<<
>>

Конституция Российской Федерации - важнейший источник муниципального права

Сам по себе термин "конституция" (от лат. constitutio - установление) был известен еще в Древнем Риме и использовался для выражения различного рода установлении и указов императоров.

Современное понимание конституции, однако, далеко ушло от этого. Конституция как документ, принимаемый в особом порядке и олицетворяющий - по общему правилу - волю всего населения занимает важнейшее место в правовой системе государства. Как справедливо отмечается в комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина: «Конституция является выражением принципов верховенства (господства) права (the rule oflaw) и правового государства (Rechtstaat)» .

В научной литературе конституция определяется как «документ, основной закон (несколько основных законов), имеющий высшую юридическую силу, принимаемый и изменяемый в особом порядке, регулирующий в большем или меньшем объеме основы социально-экономического строя, политической системы, правового статуса личности, духовной жизни общества, т. е. имеющий особый объект»[189] [190].

Сама по себе любая конституция является по своей природе нормативным правовым актом. Однако этот нормативный правовой акт существенно отличается от других нормативных правовых актов определенными особенностями, которые получили в науке отечественного конституционного права наименование характерных черт конституции. В качестве таковых Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин называют:

1) особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается;

2) учредительный, первичный характер конституционных установлений;

3) всеохватывающий характер конституционной регламентации, т.е. тех сфер общественных отношений, воздействие на которые она распространяет;

4) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок принятия, внесения поправок, специфические формы охраны и

191

др.

Говоря о всеохватывающем характере конституционной регламентации в современных условиях, безусловно, следует говорить о соответствии фактиче-

- - -192

скоп и юридическом конституции .

В связи с тем, что в рамках настоящего исследования мы рассматриваем Конституцию Российской Федерации, прежде всего, как источник права, нас в наибольшей степени интересует последняя черта - особые юридические свойства. Данные юридические свойства производны от перечисленных выше сущностных черт конституции и выражаются:

- в верховенстве конституции;

- в ее высшей юридической силе;

- в ее роли как ядра правовой системы государства и системы права;

- в особой охране конституции;

- в особом порядке принятия и пересмотра конституции, внесения в нее

193

поправок .

Указанные юридические свойства предопределяют тот факт, что консти-

194

туции продолжают оставаться основными источниками национального права . Несмотря на это, нередко «значение Конституции как универсального источника российского права и настоятельная необходимость углубления ее исследова- [191] [192] [193] [194] ния в этом качестве в юридической литературе некоторыми учеными явно недооцениваются, несмотря на всю их очевидность»[195].

Конституция Российской Федерации является основополагающим источником российского права, представляет собой базу всего отечественного законодательства, в том числе и законодательства о местном самоуправлении. Как справедливо писал О.Е. Кутафин применительно к источникам конституционного права, "среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Ее роль как основного источника конституционного права определяется прежде всего тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию"[196] [197].

Представляется, что сказанное верно и для других правовых отраслей, в том числе для права муниципального.

Вместе с тем, рассматривая Конституцию Российской Федерации как источник муниципального права, следует учитывать, что роль конституционных норм в построении отраслевого законодательства неодинакова. Анализ ее показывает, что в Конституции Российской Федерации можно выделить два вида норм, оказывающих регулирующее воздействие на муниципальное право:

- общие нормы, являющиеся базой для всей правовой системы Российской Федерации, в том числе и в области местного самоуправления. Как справедливо в данном случае замечает С.Н. Овчинников, «значение Конституции определяется не только нормами, прямо регулирующими те или иные общественные отношения, но и закрепленными в ней принципами регулирования,

197

основными началами» ;

- нормы, непосредственно регулирующие организацию и функционирование местного самоуправления в Российской Федерации.

Норм второй группы, вполне естественно, намного меньше, чем первой.

Что касается общих норм, то их воздействие на муниципальное право основано на том, что Конституция Российской Федерации устанавливает основы конституционного строя и правового статуса личности в Российской Федерации, а также государственное устройство, систему и полномочия всех органов публичной власти. П.А. Астафичев в этой связи указывает, что «по существу, весь нормативный массив конституции государства так или иначе предопределяет правовое регулирование местного самоуправления и муниципальную самоорганизацию населения посредством определения базовых принципов конституционной демократии, основанной на равенстве, свободе, разделении полномочий и ответственности власти перед обществом. Нередко в Конституции РФ содержатся и более конкретные обязанности органов местного самоуправления по соблюдению Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15), обеспечению возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека (ч.

2 ст. 24), поощрению жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40), употреблению наряду с государственным языком РФ установленных республиками в составе РФ государственных языков данных субъектов РФ (ч. 2 ст. 68)»[198].

Приведенные нормы Конституции Российской Федерации непосредственно влияют на построение системы местного самоуправления в России, определяют деятельность органов местного самоуправления. Фактически в данном случае имеет место та самая конституционализация отраслевого законодательства, о которой пишет В.И. Крусе. По его мнению, проблемы отраслевого правового регулирования общественных отношений необходимо решать на основе конституционного анализа, конституционного конструирования необходимых нормативных компонентов[199].

Что же касается норм второй группы, то их объем, как уже отмечалось выше, заметно меньше, однако значение для построения системы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно велико.

Анализ Конституции Российской Федерации, позволяет, на наш взгляд, выделить следующие наиболее важные ее положения, прямо и непосредственно относящиеся именно к местному самоуправлению:

- статья 12 Конституции Российской Федерации. Устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. При этом, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Согласно данному пункту, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

- статья 130 Конституции Российской Федерации гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

- статья 131 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;

- статья 132 Конституции Российской Федерации. В ней устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципалы ной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

- статья 133 Конституции Российской Федерации указывает, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Таким образом, Конституция Российской Федерации достаточно подробно регулирует вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации. «Если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем в других отраслях права»[200].

Нельзя не отметить, что данный подход видится некоторым специалистам небесспорным. В научной литературе неоднократно высказывались мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в основном законе страны можно было и не определять общий статус местного самоуправления - достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление[201]. Нельзя не отметить, что в других странах, обычно, конституции зарубежных федеративных государств не уделяют такого большого внимания местному самоуправлению, как это сделано в российской Конституции. Такая ситуация определяется несколькими факторами: во-первых, тем, что в данных государствах местное самоуправление, как правило, имеет давнюю историю, занимает прочное место в системе публичной власти и не нуждается в детальном закреплении на конституционном уровне; во-вторых, подробное регулирование местного самоуправления осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако, в Российской Федерации в период разработки и принятия Конституции Российской Федерации (1991-93 гг.) ситуация с местным самоуправлением была принципиально иная. Как известно, в СССР как такового местного самоуправления не существовало, вместо него осуществлялось советами местное государственное управление . В силу этого в период конце 80-х - начала 90-х года XX века местное самоуправление не рассматривалось как что-то органично присущее отечественной системе управления.

В то же время идея децентрализации власти путем передачи части ее полномочий на местный уровень при закреплении определенной самостоятельности этого уровня рассматривалась реформаторами того периода в качестве одного из необходимых условий построения современного правового демократического государства в нашей стране . По сути, местное самоуправление на этапе перехода Российской Федерации к рыночным отношениям насаждалось сверху, в противовес развитым западноевропейским демократиям, в которых оно, как уже отмечалось выше, формировалось снизу, являясь итогом длительного поступательного развития территорий. В таких условиях, разумеется «слабое» местное самоуправление нуждалось в достаточно подробном закреплении на самом высоком - конституционном - уровне. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130-132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления[202] [203] [204].

В то же время И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов называют и другую причину столь подробного конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. По их мнению, высказанному в 2002 году, «если ранее нормативное определение статуса местных сообществ входило в компетенцию

Российской Федерации (российский законодатель осуществлял комплексное законодательное регулирование в этой области общественно-политической жизни), то в настоящее время согласно и. "и" ст. 72 Конституции РФ за общефедеральным центром остались права на совместное с субъектами Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит в компетенцию субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). На наш взгляд, это обстоятельство также вызвало необходимость закрепления в российской Конституции модельной конструкции местного самоуправления, являющейся базовой для субъектов Федерации»[205] [206].

По этому поводу надо сказать, что, возможно, такая позиция имела под собой определенные основания десять лет назад, однако, в настоящее время поддержать ее полностью достаточно сложно. Связано это с тем, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, в отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года очень подробно регулирует организацию местного самоуправления в Российской Федерации, разрешая, при этом, субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование только по вопросам, прямо указанным в нем самом, и, оставляя им тем самым, крайне малое «поле для маневра». В связи с этим уже неоднократно указывалось, что данный Федеральный закон, по сути, не соответствует своему названию "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как закрепляет уже не "общие прин-

M 206

ципы , а практически все вопросы организации местного самоуправления . Более подробно содержание данного закона, а также законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления будут рассмотрены в третьем параграфе данной главы диссертации.

В то же время, безусловно, само по себе разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, по вопросам регулирования местного самоуправления, произведенное в российской Конституции, заслуживает поддержки. Однако в связи с тем, как оно было проведено, на практике возникли споры относительно действительного содержания пункта «и» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Напомним, что данный пункт говорит об отнесении к совместному ведению установление общих принципов не только местного самоуправления, но и организации системы органов государственной власти. Это дает возможность толковать конституционно-правовое регулирование данной сферы, как минимум, тремя различными способами:

1) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного

самоуправления» - установление местного самоуправления, т. е. за крепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;

2) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного

самоуправления» - установление системы органов местного само управления, т. е. устанавливаются общие подходы к формированию органов местного самоуправления;

3) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного

самоуправления» - установление общих принципов организации местного самоуправления, т. е. закрепляются общие подходы к правовому

207

регулированию становления местного самоуправления . [207]

Федеральный законодатель пошел в данном случае по третьему пути: приняв Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", он, тем самым дал свою точку зрения, которую изложил в названии закона, а именно: Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации[208].

Однако, несмотря на то, что детальное регулирование организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, осуществляется, в настоящее время, как уже отмечалось выше, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, конституционные нормы имеют важнейшее значение для повседневного функционирования местного самоуправления. Важно напомнить, что Конституция Российской Федерации, в отличие от советских конституций, согласно ч. 1 ст. 15 имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституция Российской Федерации не только «выступает в качестве основы всей системы российского права, предопределяет содержание всех ее отраслей, в том числе муниципального права»[209], но и, при необходимости, может применяться напрямую, например, в случае противоречия ей норм федерального законодательства. Названные и иные положения Конституции РФ, а также Федерального Конституционного закона послужили Верховному Суду РФ основаниями для принятия Постановления Пленума № 8 от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия", в соответствии с и. 2 которого судам при рассмотре

нии дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия; суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию РФ, в частности когда придет к выводу, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции[210].

В этой связи, при рассмотрении вопроса о Конституции Российской Федерации как об источнике муниципального права неизбежно встает о соответствии конституционным нормам отраслевого законодательства.

По нашему мнению, ситуация здесь отнюдь не всегда является безупречной. В первую очередь под сомнением оказывается соблюдение тех норм Конституции, которые непосредственно закладывают правовые основы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, содержащихся в главе 8 Конституции Российской Федерации (глава 8). Связано это, на наш взгляд, с тем, что авторы Конституции 1993 года при ее составлении планировали создать России одну модель местного самоуправления, максимально приближенную к населению, однако в процессе реального муниципального строительства представление о местном самоуправлении менялось, что вызвало необходимость приспособления новых конструкций «под Конституцию». И не всегда, на наш взгляд, это было сделано удачно.

Вопросы здесь возникают при обращении практически к каждой статье главы 8. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Между тем, как это уже нами отмечалось в предыдущем параграфе диссертации, действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает в некоторых случаях отсутствие органов местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Такая ситуация возникает при формировании в муниципальном районе представительного органа путем делегирования в него представителей входящих в этот район поселений. И хотя в данном случае мы поддержали мнение Е.С. Шугриной, которая указала, что в ст. 32 Конституции РФ ничего не говорится о том, что выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании , представляется, что рассматриваемая модель не соответствует общим демократическим идеям, заложенным в Конституцию Российской Федерации, и не противореча ее букве, в то же время противоречит ее духу.

А вот в случае со ст. 131 Конституции Российской Федерации нормы федерального законодательства более явно противоречат и содержащейся в данной статье конституционной норме. В ч. 1 ст. 131 Конституции указывается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Комментируя данную норму, Н.С. Бондарь указывает, что «в данной норме указанное понятие (структура органов местного самоуправления - прим, авт.) употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характера взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления и внутреннюю структуру - внутреннее устройство соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправ- 212

ления» .

При этом, фактически Федеральный закон «Об общих принципах органи- [211] [212]

зации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривает понятие структуры органов местного самоуправления только во втором смысле: ч. 1 ст. 34 определяет структуру органов местного самоуправления лишь на уровне общих принципов организации местного самоуправления. Та же статья содержит и нормы, определяющие порядок определения структуры органов местного самоуправления населением на местном референдуме либо на сходе граждан (ч. 5-7).

Казалось бы, конституционные требования ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации в данном случае соблюдены. Однако здесь необходимо обратить внимание на то, что положения ч. 5-7 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распространяются только на случаи создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования. То есть, если возникает необходимость (или желание) внести изменение в структуру органов местного самоуправления уже существующих муниципальных образований - сделать это может только представительный орган муниципального образования (и лишь в малочисленных муниципальных образованиях - сход граждан) путем внесения изменений в устав муниципального образования или принятия нового устава - население от решения данного вопроса, как правило, устранено.

Учитывая же, что создание нового муниципального образования на практике случается крайне редко, можно согласиться с мнением специалистов, которые указывают, что сегодня в связи с изменениями в федеральном законодательстве можно лишь с определенной долей условности говорить о том, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру

213

органов местного самоуправления . [213]

Поэтому, на наш взгляд, действующее муниципальное законодательство лишь допускает возможность установления структуры органов местного самоуправления населением самостоятельно в отдельных случаях, что не в полной мере соответствует ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации. Выход здесь видится во внесении изменений в ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с тем, чтобы любое изменение структуры органов местного самоуправления в уже существующих муниципальных образованиях осуществляемое путем внесения соответствующих положений в устав муниципального образования, допускалось только при наличии согласия населения муниципального образования на такое изменение, выраженного на местном референдуме (либо на сходе граждан).

Помимо рассмотренного, и еще одно положение той же ст. 131 Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, не соблюдается в России в полном объеме. Речь идет уже о ч. 2, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Таким образом, авторы Конституции исходили из того, что изменение границ территорий муниципальных образований должно осуществляться только при учете мнения населения. И, действительно, согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, временные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы Международной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. - M.: Изд-во МГУ, 2010. - С. 428.

предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов».

Однако, согласно ч. 2.1 то же статьи: изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Аналогичный способ учета мнения населения предусмотрен и ч. 4.1 той же статьи в отношении изменения границ внутригородских районов.

Таким образом, указанных случаях мнение населения относительно изменения границ выражается не им напрямую, а представительными органами. Конечно, здесь можно говорить, что сами представительные органы выбраны населением, и, соответственно, они могут выражать мнение населения. Однако такой непрямой способ «учета мнения» слишком явно, на наш взгляд, вызывает ассоциации с известной русской поговоркой про бузину в огороде, а дядьку в Киеве. Используя такой подход, можно, при желании, полностью выхолостить любые возможности прямого участия населения в решении вопросов публичного управления, передавая это право соответствующим представительным органам - дескать, они-то выбраны населением. Кроме того, применительно к муниципальным районам здесь также стоит напомнить, что именно их представительные органы не всегда избираются населением напрямую, о чем речь шла уже выше.

Продолжая анализ положений главы 8 Конституции Российской Федерации на предмет их соблюдения в действующем законодательстве, можно обратить внимание и на ч. 1 ст. 132 Конституции. Согласно данной части органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Вопросы здесь, с нашей точки зрения, вызывают конституционные положения об осуществлении органами местного самоуправления охраны общественного порядка. Дело в том, что, единственные нормы федерального законодательства в этой сфере в настоящее время содержатся в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые устанавливают, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа соответственно, осуществляется муниципальной милицией. Проблема состоит в том, что, включив указанные положения в новый закон о местном самоуправлении, законодатель увязал их вступление в силу с вступлением в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Однако такой закон, несмотря на то, что с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошло уже больше десяти лет, так и не принят. А, учитывая, что муниципальной милиции не существовало и до принятия действующего закона о местном самоуправлении (за исключением некоторых подразделений в отдельных муниципальных образованиях) , можно констатировать, что рассматриваемое положение ч. 1 ст. 132 Конституции никогда в Российской Федерации в полной мере не соблюдалось.

В связи с этим нам представляется настоятельно необходимыми скорейшая разработка и принятие федерального законодательного акта о муниципальной милиции, тем более, что о необходимости создания данной структуры говорят в настоящее время многие специалисты"1 \\

РІадо сказать, что в некоторых случаях законодатель, формально не нарушая конституционные нормы, вместе с тем, ищет различные способы, что-

Решение Ставропольской городской Думы от 25.03.98 № 36 «О муниципальной милиции города Ставрополя».

л См. например: Единоросы решили возродить милицию /

http://lenta.ru/news/2011/06/22/mentos/; Нужны законы о муниципальной милиции / http://file- rf.ru/news/10420; Муниципальная милиция / http://guns.allzip.org/topic/20/899823.html; и др.

бы их «обойти». И касается это уже не только положений главы 8, специально посвященной местному самоуправлению, но и фундаментальных положений ст. 12, представляющих собой основы конституционного строя Российской Федерации.

Так, ряд критических замечаний в специальной литературе вызвало появление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципального органа - избирательная комиссия муниципального образования. Критику в данном случае вызвал сам статус избирательной комиссии - муниципальный орган - также положения закона о его невхождении в систему органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 39).

Тут следует отметить, что Конституция РФ не предусматривает существование муниципальных органов, не являющихся органами местного самоуправления. В числе органов публичной власти Конституция называет только органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3).

Зачем же законодателю потребовалось в данном случае вводить новый тип муниципальной властной структуры? Ответ здесь очень прост и он давался многими исследователями: положения ч. 2 ст. 39 Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это просто способ законодателя обойти ст. 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающую, в частности, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В частности, А.А. Сергеев обоснованно указал, что "федеральное законодательство допускает формирование избирательных комиссий муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией субъекта РФ, что не соответствует конституционному статусу органа местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти. Введение понятия "муниципальный орган" обеспечило легальный обход предписаний Конститу- ции"

216

В рамках данной диссертации мы не планируем подробно анализировать статус муниципальных органов, тем более, что это уже неоднократно делалось многими исследователями . Отметим лишь, что произведенная в данном случае законодателем терминологическая подмена, возможно, даже и оправданная в данном конкретном случае, опасна тем, что потенциально дает возможности обходить самые различные конституционные нормы, касающиеся статуса органов местного самоуправления, путем замены их на муниципальные органы. И такие решения, пусть даже формально оставаясь в конституционно-правовом поле, расшатывают основы не только конституционного строя, но и всей правовой системы Российской Федерации.

В связи с этим нам представляется, что использование их в законодательстве о местном самоуправлении является крайне нежелательным и проблемы его соответствия Основному закону Российской Федерации должны решаться иными способами. [214] [215]

<< | >>
Источник: ГРИНЧЕНКО Катерина Александровна. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Конституция Российской Федерации - важнейший источник муниципального права:

  1. § 2. Несоответствие законоположений жилищного законодательства статьям 40 и 27 Конституции Российской Федерации в практике Конституционного Суда Российской Федерации
  2. Источники жилищного права, компетенция органов власти в области жилищных отношений
  3. Верховенство Конституции Российской Федерации и проблемы его обеспечения
  4. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  5. Раздел III Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари
  6. §1. Понятие, предмет и система избирательного права Российской Федерации
  7. Понятие и система источников муниципального права
  8. Конституция Российской Федерации - важнейший источник муниципального права
  9. Муниципальные нормативные правовые акты и соглашения в системе источников муниципального права
  10. Судебный прецедент как перспективный источник муниципального права
  11. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по разрешению избирательных споров и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и средства их реализации
  12. 3.3. Основные принципы, формы и методы деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  13. §1. Конституционные основания выработки и применения права арбитражными судами в Российской Федерации
  14. 1.2 Предмет избирательного права субъектов Российской Федерации
  15. 2.1.3 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и избирательное право субъектов Российской Федерации
  16. Избирательная правосубъектность личности в Российской Федерации как предпосылка ее избирательных прав и обязанностей.
  17. § 1. Понятие и общая характеристика гарантий избирательных прав граждан в Российской Федерации
  18. § 2. Конституция Российской Федерации 1993 г. и развитие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне
  19. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  20. § 3. Законодательство субъектов Российской Федерации и его место в системе российского законодательства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -