<<
>>

§ 6 Локальные нормативные (правовые) акты как специфические источники правового регулирования трудовых отношений

Понятие источников локального нормативного регулирования в теории и законодательстве государств - членов ЕАЭС.

Локальное нормативное правовое регулирование представляет собой одну из особенностей не только системы источников трудового права, но и метода трудового права, специфической чертой которого выступает сочетание централизованного и локального правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.

Локальное регулирование выполняет такие функции, как конкретизация государственно-правовых норм, заполнение пробелов в праве и некоторые другие[675] [676]. С помощью локального правового регулирования работодатель имеет возможность осуществлять локальное нормотворчество, реализуя тем самым свою хозяйскую власть (включая нормативную) по отношению к работникам, в том числе детализировать круг функциональных обязанностей работников, определять рамки рабочего времени и времени отдыха; конкретизировать оценочные понятия; иным образом приспосабливать нормы законодательства к особенностям экономической деятельности организации, ее структуре.

Исходя из этимологии и словарного определения, слово «локальный» означает

__________________________________________ 680

«местный, не выходящий за определенные пределы» .

Локальные нормативные акты (еще до появления этого понятия в законодательстве) широко применялись на предприятиях стран Западной Европы и Российской империи с XIX в.[677], а таким их видам, как ПВТР, как верно отмечает С.Ю. Головина, пять статей было посвящено в КЗоТе РСФСР 1918 г. и целый раздел - в КЗоТе РСФСР 1922 г.[678]

Одним из первых идею законодательного урегулирования обязанности нанимателей знакомить рабочих с локальными актами, утверждать последние органами государства и вывешивать на видном месте в мастерских обосновал швейцарский юрист Блунчли, причем эти предложения были реализованы в Гражданском кодексе Цюрихского контона, а затем были использованы и в законодательстве других государств[679].

Правовая природа локальных актов стала предметом научных исследований уже в начале ХХ в. Значение односторонних нормативных актов как источников внутреннего правопорядка хозяйственных предприятий, способных создавать объективное право, было отмечено в работах основателя российской науки трудового права Л.С. Таля[680]. Данный автор к источникам частного промышленного права относил односторонние нормативные акты (регламенты, правила, постановления, тарифы и пр.). Л.С. Таль писал, что издавая «односторонние нормативные акты, работодатель, «в отведенных ему границах и в установленных формах, осуществляет автономию предприятия»[681]. В этих актах ученый видел один из источников, одну из форм образования частного правопорядка.

Другими словами, природу локальных нормативных (правовых) актов Л.С. Таль видел не в добровольно взятых работниками на себя обязательствах и не в делегировании власти работодателям, а в выполнении по требованию государства вверенной им законом или обычаем в интересах предприятия нормативной функции хозяйской власти, состоящей в автономном установлении должного порядка. Схожие взгляды на природу локальных актов чуть ранее высказал немецкий ученый-цивилист П. Эртман в своей работе 1905 г.[682]

Близкие к позиции Л. С. Таля идеи на природу локальных актов разделяют и многие современные ученые: М. В. Лушникова, А. М. Лушников[683], А. Ф. Нуртдинова[684] и др.

Попытку «примирить» различные концепции на природу локальных нормативных актов и хозяйской власти работодателя предпринял Е. Б. Хохлов, по мнению которого хозяйская власть работодателя в современных условиях складывается из двух компонентов: «в одной своей части она, имея договорный характер, вытекает из его хозяйственной автономии; в другой - она есть следствие делегирования работодателю полномочий агента.. .»[685]. Эту же мысль развивает и М. А. Драчук[686].

Полагаем, что договорная концепция природы хозяйской власти и ее нормативной составляющей довольно «натянута», поскольку, вступив в трудовое правоотношение, работник обязуется соблюдать любые локальные акты работодателя, не ухудшающие его правовое положение в сравнении с законодательством, а не только те, которые были приняты к моменту его приема на работу.

Вряд ли можно согласиться и с отведенной работодателю ролью публичного агента, поскольку в зарубежном законодательстве о труде (Великобритания, большинство штатов в США) есть примеры, когда о праве принимать локальные акты закон вообще умалчивает, но судебная практика или правовой обычай такие акты работодателя признают в качестве источника права[687]. Как отмечал И. Я. Киселев, «правовой статус правил внутреннего трудового распорядка в различных странах имеет свои особенности»: от обязательности их принятия до фактического отсутствия (Автрия, Испания) и замены коллективным договором (Швеция)[688].

Проблемы локального правового регулирования трудовых отношений исследовались в нескольких монографиях и диссертационных работах в советский период (Р. И. Кондратьевым[689], Л. И. Антоновой[690] и др.). В современной российской науке трудового права этой проблематикой занимались А. Ф. Нуртдинова[691], Г. В. Хныкин[692], М. А. Драчук[693], Г. А. Рогалева[694], Е. Р. Веселова[695] и др.; в Украине - С. С. Лукаш[696], О. Н. Ярошенко[697]. В Беларуси в период независимости вопросы локального нормотворчества в сфере труда не были предметом специальных исследований со стороны ученых, публиковались лишь отдельные разделы в книгах под редакцией И.В. Гущина[698], статьи отдельных авторов. Вместе с тем проблема локальных нормативных (правовых) актов и их соподчиненности с другими источниками трудового права по-прежнему остается дискуссионной в науке и не до конца решенной в законодательстве.

С. П. Маврин обоснованно писал о том, что «правовой механизм управления трудом на предприятии практически полностью состоит из правовых средств, устанавливаемых нормами трудового права»[699]. На современном этапе развития трудового права важное значение в этом механизме отводится локальным нормативным (правовым) актам, которые дополняют, а в отдельных организациях - заменяют коллективно-договорные средства правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.

И. В. Гущин полагает, что юридическую силу «локальные нормативные акты приобретают в том случае, если они приняты в установленном законодательством порядке...»[700]. Следует согласиться с тезисом о том, что соблюдение или несоблюдение порядка принятия придает юридическую силу и последующую применимость локальному акту. Вместе с тем вряд ли можно согласиться с мнением того же ученого о том, что право работодателя на локальное нормотворчество предоставляется общей нормой права и случаями, определенными законодателем, поскольку основанием локального нормотворчества является не государственная власть, а хозяйская власть нанимателя, вытекающая из автономии организации.

А. А. Войтик и Л. В. Солонская в русле концепции Г. Еллинека видят в локальных нормативных правовых актах результат делегирования (управомочивания) нанимателей на принятие этих актов со стороны государства[701]. Российский ученый А. Ф. Нуртдинова разделяет позицию Л. С. Таля в том, что «вряд ли можно согласиться с тем, что государство делегирует работодателю власть», по ее мнению, «скорее речь должна вестись о наделении работодателя правотворческими полномочиями для решения построения общего правопорядка, составной частью которого является правопорядок в организации»706. Правильнее, на наш взгляд, вести речь о санкционировании, а не о делегировании или управомочивании нанимателей на принятие локальных актов, поскольку данное право имманентно присуще хозяйской власти нанимателя, т. е. оно не является производным от велений государства, но последнее может на определенном отрезке исторического развития подтвердить это право локального нормотворчества нормой закона.

В этом плане более обосновано мнение Г.В. Хныкина: «Локальные нормативные акты приобретали значение источников права при условии, что они санкционированы государством или приняты по поручению государства и охраняются им.»707

По мнению А. А. Костузик, повторенному И. Ч. Мелешко, в основе развития локального нормативного регулирования трудовых и связанных с ними отношений лежит противоречие интересов работника и нанимателя708.

С данным утверждением можно согласиться лишь отчасти. Действительно, указанное противоречие и правовые средства для его преодоления лежат в основе трудового права как отрасли. Что же касается локального нормативного регулирования отношений в сфере труда, то оно в большей степени отвечает интересам нанимателей, позволяя им в более полном объеме осуществлять по отношению к работникам свою хозяйскую власть. Поэтому средством снятия противоречий между интересами сторон трудового отношения выступает не локальные нормы трудового права, а те законодательные предписания, которые ограничивают хозяйскую власть работодателя по отношению к работникам.

О. Зайцева и Е. Шамардин, усматривая в локальных нормативных актах проявление нормативной власти работодателя, критикуют термин «хозяйская власть» как ущемляющий «в какой-то степени права работника как свободной личности, добровольно вступающей в трудовые правоотношения»709. С последним суждением вряд ли можно согласиться, поскольку сам по себе термин «хозяйская власть», возникший в начале ХХ в., ни что и никак не может ущемить. Работодатель же, обладающий определенной [702] [703] [704] [705]

U U KJ KJ KJ KJ / KJ \\

хозяйственной автономней и вытекающей из нее хозяйской (в том числе нормативной) властью, не должен ущемлять трудовые права работников, поскольку пределы его власти ограничены законодательством о труде и социально-партнерскими соглашениями.

По мнению В. Н. Скобелкина, к которому присоединилась и Т. А. Затолокина, условием для принятия локальной нормы может являться «и отсутствие общей нормы, запрещающей издание локальной нормы»[706]. Такой взгляд в целом укладывается в концепцию автономии хозяйской власти работодателя, в рамках которой он может реализовывать свою нормативную власть в отношении наемных работников.

Представляется спорным высказывание Г. А. Рогалевой о том, что «локальные нормативные правовые акты не могут существовать вне единой системы трудового законодательства»[707], поскольку локальные нормативные акты - это неотъемлемая часть системы источников трудового права, а не системы трудового законодательства.

Азербайджанские ученые А. М. Кусумов и А. Э. Мустафаева считают, что «локальное правовое регулирование позволяет целенаправленно углубленно и демократично, диспозитивными методами регулировать трудовые отношения, что позволяет более точно учесть специфику отдельной организации»[708]. С этим мнением можно согласиться лишь с оговоркой. Ведь к локальному регулированию относятся и коллективные договоры, а при отсутствии последних локальные акты как инструмент хозяйской власти обретают не демократические, а скорее авторитарные черты.

На отсутствие в ТК Беларуси правовых норм, закрепляющих общие вопросы локального регулирования трудовых отношений как на практическую проблему верно обращает внимание Е. И. Астапов[709], но одни лишь рекомендации Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, на наш взгляд, эту проблему решить не могут, нужны дополнения в главу «Общие положения» ТК Беларуси.

В условиях перехода от социалистической концепции трудового права с ограниченным локальным правовым регулированием трудовых отношений к обществу рыночного типа значение локальных нормативных актов значительно возросло, на что верно обращали внимание О. С. Курылева, Х. Т. Мелешко, А. А. Костузик[710].

Для уяснения понятия и последующего определения локальных нормативных (правовых) актов важно исследовать его признаки.

М.В. Лушникова и А.М. Лушников выделили следующие признаки локальных нормативных актов: «1) являются нормативными подзаконными актами; 2) принимаются работодателем в пределах его компетенции единолично или с учетом мнения (по согласованию) представителей работников; 3) действуют в пределах организации»[711]. Полагаем, что данные признаки, хотя и характерны для большинства локальных нормативных актов, но не все из них являются сущностными и универсальными. Например, первый признак не позволяет отличить локальные акты от других подзаконных НПА; второй отражает не все возможные процедурные правила; третий не является универсальным, так как на практике встречаются локальные акты, действующие в нескольких организациях (в частности, в ТНК). Заметим, что в 1990-х гг. М. В. Лушниковой высказывались суждения о том, что конструкция локальных нормативных актов, содержащих нормы права - пережиток советской эпохи; в ходе локального правового регулирования нормы права не создаются[712], правда, в более поздних своих работах автор стал менее категоричен.

Применительно к разграничению локальных нормативных актов от иной организационно-распорядительной документации и индивидуальных

правоприменительных актов работодателя С. П. Маврин также выделил три признака: во- первых, нормативность, «которая проявляется в отсутствии персонально определенного или конкретного адресата, и распространением сферы действия на весь коллектив или часть коллектива работников организации»; во-вторых, многократность их реализации; в- третьих, «в ряде случаев для принятия локального нормативного правового акта требуется учет мнения представительных органов работников»[713]. Второй признак, выделенный

С. П. Мавриным, прямо вытекает из первого, а третий - не является универсальным, так как характерен не для всех, а только части локальных нормативных актов.

Соглашаясь с тезисом о подзаконном характере локальных нормативных (правовых) актов, следует отметить, что истории известны случаи, когда создание норм трудового права шло путем «от конкретных правоотношений к локальной норме и от локальной нормы к закону», что Л. Я. Гинцбург проиллюстрировал на примере ПВТР Брянского паровозостроительного завода, на основе которых стали составляться ПВТР на других предприятиях и затем были разработаны типовые правила, вошедшие в КЗоТ 1918 г.[714]

Разделяем мнение ряда ученых-теоретиков[715], согласно которому понятие «правовые акты» охватывает и нормативные, и индивидуальные правовые акты; причем последние делятся на акты интерпретационные, правоприменительные и др. Но в реальной действительности на практике встречаются и правовые акты смешанного характера, в которых присутствуют как нормы права, так и индивидуально-правовые предписания. Эти теоретические выкладки в полной мере касаются локальных правовых актов в сфере труда.

В ТК Беларуси общие положения, касающиеся локальных НПА, сводятся к нескольким разрозненным нормам (абз. 3 ст. 1, ч. 2 и 3 ст. 7), тогда как в ТК РФ имеется ст. 8, в ТК Армении и ТК Кыргызстана - ст. 5, содержащие общие нормы, регулирующие порядок локального нормотворчества. В ТК Казахстана также имеется отдельная ст. 11 «Акты работодателя», правда, состоящая всего из одной нормы, чего явно недостаточно. Остановимся вначале на сравнительном анализе понятия локальных (внутренних) нормативных (правовых) актов, а затем моделей законодательного регулирования процедур локального нормотворчества работодателей.

В абз. 3 ст. 1 ТК Беларуси имеет место необоснованное смешение коллективных договоров (соглашений) и локальных НПА: последние определяются как «коллективные договоры, соглашения, правила внутреннего трудового распорядка и иные принятые в установленном порядке нормативные акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения у конкретного нанимателя». Полагаем, что это определение неудачно, поскольку коллективные договоры (соглашения) являются по своей правовой природе не локальными НПА, а локальными нормативными соглашениями (см. подробнее § 5 гл. 3 данной работы). С учетом вышеуказанной грубейшей терминологической ошибки построены и многие другие нормы ТК Беларуси (ст. 7, 55, 194).

Статья 7 ТК Беларуси к источникам регулирования трудовых и связанных с ними отношений наряду с законодательством о труде относит коллективные договоры, соглашения и иные локальные НПА, заключенные и принятые в соответствии с законодательством. В ч. 2 ст. 7 ТК Беларуси закреплено важное правило о том, что локальные НПА, содержащие условия, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством о труде, являются недействительными. Схожая норма закреплена и в ч. 2 ст. 194 ТК Беларуси. Из этих правил можно сделать вывод о том, что в локальных НПА можно лишь улучшать правовое положение работника по сравнению с законодательством о труде, но не ухудшать его (принцип in favorem).

Хотя белорусский законодатель с принятием Закона от 20.07.2007 № 272-З и устранил расхождение в терминологии между ТК Беларуси и Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (до его вступления в силу в ТК Беларуси, так же как и в ТК России и Кыргызстана, использовалась категория «локальный нормативный акт»), но до конца эта проблема, полагаем, не решена. Дело в том, что в трудовом праве и кадровой практике используется большое число локальных актов - индивидуальных локальных актов (штатные расписания, графики отпусков, графики сменности и т.п.), включающих индивидуальные правоприменительные положения, адресуемые персонально определенному кругу субъектов. Данные локальные правовые акты не охватываются термином «локальный НПА», так как не содержат норм права, хотя и нуждаются в правовом регулировании. Для сравнения отметим, что армянский законодатель в ст. 5 ТК Армении попытался провести разграничение внутренних и индивидуальных правовых актов работодателя, хотя сделал это неудачно. По существу, все акты работодателя являются внутренними или локальными, независимо от того содержат они в себе локальные нормы права или только индивидуальные предписания. Соответственно, армянскому законодателю стоило противопоставлять не внутренние и индивидуальные акты работодателя, а внутренние нормативные и индивидуальные правовые акты.

Итак, в государствах - членах ЕАЭС используются четыре варианта терминов:

1) локальный нормативный акт, содержащий нормы трудового права (Россия, Кыргызстан); 2) локальный нормативный правовой акт (Беларусь); 3) внутренний правовой акт (Армения); 4) акт работодателя (Казахстан).

Не только в трудовом законодательстве государств - членов ЕАЭС, но и в научной и учебной литературе по трудовому праву используются различные термины для обозначения данных источников (локальные акты, корпоративные акты и т.д.).

В связи с этим считаем целесообразным провести унификацию термина, обозначающего данный источник регулирования трудовых и тесно связанных с ними отношений, заменив нынешние названия новым, более широким понятием «локальный правовой акт», который охватывал бы собой все три вида актов, принимаемых работодателем в рамках своей хозяйской власти:

1) локальные нормативные правовые акты, которые включают в себя хотя бы одну локальную норму права, т. е. правило поведения, регулирующее трудовые и непосредственно связанные с ними отношения у конкретного работодателя (групп работодателей) с неперсонифицированным кругом работников;

2) локальные индивидуальные правовые акты, содержащие индивидуальные правовые предписания, адресованные персонально определенным работникам;

3) локальные правовые акты смешанного вида, в которых присутствуют как локальные нормы, так и индивидуальные правовые предписания.

Ранее попытку разделить локальные акты о труде на локальные правовые акты, локальные нормативные акты о труде и локальные договорные акты о труде предприняла Е. Н. Букреева[716], но в ее подходе происходило смешение социально-партнерских нормативных соглашений с локальными актами работодателей.

Статья 8 ТК РФ и ст. 5 ТК Кыргызстана полностью посвящены порядку принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, хотя и не закрепляют легального определения этого понятия. Отличия между нормами, предусмотренными в этих статьях ТК РФ и Кыргызстана состоят в следующем:

во-первых, российский законодатель в ч. 1 ст. 8 ТК РФ исключил возможность принимать локальные нормативные акты у работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями (в Кыргызстане это возможно);

во-вторых, если российский работодатель при принятии локальных нормативных актов в случаях, предусмотренных в иных источниках трудового права, учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа), то кыргызский работодатель проводит согласование с представительным органом работников; в данном вопросе кыргызская модель представляется более демократичной, так как она в большей степени гарантирует интересы работников, российская же - оставляет окончательное решение в принятии локального нормативного акта за работодателем;

в-третьих, ч. 3 ст. 8 ТК РФ допускает возможность, когда коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников;

в-четвертых, установлены различные правовые последствия принятия локальных нормативных актов, ухудшающих положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, а также когда локальные нормативные акты приняты без соблюдения порядка учета мнения представительного органа работников (согласования с ним): по ТК РФ они не подлежат применению, по ТК Кыргызстана - признаются недействительными.

Для сравнения: в ст. 5 ТК Армении содержится ряд «новаторских» и порой неудачных норм права относительно локальных правовых актов. К положительным моментам отнесем следующие:

1) попытку урегулировать цель принятия внутренних и индивидуальных правовых актов: в целях установления более благоприятных условий по сравнению с трудовыми, социальными и иными условиями, установленными для работников или их отдельных групп трудовым законодательством и иными НПА;

2) более точное в сравнении с ТК РФ и Кыргызстана определение правовых последствий принятия как внутренних, так и индивидуальных правовых актов, которые содержат положения, которые менее благоприятны, чем условия, установленные для работников трудовым законодательством и иными НПА, содержащими нормы трудового права: такие акты или их соответствующие части не имеют юридической силы.

Вместе с тем попытки армянского законодателя в ч. 2 ст. 5 ТК Армении определить виды внутренних и индивидуальных правовых актов, а в ч. 3 и 4 той же статьи разграничить вопросы, по которым принимаются внутренние правовые акты (по смыслу ТК речь идет о локальных НПА) и индивидуальных правовых актах представляются неудачными. В ч. 2 ст. 5 произошло смешение локальных правовых актов, с одной стороны, и организационно-распорядительных документов (приказы, распоряжения, постановления, ходатайств, нарядов), с другой стороны. В ч. 3 ст. 5 графики работ (сменности), документы о привлечении работников к сверхурочной работе и дежурствам отнесены к внутренним актам (т. е. локальным НПА), хотя они носят индивидуальный характер, поскольку адресуются индивидуально-персонифицированным работникам. К недостаткам ст. 5 ТК Армении отнесем и то, что она не регулирует вопросы участия представительного органа работников в принятии внутренних правовых актов.

Для сравнения: в ТК Казахстана целых две статьи (ст. 11 и 12) посвящены актам работодателя и порядку учета мнения представителей работников при издании актов работодателя. Легальное определение актов работодателя дано в п. 41 ст. 1: приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, графики сменности, графики вахт, графики отпусков, издаваемые работодателем. Здесь присутствует тот же недостаток, что и в ТК Армении: смешение локальных правовых актов с организационно -

распорядительными документами (приказы, распоряжения). Такое смешение встречается и в судебной практике[717]. Кроме того, полагаем, законодателю нет необходимости давать исчерпывающий перечень видов локальных правовых актов, ограничивая тем самым хозяйскую власть работодателя, так как развивающиеся общественные отношения могут вызвать появление и иных видов актов (корпоративный кодекс, кодекс поведения, регламент), которые в вышеуказанном перечне п. 41 ст. 1 ТК Казахстана отсутствуют.

Согласно ст. 11 ТК Казахстана работодатель издает акты в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом и иными НПА Республики Казахстан, трудовым договором, соглашениями, коллективным договором. Если сопоставить эту норму с правилами ч. 1 ст. 8 ТК РФ и ч. 1 ст. 5 ТК Кыргызстана, то можно заметить, что между ними имеются небольшие отличия. Так, если по ч. 1 ст. 8 ТК РФ и ч. 1 ст. 5 ТК Кыргызстана локальные нормативные акты должны соответствовать законодательству, коллективным договорам и соглашениям, то согласно ч. 1 ст. 11 ТК Казахстана акты работодателя должны соответствовать также трудовым договорам. В этом есть определенный резон. Поскольку трудовые договоры - результат волеизъявления работника и работодателя, его условия по общему правилу могут меняться только по соглашению сторон, а, следовательно, работодатель не вправе принимать локальные нормы, нарушающие условия трудовых договоров. Если же такое произойдет и возникнет коллизия между локальной нормой и условием трудового договора, то приоритет необходимо отдавать условию трудового договора, учитывая договорный порядок его принятия и принцип in favorem.

Другие отличия между ТК Казахстана, Кыргызстана и РФ носят в основном терминологический и редакционный характер. Первые из вышеуказанных норм (ч. 1 ст. 8 ТК РФ, ч. 1 ст. 5 ТК Кыргызстана и ст. 11 ТК Казахстана), на наш взгляд, не лишены недостатков. Соглашаясь с тем, что локальные нормативные акты принимаются работодателями в пределах своей компетенции, полагаем, что слова «в соответствии с...» следовало бы заменить словами: «с соблюдением правил, установленных ...». Право работодателей на издание локальных правовых актов основано на их хозяйской власти, а не делегированы им законодателем. Соответственно компетенция работодателей не может строго устанавливаться законодательством (в отличие от пределов хозяйской власти).

По сути, российский, а за ним кыргызский и казахстанский законодатели пошли по концепции немецкого юриста Г. Еллинека, усматривая основания локального нормотворчества в делегировании полномочий (компетенции) законодателем. Этой концепции можно противопоставить концепцию Л.С. Таля и как минимум два дополнительных аргумента. Первый довод состоит в том, что изначально право работодателей на локальное нормотворчество законодательством не признавалось и не делегировалось, а основывалось на хозяйской автономии и подтверждалось правовыми обычаями или судебной практикой. Следовательно, компетенция работодателей по локальному нормотворчеству исторически лежит в иной плоскости. Второй аргумент состоит в том, что согласно устоявшейся правоприменительной практике за работодателями признается право на принятие в том числе не поименованных локальных актов (корпоративных кодексов, положений о персонале), которые даже не упоминаются в законодательстве (например, Республики Беларусь), но на практике принимаются, и их нормы в спорных ситуациях применяются судами.

Итак, при конструировании общей нормы о пределах нормативной составляющей хозяйской власти работодателей при ее включении в ТК целесообразно сохранить упоминание «своей компетенции» (работодателя/нанимателя), но реализуемой не в соответствии, а с соблюдением правил, устанавливаемых настоящим Кодексом, иным законодательством о труде, коллективными договорами, соглашениями и трудовыми договорами. Другими словами, правильнее вести речь не об установлении, а о возможном ограничении компетенции работодателей по принятию локальных правовых актов посредством законодательства о труде и договорных источников регулирования трудовых и тесно связанных с ними отношений.

На основании вышеизложенного теоретического обоснования и сравнительного анализа предложим два авторских определения понятий «локальный правовой акт» и «локальный нормативный (правовой) акт».

Локальный правовой акт - принимаемый работодателем (нанимателем) единолично, с учетом мнения или по согласованию с представительным органом работников и с соблюдением норм трудового законодательства, коллективных договоров, соглашений, условий трудовых договоров документ, регулирующий трудовые и тесно связанные с ними отношения.

Локальный нормативный (правовой) акт - принимаемый работодателем единолично, с учетом мнения или по согласованию с представительным органом работников и с соблюдением норм трудового законодательства, коллективных договоров, соглашений, условий трудовых договоров документ, содержащий в себе локальные нормы права, регулирующие трудовые и непосредственно связанные с ними отношения.

Из вышеуказанных дефиниций следует, что второе понятие является видом первого. Локальные правовые акты, в котором не содержится ни одной локальной нормы права (к примеру, штатное расписание, график работ или сменности) носят индивидуальный характер и источниками трудового права (в формальном смысле) не являются.

Систематический анализ норм ТК государств - членов ЕАЭС, а также проведенный ранее анализ правовой природы социально-партнерских нормативных соглашений позволяет сделать вывод о приоритете коллективных договоров и соглашений перед локальными нормативными правовыми актами, если первые улучшают правовое положение работников, хотя прямо этот приоритет в законодательстве сравниваемых стран не зафиксирован (см. подробнее § 5 гл. 3 данной работы).

Классификация локальных правовых актов.

Для лучшего уяснения регулятивного значения локальных правовых актов (далее - ЛПА) в сфере труда, развития понятийно-категориального аппарата отрасли проведем их классификацию по пяти критериям:

1) по предмету локального правового регулирования:

• ЛПА по общим вопросам найма, которые распространяются на различные группы трудовых и непосредственно связанных с ними отношений (устав, ПВТР, положение о персонале, положение о филиале и др.);

• ЛПА по вопросам специального характера, которые относятся к определенным категориям работников (положения о найме административного персонала, должностные и рабочие инструкции) или регулируют отдельные аспекты трудовых и непосредственно связанных с ними отношений (штатное расписание, положения об оплате труда и т. п.).

Заметим, что Л. И. Антонова именовала вышеуказанный критерий классификации «по кругу субъектов»[718], что не совсем точно;

2) по сфере действия:

• ЛПА, распространяющиеся на несколько юридических лиц. Это довольно редкая группа локальных актов, принимаемых в концернах, холдингах, ТНК;

• ЛПА, распространяющиеся в целом на одно юридическое лицо (большинство ЛПА, включая ПВТР, положения об оплате труда и т. д.);

• ЛПА, распространяющиеся на отдельные подразделения в рамках юридического лица (положения о филиалах, представительствах, иных структурных подразделениях);

3) по времени действия:

• ЛПА, принимаемые на неопределенный срок (ПВТР, положения об оплате труда, о премировании, должностные инструкции);

• ЛПА, принимаемые на определенный срок (графики отпусков, графики сменности);

4) в зависимости от характера процедур, используемых при принятии акта:

• единоначальные, т. е. принимаемые непосредственно работодателем без участия представительных органов работников (например, должностные и рабочие инструкции, положения о персонале);

• согласительные, т. е. принимаемые работодателем по согласованию или с учетом его мнения профсоюза (например, графики работ и сменности, положение о нестандартных режимах рабочего времени, графики отпусков). Г. В. Хныкин именует их согласительно-договорными[719], С. П. Маврин - создаваемые работодателем при участии представительного органа работников[720];

5) в зависимости от наличия законодательного регулирования соответствующего локального акта:

• поименованные, т. е. возможность принятия которых предусмотрена в ТК или ином акте трудового законодательства (в частности, ПВТР, графики отпусков, должностные инструкции);

• непоименованные, выработанные правоприменительной и производственной практикой или разработанные работодателем в разовом порядке на основе его нормативной власти (например, положение о персонале, положение о материальном стимулировании труда работников).

Возможны и иные классификации ЛПА, в том числе нормативных, предлагавшиеся В. Н. Скобелкиным[721]; Г. В. Хныкиным[722], М. А. Драчук[723], Л. С. Кирилловой[724] и др.

Проблему систематизации локальных нормативных актов одним из первых поднял Г. В. Хныкин, выделив из «этой многослойной нормативной массы» системообразующий (системно-ориентированный) правовой акт - коллективный договор[725]. С этим мнением можно согласиться, но с оговоркой. Хотя коллективный договор может и должен носить системообразующий характер в локальном нормативном регулировании, его правовая природа все же весьма отлична от локальных нормативных актов. Другой российский исследовать М. А. Драчук считает, что все локальные акты трудоправого характера образуют ПВТР в их широком значении. Пожалуй, в практическом плане выделять ПВТР (в широком смысле) нет особого смысла, так как законодательство использует этот термин в определенном (узком) смысле как вполне конкретный ЛПА. Но важно обратить внимание, что именно этот ЛПА и должен быть у работодателя системообразующим ЛПА (во всяком случае при отсутствии заключенного в организации коллективного договора).

Механизм принятия локальных правовых актов и его законодательное закрепление в государствах - членах ЕАЭС.

Под механизмом принятия локальных правовых актов нами понимается упорядоченная совокупность взаимосвязанных способов и процедур, сопровождающих локальное нормотворчество, как урегулированных законодательством, коллективными договорами, соглашениями, так и выработанных практикой. В данном разделе рассмотрим преимущественно ту часть данного механизма, которая законодательно урегулирована в государствах - членах ЕАЭС или нуждается в такой регламентации.

В доктрине трудового права еще в советский период Л.И. Антоновой, Р.И. Кондратьевым, Ю.П. Смирновым и другими учеными были описаны и научно обоснованы основные процедуры участия работников в принятии локальных актов. По мнению Ю.П. Смирнова, это две процедуры: согласование и учет мнения работников (профсоюза)[726]. Л.И. Антонова выделяла четыре формы деятельности трудового коллектива в локальном регулировании: 1) прямое нормотворчество трудового коллектива;

2) нормотворчество представительных органов трудового коллектива; 3) нормотворчество, опосредованное деятельностью профсоюзных комитетов; 4) косвенное участие[727]. При этом отметим, что не все из выделенных данным автором форм имели легальное закрепление. Если в советских КЗоТах встречались лишь разрозненные нормы, предусматривающие ту или иную форму участия работников в принятии локальных актов (к сожалению, этот недостаток сохранился в ТК Беларуси и Армении), то в настоящее время в большинстве ТК государств - членов ЕАЭС (России, Кыргызстана и Казахстана) эти процедуры получили законодательное урегулирование в общем виде.

Как отмечает Г. В. Хныкин применительно к России, законодатель предусмотрел четыре варианта принятия локальных актов: единолично работодателем; совместно с представительным органом работников; по согласованию с представительным органом работников; с учетом мнения представительного органа[728]. Данные варианты, основанные на российском трудовом законодательстве, безусловно, имеют право на существование, хотя с позиции законодательства государств - членов ЕАЭС и теории трудового права требуются некоторые уточнения. Совместные локальные акты - это фикция, поскольку правовая природа этих документов договорная, соответственно такие «акты» должны именоваться договорами или соглашениями и не имеют отношения к локальным актам нанимателя.

Белорусский автор А. А. Костузик, а вслед за ней И. Ч. Мелешко, описывают четыре процедуры принятия локальных актов: самостоятельно нанимателем; с участием профсоюзов; по согласованию с профсоюзом и совместно с профсоюзом[729]. Приведенную классификацию процедур нельзя признать обоснованной, поскольку при согласовании локального акта с профсоюзом также имеет место его участие, а совместные локальные акты, к которым данные авторы причисляют коллективные договоры и соглашения, по своей правовой природе являются социально-партнерскими нормативными соглашениями.

И. В. Гущин выделил восемь стадий в юридической процедуре разработки и принятия ЛПА: подготовительную, согласовательную, подготовку предложений об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных ЛПА или их частей; обсуждение подготовленного проекта ЛПА; его принятие; подписание (утверждение) и доведение до сведения трудового коллектива[730]. Данный подход в целом заслуживает поддержки, хотя некоторые выделенные вышеуказанным автором стадии для локальных актов не характерны (государственная регистрация и опубликование). На отсутствие необходимости опубликования ЛПА отмечалось и в судебной практике[731].

С учетом вышеизложенных доктринальных подходов, действующего законодательства и складывающейся практики локального нормотворчества механизм принятия ЛПА, полагаем, сводится к пяти обязательным стадиям и трем факультативным.

К обязательным стадиям разработки и принятия ЛПА относятся следующие:

1) разработка проекта акта, а также утверждающего его организационно- распорядительного документа (приказа, постановления, решения);

2) согласование (визирование) проекта ЛПА;

3) принятие (утверждение) акта;

4) внутренняя регистрация ЛПА;

5) ознакомление с актом работников, на которых он распространяет свое действие.

К факультативным стадиям разработки и принятия ЛПА относятся:

1) планирование локального нормотворчества на определенный календарный период (например, на квартал или год);

2) обсуждение проекта ЛПА в трудовом коллективе и (или) структурных подразделениях организации;

3) опубликование акта (иногда практикуется в крупных организациях).

Анализ судебной практики показывает, что суды при рассмотрении трудовых споров проверяют, утверждены ли ЛПА в установленном порядке[732].

Процедура участия профсоюза (иного представительного органа работников), государственного органа в принятии ЛПА, фрагментарно урегулированная в ТК Беларуси и Армении (в отличие от ТК РФ, Казахстана и Кыргызстана), может быть в теоретическом плане и на основе сравнительного анализа норм трудового законодательства сведена к следующим вариантам:

1) согласование отдельных актов с профсоюзом (профсоюзами), при их отсутствии - с иным представительным органом работников (ПВТР по ч. 1 ст. 144 ТК Кыргызстана; иногда такое согласование должно быть предусмотрено в коллективном договоре, к примеру, для графика отпусков согласно по ч. 1 ст. 168 ТК Беларуси, для графиков работ (сменности) согласно ч. 1 ст. 142 ТК Армении);

2) с участием профсоюзов (ПВТР - по ст. 195 ТК Беларуси) или с учетом мнения профсоюза (профсоюзов), при их отсутствии - иного представительного органа работников (эта конструкция более характерна для ТК РФ и Казахстана);

3) по требованию (предписанию) компетентного государственного органа или профсоюза. Например, в случаях, когда работодатель не соблюдает нормы трудового законодательства об обязательном принятии того или иного локального акта (для сравнения: ПВТР является обязательным к принятию нанимателем локальным нормативным (правовым) актом согласно ст. 195 ТК Беларуси; но не обязательным внутренним правовым актом по ч. 3 ст. 5 и ч. 2 ст. 218 ТК Армении).

Для выработки предложений белорусскому, армянскому и кыргызскому законодателям по урегулированию в ТК механизма принятия ЛПА с участием (по согласованию или с учетом мнения) профсоюза (иного представительного органа) в сравнительном аспекте рассмотрим, как этот вопрос решен в России и Казахстане.

Порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов подробно урегулирован в ст. 372 ТК РФ, расположенной в гл. 58 «Защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами» (научный анализ данной статьи проводился в комментариях к ТК РФ[733], в работах других авторов с обоснованием необходимости ее дальнейшего совершенствования. В свою очередь ст. 12 ТК Казахстана «Порядок учета мнения представителей работников при издании актов работодателя» закреплена в гл. 1 «Основные положения». Последний подход представляется более удачным, так как нормы данной статьи носят сквозной характер для всех институтов особенной части трудового права. Кроме того, порядок принятия ЛПА - составная часть общих норм об источниках трудового права, которые входят в общую часть трудового права, на что обращали внимание М. В. Молодцов и В. М. Лебедев[734].

Согласно судебной практики России работодатель должен взаимодействовать при принятии локального нормативного акта с первичной профсоюзной организацией, представляющей интересы всех или большинства работников[735].

Сравнение ч. 1 ст. 372 ТК РФ с ч. 1 ст. 12 ТК Казахстана показывает следующие принципиальные отличия между ними: во-первых, российский законодатель связывает работодателя «процедурой учета мнения выборного органа» не только в случаях, предусмотренных соглашениями, коллективным договором, но и ТК, другими федеральными законами и иными НПА, тогда как ТК Казахстана 2015 г. - только случаями, названными в соглашениях, коллективном договоре (заметим, что в ТК Казахстана 2007 г. формулировка была шире и отсылала также к случаям, предусмотренным ТК). Это означает, что казахстанский законодатель полностью самоустранился от определения тех актов работодателей, по которым учет мнения профсоюза требуется (т.е. пределы хозяйской власти согласно ТК Казахстана 2015 г. ограничены лишь императивными нормами трудового права).

Согласно ч. 1 ст. 272 ТК РФ и ч. 2 ст. 12 ТК Казахстана предусмотрено направление работодателем проекта локального нормативного акта (акта работодателя) и обоснование по нему представительному органу работников. Затем выборный орган первичной профсоюзной организации не позднее пяти рабочих дней со дня получения проекта указанного локального нормативного акта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме (ч. 2 ст. 372 ТК РФ). Аналогичный 5-тидневный срок на обсуждение проекта акта работодателя установлен в ч. 3 ст. 12 ТК Казахстана. В

ч. 4 ст. 12 ТК Казахстана специально урегулирован вопрос об оформлении решения представителей работников протоколом, в котором указывается согласие (несогласие) с проектом акта работодателя представителей работников, при наличии излагаются их предложения (подобной нормы нет в ст. 372 ТК РФ). В ч. 3 и 4 ст. 372 ТК РФ и ч. 5 и 6 ст. 12 ТК Казахстана с некоторыми отличиями урегулированы ситуации расхождения мнений работодателя и представительного органа работников, причем в ТК РФ четко определен срок (три дня) реагирования работодателя на возражения представительного органа работников (в ст. 12 ТК Казахстана этот срок не установлен, что может приводить на практике к затягиванию данных процедур на продолжительное время). Применительно к способам защиты прав работников изданием локального нормативного акта ст. 372 ТК РФ предусматривает возможность начала коллективного трудового спора или обращения профсоюза в государственную инспекцию труда, а ч. 7 ст. 12 ТК Казахстана - возможность обжалования акта работодателя, который нарушает либо ухудшает права и гарантии работников в местный орган по инспекции труда либо в суд.

Сравнительный анализ показывает, что механизм процедур учета мнения представительного органа работников работодателем по ТК РФ и ТК Казахстан достаточно схож, хотя имеются и отличия, которые будут нами учтены при конструировании модельных норм. Так, в вопросе определения последствий принятия ЛПА, ухудшающих правовое положение работников ч. 4 ст. 8 ТК РФ говорит об их неприменимости, ч. 3 ст. 5 ТК Кыргызстана и ч. 2 ст. 7 ТК Беларуси - об их недействительности, судебная практика

РФ огранивает возможности оспаривания ЛПА вне иного трудового спора[736], так что целесообразно совместить в модельной норме оба описанных выше последствия.

