<<
>>

З.1. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты как источники муниципального права

В данной части работы мы хотели бы остановиться на иерархической и предметной структуре законов и подзаконных актов регулирующих муниципальные отношения. Статьей 76 Конституции Российской Федерации прямо закреплен приоритет федерального конституционного закона перед текущим законодательством.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, непосредственным предметом регулирования которых является местное самоуправление. В силу буквального толкования статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы могут приниматься лишь по предметам ведения Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, как известно, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Конституция не содержит указания, что по каким-либо вопросам местного самоуправления должны приниматься федеральные конституционные законы, поэтому следующим уровнем системы источников муниципального права следует считать федеральные законы.

Вместе с тем, как отмечает Н.С. Тимофеев в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные положения, регулирующие те или иные вопросы, связанные с функционированием местного самоуправне- ния . В качестве примера можно назвать Федеральный конституционный закон 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г., "О чрезвычайном [216] положении", 2001 г., "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др. Придерживаясь той терминологии, которую мы обозначили в первой главе, можно сделать вывод, что федеральные конституционные законы могут рассматриваться как заимствованные источники муниципального права.

Особое место среди федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В статье 4 (часть 2) названного Закона содержится указание, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него. Как отмечают комментаторы этой нормы, никакие другие федеральные законы, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления, не должны противоречить данному закону и должны быть приведены в соответствие с ним[217] [218]. «Тем самым комментируемому Закону

отведено центральное, системообразующее место среди правовых актов, со-

220

ставляющих правовую основу местного самоуправления» .

Нужно сказать, что такой подход характерен для кодифицированных актов большинства отраслей права. Как отмечает Л.В. Андриченко, «казалось бы, такое установление не согласуется с общими представлениями о действии федеральных законов, которые не могут противоречить российской Конституции и федеральным конституционным законам. В отношении федеральных законов действует обычное правило, согласно которому позднее принятый федеральный закон имеет преимущество по сравнению с ранее принятым. Вместе с тем очевидно, что в целях обеспечения логики, последовательности и системности правового регулирования в названное общее правило не могут вписываться акты кодификационного характера, к которым можно отнести в значительной мере и Федеральный закон о местном самоуправлении» .

Нужно сказать, что этот сложный вопрос был предметом рассмотрения и Конституционного Суда Российской Федерации, который по нашему мнению не выработал единой четкой позиции. Так, например, в Определении Конституционного Суда РФ от 03.02.2000 № 22-0 Суд прямо указал, что Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов.

Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

Вместе с тем в другом своем решении Конституционный Суд сделал недвусмысленный вывод, что федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений . Анализируя данное решение, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин приходит к выводу, что «противоречие некодифициро- [219] [220] [221]

ванных актов Кодексу искажает его предназначение в системе законодатель-

224

ства» .

C этим выводом можно всецело согласиться с позиции его теоретической и практической обоснованности, однако, нельзя не отметить, что в российском законодательстве отсутствует формально-юридическое основание приоритета кодифицированных актов. Как указывает М.В. Пресняков, кодифицированные акты на сегодняшний момент не имеют какого-либо особого места в системе федерального законодательства, что представляется не вполне правильным с

225

позиции унификации действующего законодательства .

Если говорить о Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то можно выделить еще, по меньшей мере, две проблемы его идентификации в системе источников муниципального права.

Во-первых, он не является кодифицированным актом, а, следовательно, аргумент об особом характере кодекса как системообразующего акта отрасли права здесь не применим. Вместе с тем, данный закон утверждает общие принципы местного самоуправления и является стержнем муниципального права, а поэтому играет особую роль в системе регулирования муниципально-правовых отношений.

В.И. Васильев выделяет в системе источников муниципального права статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты[222] [223] [224]. В частности, статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен и. "и" ст. 72 и и. 2 ст. 76 Конституции РФ. По-нашему мнению, необходимо выделить статутные законы в особую категорию законодательных актов и предусмотреть их приоритет перед обычными или текущими законами.

Вторая проблема на наш взгляд связана с тем, что, как отмечалось выше, помимо собственных источников муниципального права, муниципальноправовые отношения регулируются «субсидиарными» актами, заимствованными из других отраслей права. Если рассматривать понятие источников муниципального права в таком широком смысле слова, то возникает вопрос о приоритете Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и кодифицированных актов иных отраслей права.

Например, Бюджетный кодекс РФ закрепляет правило, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, в части регулирования бюджетных отношений, не могут противоречить данному Кодексу. Согласно, статье 3 Гражданского кодекса РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу. C другой стороны Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит нормы, посвященные регулированию и бюджетных и гражданско-правовых отношений. Какой акт в данном случае будет обладать приоритетом в случае возможной коллизии? Как нам представляется решение данного вопроса должно базироваться на детальном «разграничении компетенции» между указанными актами.

Нужно сказать, что в некоторых странах подобная проблема разрешается на основе принятия специального закона о нормативно-правовых актах.

Так, например в республике Беларусь действует закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» . Согласно статье 10 данного Закона кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. [225]

Нужно сказать, что Государственной Думой рассматривался законопроект "О нормативных правовых актах Российской Федерации" . Указанным законопроектом среди иных федеральных законов отдельно выделялись основы законодательства и кодексы. При этом предусматривалось, что основам законодательства и кодексам должны соответствовать все другие нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации в сфере общественных отношений, регулируемых основами законодательства или кодексом. Как отмечается в специальной литературе, «издание Основ законодательства федеративным государством и принятие соответствующих кодексов федеративными субъектами являлось традиционным для Советского государства. В СССР было принято 16 Основ законодательства, которые обеспечивали дальнейшую кодификацию республиканского законодательства»[226] [227].

Конституцией СССР 1978 г. предусматривалось, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты. Конституция Российской Федерации 1993 г. не упоминает ни основы законодательства, ни кодифицированные акты. В этой связи, С.В. Поленина отмечает: "Определенные нарекания вызывает фактический отказ в последние годы от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства по тем или иным отраслям. На их место приходят кодексы Российской Федерации. Такого рода замена весьма спорна и в теоретическом, и в практическом плане. Ведь переход от Основ законодательства к кодексам означает изменение не только формы, но и содержания федерального закона, не в полной мере соответствующего принципам разгра-

230

ничения ведения между Российской Федерацией и ее субъектами" .

В этой

связи многие ученые высказываются за восстановление практики принятия Ос-

231

нов законодательства .

К сожалению, названный выше законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думой Российской Федерации и вопрос о статусе основ законодательства и кодифицированных актов остается открытым.

Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о соотношении общих и специальных нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения в рамках «предметной иерархии», то есть одного уровня по юридической силе. В том случае, когда общие и специальные нормы приняты одним и тем же органом, возникают, так называемые коллизии, т.е. конкуренция правовых норм одинаковых по своей юридической силе. Еще римские юристы для разрешения столкновений правовых предписаний выработали три правила: иерархическое ("вышестоящий закон отменяет действие нижестоящего"), темпоральное ("последующий закон отменяет действие предыдущего") и содержательное ("специальный закон отменяет действие общего") .

В специальной литературе отмечается, что «не все коллизии юридических норм носят негативный характер. Иными словами, не любое противоречие норм есть правовая неопределенность, есть дефект в правовом регулировании. Например, конкуренция норм - коллизия между общей и специальной, общей и исключительной нормами - это не несогласованность права, а техникоюридический способ правового регулирования»[228] [229] [230] [231]. При конкуренции общей и специальной нормы применяется правило "lex specialis derogat lex generalis" или правило общей и специальной нормы, согласно которому применению подлежит специальная норма, а общая применяется лишь при отсутствии специальной.

Однако, как в этом случае быть, если в противоречие вступает базовый для муниципального права Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закон, содержащий специальные нормы. Как мы уже говорили выше, данный закон устанавливает приоритет своих норм перед нормами других федеральных законов в случае их противоречия. Приведем конкретный пример. Частью 10 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации. В специальной литературе отмечается, что «использованная в данном случае законодателем конструкция свидетельствует о том, что указанный перечень носит исчерпывающий характер, поэтому иные основания увольнения, предусмотренные трудовым законодательством, на главу местной администрации не

234

распространяются» .

Вместе с тем, принятый впоследствии Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" прямо относит главу местной администрации к муниципальным служащим. Другими словами, на главу местной администрации распространяется Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», в том числе, и установленные им основания расторжения контракта и освобождения от должности. В частности такая позиция была высказана Верховным Судом Российской Федерации .

Помимо прочего Суд указал, что Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 9, ч. 2 ст. 11 и др.) глава местной администрации, замещающий должность по кон- [232] [233] тракту, отнесен к муниципальным служащим, на которых, как следует из ч. 1 ст. 3 данного Федерального закона и ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации, распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим же Федеральным законом.

Нас в данном случае интересует вопрос не об обоснованности данной точки зрения, а о соотношении положений базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принятого впоследствии Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Последний вполне логично будет рассматривать в качестве специального по отношению к более общему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако применимо ли здесь правило "lex specialis derogat lex generalis" с учетом того, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является статутным и ему должны соответствовать все иные законы, регулирующие муниципальные отношения?

Положение осложняется еще и тем, что Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» был принят позднее, чем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом как справедливо отмечают некоторые авторы, следует учитывать и еще одно правило: новый закон обладает приоритетом по отношению к ранее изданному. Речь идет об известном со времен римского права принципе: lex posterior derogat prior - последующий акт вытесняет предшествующий[234]. Легитимность данного правила получила подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. В частности в одном из своих постановлений суд отметил, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специ-

-237

ально предназначен для регулирования соответствующих отношении .

Все вышесказанное ставит под вопрос положение части 2 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как «особого» федерального закона в данной сфере общественных отношений.

Среди специальных федеральных законов, регулирующих муниципальные правовые отношения можно назвать: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и др.

Как нам представляется, дифференциация правового регулирования осуществляется, во-первых, в зависимости от сферы муниципально-правовых отношений и, во-вторых, по отдельным видам муниципальных образований. Так, например, Закон о муниципальной службе устанавливает специальные правила организации и функционирования системы муниципальной службы, особенности ее прохождения и т.п. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" осуществляет специальное регулирование муниципальных избирательных отношений.

Что касается видов муниципального образования, то, строго говоря, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет только городское или сельское поселение, [235] муниципальный район, городской округ, а также внутригородскую территорию города федерального значения. Некоторые ученые полагают, что следует в качестве специальных видов выделять, например, такие муниципальные образования, как ЗАТО, наукограды, инновационный центр "Сколково" и другие территории . Однако, по мнению Е.С. ШугринойЮ такая позиция является небесспорной, поскольку территория наукоградов и ЗАТО всегда имеет статус городского округа, инновационный центр "Сколково" расположен на территории двух поселений в Одинцовском районе Московской области. Поэтому представляется более точным говорить не о специальном виде муниципального

образования, а об особенностях организации местного самоуправления на дан-

239

ных территориях .

C этим можно согласиться, однако нас в данном случае интересуют критерии такой «территориальной» дифференциации правового регулирования муниципальных отношений.

Во-первых, дифференциация правового регулирования местного самоуправления осуществляется в зависимости от конституционно-правового статуса соответствующей территории. Как отмечается в специальной литературе, «в основе специфических условий организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге лежит их двойственное положение: с одной стороны, они являются городскими поселениями и согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ должны быть самоуправляющимися территориальными единицами, с другой стороны, как крупнейшие мегаполисы они, как это закреплено в ст. 65 Конституции РФ, являются субъектами Российской Федерации»[236] [237] [238].

Основной особенностью правового регулирования муниципальных отношений в городах федерального значения является то, что такое регулирование осуществляется преимущественно законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Так согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами городов федерального значения определяются:

• установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование;

• перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов;

• состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований.

Интересно, что нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющие особенности регулирования местного самоуправления в городах федерального значения, были построены по принципу «ad hoc», то есть, исключительно в отношении Москвы и Санкт-Петербурга. Между тем, как показала практика, это не совсем правильно, поскольку в составе Российской Федерации могут появляться и иные города федерального значения. Так, в марте 2014 года был принят Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" . Согласно статье 19 названного закона, местное самоуправление на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также в со- [239]

ответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Эта проблема, впрочем, была устранена законодателем с принятием Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ, в котором из названия и содержания ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены указания на гг. Москву и Санкт-Петербург.

Вторым критерием территориальной дифференциации правового регулирования муниципальных отношений можно назвать административно-правовой статус соответствующей территории. Как представляется, в соответствии с данным критерием закрепляются особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях.

Согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административнотерриториальном образовании", закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Как отмечает Е. С. Шугрина, «особенности организации местного самоуправления в ЗАТО обусловливаются необходимостью определения баланса между обеспечением особого режима безопасного функционирования и охраны

- - 242

государственной тайны, что предполагает определенную централизацию» .

Применительно к теме нашей работы, можно отметить, что на территории закрытого административно-территориального образования несколько сужается возможность самостоятельного нормотворчества органов местного самоуправ-

ления. В частности, они обязаны согласовывать с органами государственной власти планы и программы комплексного социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования, генеральный план проекты планировки территории и т.п.

Особенности регулирования муниципальных отношений на приграничных территориях устанавливаются специальным законом - Законом РФ от 01.04.1993 № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации". Органы местного самоуправления на данных территориях наделяются различными дополнительными обязанностями, связанными с оказанием содействия в охране государственной границы.

Наконец, третьим критерием формирования специального правового регулирования в рамках территориальной дифференциации является, на наш взгляд, функционал того или иного муниципального образования. В соответствии с данным критерием устанавливаются особенности организации и функционирования местного самоуправления в наукоградах, инновационном центре "Сколково", а также в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Специальным законом, устанавливающим особенности регулирования муниципальных отношений в наукоградах является Федеральный закон от 07.04.1999 № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". Согласно данному закону наукоград Российской Федерации - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом.

Уникальное правовое регулирование сложилось на территории инновационного центра Сколково. Отношения, связанные с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра "Сколково") и обеспечении жизнедеятельности на его территории регулируются специальным законом - Федеральным законом от 28.09.2010 № 244- ФЗ "Об инновационном центре "Сколково". На территории комплекса создана управляющая компания, которой, как отмечается в литературе, переданы опре-

деленные полномочия органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. «Управляющая компания, согласно Закону, наделена отдельными властными полномочиями органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Федерации (ст. 5, ст. 20); издает акты, за неисполнение которых устанавливается ответственность (ст. 7)» .

Наконец, по нашему мнению, выделение особенностей регулирования муниципальных отношений в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока также обусловлено функциональным характером муниципального образования. ЕС. Шугрина отмечает, что специфика регулирования местного самоуправления на этих территориях обусловлена «сложными климатическими условиями, географическим расположением», в частности, наличие большого числа межселенных территорий, труднодо- ступность . C этим следует согласиться, однако, как отмечают другие авторы, организация местного самоуправления на таких территориях должна учитывать специфическую организацию жизни местного населения. «В отношении лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, надо считаться не только с их бытовыми обычаями, но и с ранее сложившейся, ныне возрождающейся самоорганизацией жизни, построенной на принципах общинного самоуправления» . В преамбуле Федерального закона от 20.07.2000 № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" говорится, что данный закон устанавливает общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. [240] [241] [242]

Как представляется «предметная» дифференциация правового регулирования муниципально-правовых отношений не ограничивается, прямо предусмотренными в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» случаями. Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, существует более широкий перечень таких территорий. «Например, в ряде регионов существуют общины коренных малочисленных народов (например, в Хабаровском крае, Республике Якутия и других регионах). В новых субъектах РФ, созданных в результате объединения ранее существовавших, появились территории с особым статусом - там также есть особенности в организации местного самоуправления»246. В этой связи есть все основания полагать, что такая дифференциация будет расширяться, а горизонтальная или предметная иерархия источников муниципального права будет усложняться. Вместе с тем, наблюдается, на наш взгляд, негативная тенденция принятия уникальных актов, регулирующих местное самоуправление на отдельных территориях. Примером является Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково". Как нам представляется, это в значительной степени разрушает системность правового регулирования муниципальных отношений, а также ставит в неравное положение отдельные муниципальные образования.

Немало вопросов возникает в связи с определением места подзаконных актов в иерархической и предметной структуре законодательства о местном самоуправлении. Прежде всего, сам термин «законодательство» несмотря на то что часто используется в текстах нормативно-правовых актов не имеет легальной дефиниции. Как отмечает Т.З. Мисроков, в литературе и на практике категория "законодательство" может применяться как в узком, так и в широком значении. Согласно широкой интерпретации законодательство есть форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление, т.е. сложная система издаваемых уполномо-

ченными правотворческими органами нормативных правовых актов, регулиру- тощих широкий диапазон общественных отношений . Многие ученые склоняются именно к широкой трактовке данного понятия. Так, например, известный специалист в области теории права Н.И. Матузов полагает, что «законодательство следует трактовать в широком смысле. В противном случае трудно было бы обеспечить режим законности в обществе. Понятие законности должно охватывать собой соблюдение всех юридических норм, а не какой-то их части. "Выборочный" метод здесь не годится. Иначе содержание законности было бы неоправданно сужено» . А.В. Мелехин также отмечает: «Широкое понимание термина "законодательство" - это то, что гораздо более жизненно и что действительно работает на практику. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о том, что развитие системы законодательства и системы права идет по пути их дальнейшей специализации, т.е. приобретает не только более предметный, но и обособленный характер»[243] [244] [245].

Вместе с тем, в условиях неопределенности его содержания термин «законодательство» становится не юридическим, а литературным. Иными словами, если нет четкой дефиниции - какие именно нормативно-правовые акты составляют законодательство, - то отсылка к данному термину в текстах законов приводит к правовой неопределенности. Так, например, А.В. Мадьярова, анализируя полномочия органов местного самоуправления в сфере автомобильных дорог отмечает, что Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" выделяет два блока вопросов местного значения в данной сфере:

1) дорожная деятельность в отношении дорог местного значения на территории муниципального образования;

2) осуществление иных полномочий в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.

«Если в первом случае речь идет о деятельности только по отношению к дорогам местного значения, то во втором - по отношению к любым дорогам, если это предусмотрено законодательством РФ. Таким образом, подразумевается широкий круг законов (а возможно, и подзаконных нормативных правовых актов, поскольку термин "законодательство РФ" не является однозначным), которые могут закрепить такие полномочия органов местного самоуправления. Подобное законодательное решение, безусловно, создает опасность расширительной трактовки собственных полномочий органов местного самоуправления в сфере использования дорог и дорожной деятельности»[246].

В области муниципального права особенно острая необходимость четкой дефиниции термина «законодательство» обусловлена тем, что, во-первых, муниципальное право представляет собой комплексную отрасль, а во-вторых - относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный термин используется более 70 раз. Причем ввиду комплексного характера отрасли данный термин в тексте закона носит отсылочный характер к самым различным сферам общественных отношений. Например, - жилищное законодательство, водное законодательство, законодательство о нотариальной деятельности и т.п. Между тем, в различных отраслях права понимание данного термина существенно отличается. Так, согласно статье 2 Водного кодекса Российской Федерации" от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 28.12.2013), водное законодательство состоит из Водного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. А вот жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса, других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления251.

В некоторых же случаях вообще невозможно определить объем понятия «законодательство». Так, например, к вопросам местного значения относится организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. В данном случае неясно: какими нормативно-правовыми актами могут быть очерчены такие полномочия органов местного самоуправления.

Данная проблема не является надуманной или чисто теоретической. Граждане неоднократно обращались в высшие судебные инстанции в связи с приданием понятию «законодательство» расширительного понимания на практике. Например, в одном из дел рассмотренных Верховным Судом Российской Федерации, заявитель просил признавать недействующим пункт 17 Инструкции в части применения расширительного понятия "законодательство Российской Федерации" для определения размера утраченного денежного довольствия. В обоснование заявленных требований указывал, что понятие "законодательство Российской Федерации" носит неопределенный характер и это позволяет правоприменителю использовать по своему усмотрению нормы гражданского законодательства . К сожалению, к данным доводам Суд не прислушался.

В другом деле Верховный Суд прямо указал, что в понятие "законодательство Российской Федерации" включаются не только собственно федераль- [247] [248] ные законы, но и иные нормативные правовые акты. Соответственно, указанное понятие используется в широком смысле как совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере получения информации, им охватываются (на федеральном уровне) помимо федеральных законов и указы Президента Рос-

253

сийской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации .

Таким образом, неопределенность данного понятия на практике позволяет правоприменительным органам подменять законодательное регулирование принятием подзаконного акта.

Как нам представляется, необходимо исходить из принципиальной разницы между законом и иными (подзаконными) нормативно-правовыми актами. Исходя из смысла Конституции Российской Федерации, закон представляет собой нормативно-правовой акт особого рода, что выражается в особом порядке его принятия, круге регулируемых отношений, высшей юридической силе по отношению к подзаконным нормативно-правовым актом. В этой связи, как нам представляется, имеет смысл под «законодательством» понимать исключительно законы. Все иные акты подзаконного характера относятся к категории - «нормативно-правовые акты». В действующем законодательстве существуют примеры подобного подхода. Так, согласно статье 5 Трудового кодекса Российской Федерации, трудовое законодательство состоит из Трудового кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права. Все иные источники трудового права в Кодексе называются - иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.

В сфере правового регулирования муниципально-правовых отношений действуют некоторые акты Президента Российской Федерации. Например, можно назвать, Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) [249] "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" , Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления" и т.п. Следует заметить, что «указное нормотворчество» Президента Российской Федерации вызывает неоднозначную реакцию в юридической науке.

Так, например, известный конституционалист Е.А. Лукьянова в примечательно названной работе - «Указное право как российский политический феномен» отмечает, что вступление в силу действующей Конституции Российской Федерации не только не ограничило указного нормотворчества, но, наоборот, дало ему новый жизненный стимул. «Конституция, поставив Президента вне системы разделения властей и одновременно над всеми ветвями власти, наделив главу государства невиданно широким (по меркам большинства стран) кругом полномочий и утвердив его своим собственным гарантом, узаконила тем самым указное право как официальный метод государственного руководства и осуществления внешней и внутренней политики России»[250] [251] [252] [253].

Следует отметить, что Конституционному Суду приходилось рассматривать вопрос о допустимости регулирования общественных отношений указами Президента Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд РФ указал также на допустимость устранения пробелов в законодательстве путем "указного" нормотворчества при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничи-

257

вается периодом до принятия соответствующих законодательных актов .

Значительная роль в правовом регулировании вопросов местного самоуправления отводится актам Правительства Российской Федерации, а также ведомственных нормативно-правовых актов, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами государственной власти.

В иерархической, вертикальной структуре источников муниципального права данные нормативно-правовые акты подчиняются достаточно четкой субординации. Однако, по вопросам местного самоуправление могут приниматься и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и в этой ситуации возникают серьезные вопросы о соотношении по юридической силе различного рода федеральных и региональных нормативно-правовых актов. Проблемы связанные с реализацией принципа федерализма в рамках формирования системы источников муниципального права будут рассмотрены нами в следующей части работы.

3.2.

<< | >>
Источник: ГРИНЧЕНКО Катерина Александровна. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме З.1. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты как источники муниципального права:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -