних соглашениях государств Содружества закреплены принципы защиты национальных рынков труда и приоритета «своих» граждан на занятие трудовой деятельностью.

Указанные выше принципы международно-правового регулирования трудовой миграции полностью отражено в Конвенции СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов. Статья 4 Конвенции содержит положение, в соответствии с которым каждая из Сторон в соответствии со своим законодательством и в своих интересах может устанавливать для трудящихся-мигрантов ограничения не только в отношении категорий работ, рода занятий, а также на доступ к оплачиваемой трудовой деятельности в целях осуществления защиты национального рынка труда и обеспечения приоритетного права своих граждан на занятие вакантных мест.

Этот документ, претендующий на то, чтобы стать региональным подобием конвенции ООН 1990 года «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», и предлагающий общий подход к международно-правовому регулированию трудовой миграции для всех стран Содружества без исключения, был ратифицирован лишь пятью государствами из девяти, исключая Российскую ^[523]

Федерацию, Украину, Узбекистан и Таджикистан. Правда, три государства: Беларусь, Казахстан и Кыргызстан, входящие в Евразийский экономический союз, данную конвенцию ратифицировали, она вступила в силу 21 февраля 2010

г.

530

Исключение из защитных принципов закреплены в рамках субрегиональных объединений: Евразийского экономического союза и Союзного государства Беларуси и России. В соответствии со ст.3 Соглашения ЕврАзЭС о правовом статусе трудящихся-мигрантов 2010 г., предшествующего положениям Договора о ЕАЭС, «...деятельность, связанная с привлечением трудящихся- мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда, а трудящимся- мигрантам не требуется получения разрешений на осуществление трудовой деятельности на территориях государств Сторон».

Таким образом, с принятием Соглашения ЕврАзЭС о правовом статусе трудящихся-мигрантов тенденция формирования реального регионального рынка труда получила свое подкрепление.

Позиция Российской Федерации по вопросу формирования регионального рынка труда на сегодняшний день очевидна: наша страна подписала Конвенцию СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов, однако уже в течение трех лет воздерживается от ее ратификации в отличие от аналогичного по названию Соглашения ЕврАзЭС о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанного 19 ноября 2010 года и ратифицированного Россией уже 11 июля 2011 г.

Как верно отмечает Т.Я. Хабриева в отношении Конвенции СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов: «. со стороны России процедура ратификации этого документа также затягивается, поскольку это потребует существенной корректировки российского законодательства не только в части определения понятийного аппарата, но и регулирования вопросов социальной защиты ^[524]

иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в России

531

трудовую деятельность» .

Летом 2011 года Минсоцздравразвития России подготовило проекты документов для рассмотрения Советом глав правительств, которые были одобрены Распоряжением Правительства РФ от 12 сентября 2011 года № 1597- Р . В качестве условий ратификации нашим правительством Конвенции СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов рассматриваются подписание Протокола о внесении изменений в Конвенцию, а также Соглашения о социальном обеспечении (социальном страховании) трудящихся-мигрантов и членов их семей.

По нашему мнению, проекты, предлагаемые Минсоцздравразвития России, ведут к усложнению международно-правового сотрудничества, увеличивая количество международно-правовых актов, направленных на регулирование вопросов трудовой миграции. Представляется, что целесообразным было бы отражение всех положений Соглашения в тексте Конвенции СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов, что способствовало бы модернизации международно-правового сотрудничества государств-участников СНГ в области трудовой миграции.

Тем не менее, проект Соглашения о социальном обеспечении (социальном страховании) трудящихся-мигрантов и членов их семей содержит новые для СНГ подходы к международно-правовому регулированию вопросов выплаты пособий по временной нетрудоспособности и материнству, в случае трудового увечья или профессионального заболевания и пособий для семей с детьми, и устанавливает целый ряд специальных коллизионных привязок для определения права, применимого к отношениям по поводу назначения и выплаты соответствующего пособия. ^{[525] [526]}

Примечательно, что на данный момент применимое право по всем вопросам социального обеспечения и социального страхования трудящихся-мигрантов определяется в ст.ст. 10, 11 Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. по праву страны трудоустройства, если не предусмотрено иным соглашением, и законодательством принимающей стороны по ст.ст. 6, 7 Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов.

Пока Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов не является обязательной для Российской Федерации, ее отношения с другими государствами-участниками СНГ по вопросам сотрудничества в области трудовой миграции на многостороннем уровне продолжает регулировать межправительственное Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов (в дальнейшем - Соглашение о трудовой миграции) с учетом Протокола о внесении изменений и дополнений к указанному Соглашению^{[527] [528], подписанного 25 ноября 2005 года в Москве.}

Соглашение о трудовой миграции состоит из двадцати одной статьи и по своему объему сравнимо с принятыми в области трудовой миграции Конвенциями МОТ, но существенно меньше, чем региональные акты, принятые в рамках Совета Европы и Европейского Союза, не говоря уже о Международной Конвенции ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», которая насчитывает девяносто три статьи.

В содержании Соглашения можно выделить следующие основные блоки вопросов:

1. Даны понятия «трудящийся-мигрант» и «члены семьи трудящегося- мигранта» по основным критериям в сравнении с понятиями, данными другими международно-правовыми документами универсального и регионального уровней, что позволит вести речь о сравнимости самих актов международного правотворчества.

2. Анализ основных направлений международно-правового сотрудничества государств-участников СНГ в области трудовой миграции: I) создание условий для трудовой миграции граждан государства, входящего в Содружество; II) определение порядка привлечения трудящихся-мигрантов в государство трудоустройства; III) закрепление режима безвизового передвижения граждан государств-участников СНГ по территории государств, входящих в Содружество; IV) регулирование процесса оформления трудовых отношений и осуществления трудовой деятельности трудящегося-мигранта на территории государства трудоустройства; V) определение отношения государств к принципу равенства обращения с трудящимся-мигрантом в процессе осуществления трудовой деятельности; VI) сотрудничество государств-участников СНГ по установлению гарантий соблюдения социальных прав трудящихся-мигрантов.

В преамбуле Соглашения о трудовой миграции подчеркивается его неразрывная связь с Договором о создании Экономического Союза - «основываясь на положениях Договора...», а исходя из нашего анализа можно предположить, что речь идет не только о статье 24, в которой предусматривается заключение специальных соглашений, регулирующих миграцию рабочей силы, но и о статьях 4, 7, 19, 21, 22 Договора, а также подтверждается «приверженность основополагающим документам ООН в области прав человека и принципам, выработанным в рамках Международной Организации Труда». Подобное соединение в преамбуле отражает общую особенность правового регулирования трудовой миграции в рамках Содружества Независимых Государств, она будет анализироваться нами в дальнейшем.

Предмет, регулируемый Соглашением, согласно ст.1, составляют основные направления сотрудничества Сторон в области трудовой деятельности и социальной защиты трудящихся-мигрантов (в Соглашении именуются работниками ) и членов их семей, которые постоянно проживают на территории одного из государств Сторон и осуществляют свою трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на территории другого государства Сторон в соответствии с законодательством Стороны трудоустройства.

Трудящимся-мигрантом по Соглашению 1994 г. признается лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства. По смыслу статей 1, 5 и др. оплачиваемой деятельностью является работа только на основании трудового договора, хотя в определении термина этого элемента не содержится.

Термин «трудящийся-мигрант» по настоящему Соглашению не охватывает такие категории лиц, как: беженцы и вынужденные переселенцы; въехавшие на короткий срок лица свободных профессий и артисты; лица, приезжающим специально с целью получения образования. Протоколом 2005 г. в состав понятия «трудящийся-мигрант» были включены приграничные трудящиеся (ст. 1 Протокола).

Примечательно, что Конвенция СНГ о правовом статусе трудящихся- мигрантов формулирует понятие «трудящийся-мигрант» уже по критериям проживания и деятельности. В соответствии со ст.1 Конвенции СНГ, для определения понятия трудящегося-мигранта используются критерии гражданства и постоянного проживания для лиц без гражданства, что исключает из него иностранных граждан. Кроме того, критерий законности деятельности дополняется законностью нахождения на территории другого государства, а сама ^[529]

деятельность может быть лишь трудовой, что также существенно сужает сферу применения термина.

По характеру и роду выполняемой работы термин «трудящийся-мигрант» в Конвенции СНГ также уже, чем в Соглашении 1994 г., поскольку исключает из сферы действия Конвенции дополнительно к перечню Соглашения

международных гражданских служащих, лиц, работающих в рамках программ развития, лиц, выполняющих работу в рамках оказания услуг, лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, священнослужителей, моряков,

сотрудников представительств иностранных фирм или средств массовой информации (ст.3).

В Конвенции специально выделены лишь две специальные категории трудящихся-мигрантов: приграничные и сезонные трудящиеся.

Соглашение 1994 г. специально не устанавливает перечня прав трудящихся- мигрантов и закрепляет общее правило отсылки к законодательству и международным соглашениям государства трудоустройства по вопросам условий въезда, пребывания и выезда (ст.5), а в части прав и обязанностей трудящихся- мигрантов - только к внутреннему законодательству государства (ст.6). Такой подход в отношении прав, на наш взгляд, является крайне ограничительным, Конвенция СНГ несколько модифицирует его, закрепляя в статьях 6 - 13 перечень прав.

В ст.6 закрепляется ряд прав, предоставляемых трудящимся-мигрантам на условиях национального режима: на безопасные условия труда, равное вознаграждение за равнозначную работу, на пользование жильем (только на возмездной основе), на социальное обеспечение (соуиальное страхование), кроме пенсионного, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев, на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, а также на доступ к другой оплачиваемой трудовой деятельности при ее потере (с учетом ограничений ст.4). Как мы видим, большая часть прав увязана с имеющимися в рамках Содружества соглашениями, рассмотренными в параграфе 2 настоящей

главы. Корректируя положение ст. 6 Соглашения 1994 г., п.2 ст. 6 Конвенции СНГ добавляет к внутреннему законодательству международные договоры как источник регулирования трудовых прав трудящихся-мигрантов.

Конвенция СНГ использует модель Конвенции ООН 1990 г. и перечисляет основные гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права, которыми должны пользоваться трудящиеся-мигранты, правда, делает это только для т.н. «законных» трудовых мигрантов в отличии от идеологии Конвенции ООН. В этой связи представляется малоэффективным закрепление запрета рабства, принудительного труда, пыток и др. (ст.8), поскольку такие грубые нарушения прав человека совершаются главным образом в отношении лиц, не имеющих законных оснований пребывания и деятельности на территории государства. Странным образом, сюда повторно включено право на социальное обеспечение (социальное страхование), кроме пенсионного, в то же время получило отражение право на получение безвозмездной скорой (неотложной) медицинской помощи.

К сожалению, стоит отметить, что закрепление прав трудящихся-мигрантов не сопровождается созданием какого-либо специального механизма контроля за их соблюдением и защиты в случае нарушения. И Соглашение 1994 г., и Конвенция СНГ 2008 г. упоминают лишь о взаимных консультациях и рассмотрении хода реализации договоров на заседаниях консультативных органов: Совета руководителей миграционных органов государств-участников СНГ и Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ (ст. 16 Соглашения, ст. 26 Конвенции).

В области противодействия незаконной миграции следует отметить, что в декабре 2009 г. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ приняла Рекомендации по гармонизации национального законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств в сфере борьбы с незаконной миграцией^[530], в которой обратила особое внимание на необходимость

введения уголовной ответственности за организацию незаконной миграции, за неоднократное нарушение порядка и правил привлечения и использования иностранной рабочей силы и др. деяния. Также было обращено внимание на необходимость ужесточения административной ответственности за совершение правонарушений в сфере миграции, прежде всего в отношении работодателей, использующих в нарушение установленного порядка иностранную рабочую силу, и принимающих (приглашающих) иностранных граждан и лиц без гражданства юридических, должностных и физических лиц, нарушающих нормы миграционного законодательства государства.

На стадии обсуждения находится проект Соглашения о сотрудничестве по внедрению электронной карты трудящегося-мигранта на территориях государств- участников СНГ.

Новым программным документом Содружества в области предупреждения и предотвращения незаконной миграции стала Программа сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Г осударств в противодействии незаконной миграции на 2012-2014 годы, утвержденная Решением Совета глав государств от 3 сентября 2011 года , в которой были определены основные мероприятия по противодействию незаконной миграции. В частности, Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ рекомендовано продолжить принятие нормативно-правовых актов, в том числе об усилении уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконной миграцией; о выявлении и конфискации доходов, полученных в результате организации и содействия незаконной миграции; о лицензировании деятельности агентств по трудоустройству граждан за рубежом и туристической деятельности.

По странному стечению обстоятельств одна из включенных в программу рекомендаций (о лицензировании деятельности агентств по трудоустройству) была выполнена за год до ее принятия: модельный закон «О деятельности ^[531] частных агентств занятости», в основном посвященный частным агентствам по трудоустройству за рубежом, был принят на тридцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 28 октября 2010

538

года

Кроме того, 18 октября 2011 года Советом глав правительств СНГ на заседании в Санкт-Петербурге была одобрена Концепция согласованной социальной и демографической политики государств - участников Содружества Независимых Г осударств , а также утвержден План мероприятий по реализации второго этапа (2012-2015 годы) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года^{[532] [533] [534].}

Основными направлениями согласованной социальной и демографической политики названы, в частности:

- принятие мер по совершенствованию рынка труда, поддержанию эффективной занятости населения и обеспечению баланса спроса и предложения на рынке труда;

- усиление координации в области регулирования миграционных процессов;

- привлечение мигрантов в соответствии с потребностями

демографического и социально-экономического развития;

- принятие мер по повышению миграционной привлекательности территорий, из которых происходит отток населения (в тех государствах - участниках СНГ, где такие процессы имеют место);

- обеспечение интеграции иммигрантов и формирования толерантных отношений между ними и принимающим обществом;

- повышение (расширение) информированности о возможном

трудоустройстве в государствах - участниках СНГ.

План мероприятий по реализации второго этапа (2012-2015 годы) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года направлен, прежде всего, на создание и развитие межгосударственного инновационного пространства, а также на формирование условий для создания общего экономического пространства государств - участников СНГ, и содержит ряд мер по развитию рынка труда СНГ:

- согласование проекта Соглашения о принципах сближения законодательства в области занятости населения и трудовой миграции государств - участников СНГ;

- выполнение мероприятий Комплексного плана первоочередных мер, направленных на реализацию принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств - участников СНГ;

- реализация Общих принципов и механизмов организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в государствах - участниках СНГ;

- доработка и согласование проекта Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств - участников СНГ и проекта Приоритетных мероприятий по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы;

- создание системы мониторинга и оперативного обмена информацией о состоянии национальных рынков труда и наличии вакантных рабочих мест;

- проведение мероприятий по противодействию незаконной трудовой миграции;

- разработка проекта документа о паспорте иностранного специалиста на пространстве СНГ.