В ТК сравниваемых стран используются различные формулировки форм участия профсоюзов в принятии локальных норм («по согласованию», «с участием», «с учетом мотивированного мнения»), что затрудняет их единообразное применение на практике.

Решение указанного вопроса видится в следующих шагах:

- необходимо провести ревизию ТК государств - членов ЕАЭС и всего законодательства на предмет поиска отсылочных норм к ЛПА;

- закрепить в главе 1 «Общие положения» общие правила о механизме разработки и утверждении ЛПА, в том числе четко определив три вышеуказанные формы участия работников (в лице профсоюзов или иных представительных органов) в их принятии, а также сроки рассмотрения нанимателями обращений представительных органов работников и ознакомления работников с актами, затрагивающими их права, обязанности, гарантии и ответственность;

- внести изменения в отдельные статьи ТК и иные акты законодательства о труде, содержащие указание на принятие ЛПА и форму участия в этом процессе работников (их представительных органов).

Итак, с учетом сравнительного анализа норм трудового законодательства Армении, Беларуси, России, Казахстана и Кыргызстана, считаем целесообразным дополнить ТК Беларуси ст. 81 «Локальные правовые акты нанимателя», а в проекте Модельного ТК поместить статью, содержащую общие правила о локальном регулировании трудовых и связанных с ними отношениях:

«Статья_____ . Локальные правовые акты работодателя

Работодатель принимает локальные правовые акты, включая локальные нормативные правовые акты, регулирующие внутренний трудовой распорядок и иные трудовые и непосредственно связанные с ними отношения с работниками, в порядке и с учетом ограничений, установленных настоящим Кодексом и иным законодательством о труде, коллективными договорами, соглашениями.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, иным законодательством о труде, коллективным договором, соглашением, работодатель принимает локальные правовые акты по согласованию, с учетом мнения или по требованию работников (в лице профсоюза или иного представительного органа работников) в следующем порядке:

работодатель направляет проект локального правового акта представительному органу работников с пояснительной запиской, объясняющей необходимость его принятия;

профсоюз или иной представительный орган работников в течение семи календарных дней рассматривает проект и направляет работодателю выписку из протокола заседания о его согласовании или несогласовании, а также мотивированные предложения;

в случае несогласия работодателя учесть мотивированные предложения представительного органа работников и после проведения дополнительных консультаций в течение семи календарных дней составляется протокол разногласий в двух экземплярах для каждой из сторон;

профсоюз (в организации, не имеющей первичного органа профсоюза, - иной выборный представительный орган работников) вправе потребовать от работодателя принятия локального правового акта, если это прямо предусмотрено законодательством, коллективным договором, соглашением;

работодатель обязан рассмотреть требование профсоюза (иного выборного представительного органа работников) в течение семи календарных дней и дать на него мотивированный ответ.

Локальные правовые акты работодателя (их отдельные положения), ухудшающие правовое положение работников по сравнению с законодательством о труде, коллективным договором, соглашением либо изданные без соблюдения процедур, указанных в части второй настоящей статьи, являются недействительными и не подлежат применению.

Работники должны быть ознакомлены работодателем с локальными правовыми актами, затрагивающими их права, обязанности, гарантии и ответственность, в пятидневный срок с момента их принятия.».

Вышеуказанная редакция статьи «Локальные правовые акты работодателя» может быть учтена национальными законодателями при последующем совершенствовании ТК данных государств - членов ЕАЭС.

В заключение параграфа выскажем предложение целесообразности использования в законодательстве стран - членов ЕАЭС единого термина, обозначающего рассматриваемый источник правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений (например, «локальный правовой акт»), детальном урегулировании общих вопросов локального нормотворчества, в том числе форм участия при принятии данных актов представительных органов работников.

В целом по второй главе работы сформулируем следующие основные выводы.

1. Научно обосновано понятие конституционализации трудового законодательства как целенаправленного процесса выявления противоречий между нормами Конституции и актами законодательства о труде с последующим приведением последних в соответствие с Основным Законом.

2. Теоретически аргументирован вывод о том, что конституционные нормы- принципы в сфере труда в большинстве своем являются нормами прямого действия, подлежащими непосредственному применению судами при обнаружении пробелов и коллизий в правовом регулировании трудовых и тесно связанных с ними отношений.

3. Проведен сравнительный анализ ТК, иных законов государств - членов ЕАЭС в сфере труда, подзаконных НПА, обоснована их соподчиненность в иерархии национальных источников по юридической силе и дана рекомендация по легальному закреплению приоритетного значения ТК среди актов трудового законодательства с учетом положительного опыта России.

4. Нормативные постановления Пленумов Верховных (Кассационного) Судов, а также акты органов конституционного правосудия государств - членов ЕАЭС, признающих те или иные нормы трудового законодательства неконституционными, являются источниками трудового права, а именно видом НПА. Для Армении и Российской Федерации источниками трудового права выступает также прецедентная практика, формируемая Европейским судом по правам человека.

5. Проведено теоретическое разграничение коллективных договоров и соглашений, иных (ненормативных) социально-партнерских соглашений, а также локальных нормативных правовых актов с выработкой новых научных дефиниций и их взаимной иерархией и соотношением с актами законодательства о труде.

6. С учетом законодательного опыта ТК РФ и ТК Казахстана разработана модельная статья о локальных правовых актах, предусматривающая механизм их принятия и участия в этом механизме профсоюзов или иных представительных органов работников.

<< | >>
Источник: ТОМАШЕВСКИЙ Кирилл Леонидович. СИСТЕМЫ ИСТОЧНИКОВ ТРУДОВОГО ПРАВА ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕАЭС: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 6 Локальные нормативные (правовые) акты как специфические источники правового регулирования трудовых отношений:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -