<<
>>

Понятие и система источников муниципального права

Понятие «источник права» упоминалось еще более двух тысяч лет назад Титом Ливием в "Римской истории", который назвал Законы XII таблиц "источником всего публичного и частного"[76] [77] [78].

Вместе с тем, объем и содержание данного понятия остаются дискуссионными в юридической литературе и по сей день. Как отмечал И.Б. Новицкий "выражение "источник права" имеет двухтысячный возраст, однако и до настоящего времени оно не вполне ясно" . Понятие "источник права" неоднозначно, "спорным является сам смысл, в котором определяются слова "источник права", что является следствием многозначности слов "источник" и "право" .

Семантически слово «источник» обозначает: 1) струю жидкости, вытекающую из земли; 2) то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что- нибудь; 3) письменный памятник, документ, на основе которого строится научное исследование[79] [80]. Таким образом, как отмечается в специальной литературе, "если исходить из общераспространенного значения термина "источник", то в сфере права под ним нужно понимать силу, создающую право. Такой силой прежде всего является власть государства, которая реагирует на потребности общества, развитие общественных отношений и принимает соответствующие

м 80

правовые решения .

Дискуссия в отношении понятия «источник права» ведется с XIX века. Так, еще Г.Ф. Шершеневич отмечал, что термин "источники права" является "малопригодным ввиду своей многозначности" и предлагал "заменить другим

выражением - формы права..." . Н.М. Коркунов понимал под источниками права формы его объективирования, служащие признаками их обязательности в данном обществе и в данное время, а также средства познания права[81] [82].

Ученый отмечал, что, понимая источники права в смысле факторов правообразования, можно придти к выводу, что общий источник права есть субъективный разум, или, как мы бы сказали, субъективное сознание. «Все другие факторы влияют на правообразование только через посредство нашего сознания... Но источником права в техническом смысле оно не может быть признано, потому что субъективное сознание какой-либо нормы не есть признак ее общеобязательности, не есть форма ее объективирования"[83] [84].

Сходным образом Л.И. Петражицкий полагал, что так называемые "источники права: обычное право, законное право и т.д. суть не что иное, как само

M 84

право, виды позитивного права, разновидность права .

Г.Ф. Шершеневич писал, что "под именем источников права следует понимать формы выражения положительного права, которые имеют значение обязательных средств ознакомления с действующим правом. Такими источниками признаются обычное право и закон»[85].

Другие ученые исходили из семантического значения понятия «источник» в смысле факторов образования права. Так, Н.К. Ренненкампф, понимал под источниками права "силы, основы, причины, производящие право", относя к ним власть законодателя, "формы, в которых образуется и действует право", и "источники познания права"[86]. Ю.С. Гамбаров отмечал, что под источниками права понимают, "с одной стороны, все то, что оказывает решающее влияние на образование и развитие права - характер народа, его нравы, общественный строй... с другой стороны... - всевозможные свидетельства, документы и другие памятники, осведомляющие нас о содержании того или другого права, равно как и факты, с которыми связывается приобретение различных субъективных

87м

прав, например рождение, смерть, изъявление воли и т.п.

Таким образом, уже в дореволюционной юриспруденции наметились основные «полюсы» дискуссии о понятии и содержании термина «источники права»: одни ученые исходили из формального критерия - общеобязательности права, другие рассматривали источник права как фактор правообразования, причины возникновения правовых норм.

Данная дискуссия продолжились и в советский период развития отечественной юриспруденции, где оформились две основные точки зрения на проблему соотношения понятий «источники права» и «формы права».

Так, некоторые ученые по сути отождествляют эти понятия. А.М. Васильев, предложил термин "форма (источник) права", отмечая, что употребление в наименовании данной категории слова "источник" - это "дань юридической традиции, сохранившейся в отраслевых юридических науках, которые используют этот термин для наименования того, что современная теория права выражает понятием "форма права" . С.А. Зивс рассматривал "источник права" как

89

"внешнюю форму объективизации правовой нормы" .

Советская школа права исходила из подразделения источников права на материальные и формальные. К первой группе относятся материальные условия жизни общества, объективные предпосылки возникновения права[87] [88] [89] [90]. Источник права в формальном смысле представляет собой юридическую форму, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный характер[91].

Нужно сказать, что подобный подход подвергался критике в юридической науке. Так, А.Ф. Шебанов отмечал, что законы, правительственные постановления и другие акты государства, именуемые в литературе "формальным источником права", сами по себе права не создают: как форма его выражения эти акты не могут быть источником своего содержания . В.В. Лазарев писал: "Об источниках права, как правило, пишут в узком, формально-логическом смысле, понимая под источником права то, чем руководствуется практика в решении юридических дел, или способы закрепления и существования норм права... По существу, речь идет о внешней форме права, означающей выраже-

- м93

ние государственной воли вовне .

Тем не менее, в отечественной юриспруденции господствует точка зрения, согласно которой понятие "источник права" более широкое, чем понятие "форма права".

«Если исходить из общепринятого значения слова "источник" как "всякого начала или основания, корня и причины, исходной точки", то применительно к юридическим явлениям следует понимать под источником права три фактора:

1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т.п.);

2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и доктрины, правосознание и т.д.);

3) источник в формально-юридическом смысле - это и есть форма пра

94

ва»

Как нам представляется, широкое и узкое понимание термина «источник права» имеет свое гносеологическое обоснование: в широком понимании источник права представляет собой предмет исследования философии права, теории права. Однако применительно к отраслевым юридическим наукам предметом исследования является понятие «источник права» в узком или формально- [92] [93] [94] юридическом смысле. Поэтому, в данной работе источники муниципального права будут анализироваться с формально-юридической точки зрения, то есть, как формы права. Так, например, В.И. Васильев отмечает, что понятие источника муниципального права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле как формы выражения права, содержащей нормы права, обязательные к исполнению[95] [96].

К сожалению, на наш взгляд, в специальной литературе недостаточное внимание уделяется видам и системе источников муниципального права. Так, например, Н.А. Игнатюк и А.В.Павлушкин источниками муниципального права называют:

• Конституцию Российской Федерации;

• федеральное законодательство;

• конституции (уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• муниципальные правовые акты;

96

• нормы международного права .

Очевидно, что данные типы источников муниципального права выделены исключительно по уровню их принятия (международный, федеральный, региональный и муниципальный).

Однако, как нам представляется, к характеристике непосредственно видов источников муниципального права необходимо подходить с позиции общей классификации источников права, разработанной в теории права.

В теоретико-правовой доктрине выделяют несколько видов источников права, которые обладают качественной спецификой как формы права. C этой точки зрения, например, Конституция Российской Федерации, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные акты и т.п. относятся к одному виду источников права - нормативно-правовым актам.

А.В. Мелехин в качестве видов источников права называет:

• правовой обычай;

• правовой прецедент;

• международное право;

• общие принципы права;

• нормативный правовой акт;

• нормативный договор;

97

• доктрина и религиозные тексты .

М.И. Абдулаев отмечает, что в современных государствах основными источниками официального выражения и закрепления норм позитивного права являются:

- законы и иные нормативно-правовые акты, принимаемые компетентными органами государственной власти и управления или всенародным голосованием (референдумом);

- общепризнанные принципы и нормы международного права;

- юридический прецедент (судебный и административный);

- религиозные источники (священные писания, книги, трактаты);

- правовой обычай;

- нормативный правовой договор;

98

- доктрина, или юридическая наука .

Отметим, что в данном случае речь идет о тех источниках, которые в принципе существуют в мировой практике. Разумеется, не все из них признаются в качестве таковых в конкретном государстве. Например, для России не характерен такой источник права как религиозные источники. Не является источником российского права и доктрина или юридическая наука. [97] [98]

Кроме того, нам сложно согласиться с выделением такого самостоятельного вида источников права как международные нормы и принципы. Как нам представляется, международные нормы и принципы закрепляются, как правило, в международных договорах и соглашениях, что позволяет охарактеризовать их как договор нормативного содержания.

По нашему мнению, к источникам российского муниципального права можно однозначно отнести нормативно-правовой акт, договор нормативного содержания и правовой обычай. Несколько сложнее обстоит ситуация с судебным прецедентом, который формально-юридически не признается источником права, однако, высшие судебные инстанции наделены правом толкования правовых норм. При этом, осуществляя такое толкование, зачастую они настолько трансформируют правовые нормы, что фактически создают новые нормы права. Еще более силен элемент правотворческой деятельности в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.

Заметим, что - как мы уже говорили выше - названные виды источников муниципального права выделены в зависимости от специфики формы выражения правовых норм. Между этими видами источников права отсутствуют иерархические отношения соподчинения. В этой связи нам представляется, что анализ источников российского муниципального права должен осуществляться на основе их системных характеристик, что обусловливает необходимость обращения к понятию система источников муниципального права.

Семантически понятие «система» (от греч. systema - целое, составленное из частей; соединение) представляет собой множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство (т.е. совокупность органов)[99].

C позиции общего философского подхода под системой понимается комплекс взаимосвязанных элементов, образующих структурно упорядоченное целостное единство[100], «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»[101] [102]. Совокупность элементов может образовывать систему, которая характеризуется признаком целостности, то есть

возникновением на уровне системы в результате взаимодействия ее частей

- - 102 свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простои сумме .

Как отмечается в специальной литературе, «источник права проявляет свое содержание и сущность через систему системных связей, причем - в динамике их развития. Система источников права - это не только их совокупность. Характер системы обусловливается взаимосвязанностью отдельных видов источников права. Свойства каждого из них определяют целостность свойств системы, которая не может быть сведена к простому суммированию свойств источников права, а представляет собой качественные признаки целого»[103].

Как нам представляется, система источников муниципального права предполагает их внутреннее построение и последовательное расположение в соответствии с предметом правового регулирования и системой отрасли муниципального права. Источники муниципального права образуют систему, единство которой обусловлено наличием единого предмета и метода отрасли, принципов регулирования и т.п.

На сегодняшний день общефилософский системный подход, родоначальниками которого были Л. фон Берталанфи, А. А. Богданов, Г.Саймон, П.Друкер, А.Чандлер, получает все большее распространение, в том числе, и в юриспруденции. Суть его заключается в исследовании объектов в качестве систем, то есть, комплекса элементов, связанных между собой системными связями. При этом каждый из элементов такой системы также можно рассматривать как систему (подсистему). Так, например, как справедливо отмечается в литературе, правовая система является автономной функциональной подсистемой общества[104]. C этой точки зрения система источников муниципального права может рассматриваться как сложный элемент системы российского права в целом. В этом качестве ей присущи, во-первых, организационные и субординационные взаимосвязи с системой более высокого порядка, а также внутрисистемные характеристики, обеспечивающие ее самостоятельность.

Как нам представляется, можно выделить два критерия единства системы источников муниципального права: общий и специальный. Общий критерий, являющийся «внешним» по отношению к ней обусловлен системными характеристиками российского права в целом и основан на дифференциации различных источников права по их юридической силе, иерархическом соподчинении различных форм права в российской правовой системе. Мы называем данный критерий общим, поскольку он характерен для любой отрасли права Российской Федерации.

Специальный критерий обусловлен особенностями соответствующей отрасли права. При этом А.Р. Еремин в работе «Реализация прав человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы» говорит об опасности «вторжения» законодателя в сферу регулирования муниципальных отношений[105].

Как известно, ключевым понятием в характеристике отрасли права является предмет правового регулирования, то есть, группа однородных общественных отношений, которая является объектом воздействия правовых норм. Единство предмета правового регулирования позволяет говорить о самостоятельности и структурной обособленности системы источников муниципального права. Как мы уже говорили выше, муниципальное право представляет собой комплексную отрасль права, которая включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности. Так, В.И. Васильев предлагает классифицировать источники муниципального права не только по субъектам правового регулирования (уровню их принятия), но и по объему и характеру регулируемых отношений. «Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты, целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы

106

муниципального права» .

Н.С. Тимофеев, говоря о федеральном законодательстве как источнике муниципального права, также разграничивает его на законы, непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления и нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения различных сфер и «в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления» . К последним он, например, относит Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ.

Безусловно, деятельность органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений и т.п. испытывает регулирующее влияние таких источников права как, например, Гражданский или Бюджетный кодекс. Однако означает ли это, что тот же Гражданский кодекс является источником муниципального права? Представляется, что для такого вывода недостаточно оснований. Следует различать предмет правового регулирования, который представляет собой группу однородных общественных отношений и объект воздействия нормативно-правовых предписаний. Как м отмечали в предыдущем параграфе диссертации, местное самоуправление как объект правового регулирования испытывает воздействие ряда различных отраслей права. В данной [106] [107] сфере могут складываться самые общественные отношения: гражданскоправовые, бюджетные, уголовно-правовые и т.п., которые будут предметом правового регулирования соответствующих отраслей права.

Вопрос самоидентификации муниципального права как отрасли представляется нам важным в рассматриваемом контексте, поскольку процессы формирования разноотраслевых источников права могут быть различными. Например, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, помимо прочего, находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что муниципальные отношения регулируются как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Гражданское законодательство, напротив, относится к исключительному ведению Российской Федерации и субъекты Российской Федерации не могут осуществлять собственное регулирование в данной сфере (и. о ч. 1 ст. 71).

В этой связи в специальной литературе обращалось внимание на значимость вопросов, например, о разграничении полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности[108]. Здесь следует согласиться, что вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности, то есть смены собственника муниципального имущества, относятся к гражданскому законодательству, то есть в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации - к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности[109].

Нужно сказать, что подобная правовая позиция была высказана и Конституционным Судом Российской Федерации, который в своем Постановлении от 30.03.2012 № 9-П указал, что регулирование прав муниципальных образований как собственников муниципального жилищного фонда законами субъектов Российской Федерации, поскольку такое регулирование относится к сфере гражданского законодательства, означало бы нарушение установленных Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[110].

Как нам представляется, все это свидетельствует о необходимости разграничения собственных, то есть, отраслевых источников муниципального права и нормативно-правовых актов иной отраслевой принадлежности, которые хотя и регулируют отдельные вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, однако сохраняют свою отраслевую самостоятельность. Однако, поскольку такие «заимствованные» источники воздействуют на общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, они также выступают в качестве источников муниципального права. В этой связи нам представляется, что об источниках муниципального права можно говорить в узком и широком смысле этого слова. В узком понимании к источникам муниципального права можно отнести те из них, которые непосредственно посвящены местному самоуправлению. В широком смысле в качестве источников муниципального права могут выступать нормативно-правовые акты и иные источники других отраслей права, которые регулируют те или иные вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления.

Если говорить о системе источников муниципального права, то в качестве системообразующего принципа, безусловно, следует избрать их юридический статус, в соответствии с которым источники муниципального права образуют четкую иерархическую структуру. Отсутствие такой иерархии порождало бы правовую неопределенность и, как следствие, деформацию принципа законности. Ранжируя источники муниципального права по их юридической силе мы сразу же сталкиваемся с вопросом: что образует вершину данной иерархии?

C одной стороны, казалось бы, ответ очевиден: согласно части первой статьи 15 Конституции Российской Федерации, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

C другой стороны, в силу части 4 той же статьи, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако сама Конституция по своей юридической сути представляет собой закон. Соотношению понятий "закон" и "Конституция" уделил внимание на конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ доктор юридических наук, профессор (ныне судья Конституционного Суда Российской Федерации) А.Н. Кокотов. Ученый отметил, что «закон - это акт высшей юридической силы. Что может быть выше закона? Выше закона не может быть ничего. Следовательно, Конституция является законом, так как обладает высшей юридической силой»[111].

Можно ли в таком случае утверждать, что нормы международного права обладают приоритетом не только в отношении обычных федеральных законов, но и по отношению к Конституции Российской Федерации? Нужно сказать, что данной проблеме на страницах юридической литературы уделяется сравнительно мало внимания. Однако некоторые ученые высказывают мысль, что ратифицированные международные договоры могут в определенных случаях стоять выше всех законов Российской Федерации, в том числе и Конституции Poc- сийской Федерации. Так, А. Зыбайло полагает, что "международные нормы о правах человека поставлены даже перед Конституцией" . По мнению М.П. Авдеенковой и Ю.А. Дмитриева, "международные договоры, закрепляющие права и свободы человека и гражданина" имеют приоритет над Конституцией РФ[112] [113].

Нужно сказать, что данная проблема не является чисто «российской». Так, например, согласно п. 22 статьи 75 Конституции Аргентины, договоры и конкордаты обладают юридическим верховенством по отношению к законам. При этом в данной статье называется ряд международных договоров (Всеобщая декларация прав человека, Американская конвенция о правах человека, Международный пакт об экономических и социальных правах и др.), которые «по своему статусу имеют юридическую силу, равную конституционным нормам». Далее, однако, уточняется, что положения указанных актов не отменяют ни одной статьи части первой Конституции и должны рассматриваться как дополнение к установленным в ней правам и гарантиям.

Согласно Конституции Мексики (статья 1) международным договорам о правах человека придается статус, равный конституционным нормам. Иные международные договоры согласно статье 133 составляют верховное право всей Федерации. Как отмечается в литературе, толкование ст. 133 Конституции Мексики породило дискуссию относительно места, занимаемого международными договорами в иерархической системе источников внутригосударственного права[114]. По оценке Верховного суда Мексики, международные договоры обладают приоритетом перед федеральными законами и законами штатов, но уступают Конституции.

Здесь следует отметить, что согласно статье 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Б.И. Осминин на основе приведенного выше Закона приходит к вводу, что нормы международных договоров Российской Федерации обладают приоритетом в отношении любых противоречащих им правовых актов, кроме Конституции, которая согласно ее ч. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу[115].

Как нам представляется, в пользу такой точки зрения говорит и особый характер Конституции, которая является документом учредительного характера в том числе и в отношении правовой системы Российской Федерации. Собственно и сама норма о приоритете международных договоров перед национальным законодательством закреплена Конституцией. Как отмечает С.В. Калашников, «акт меньшей юридической силы не может придать большую юридическую силу другому акту - это выглядело бы парадоксом и противоречило бы основам права»[116] [117].

Б.С. Эбзеев справедливо отмечает, что «органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции. Если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иное было бы равнозначно отказу от государственного суверените-

117

та» . Председатель Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькин также указывает, что «участие России в различных международных конвенциях и соглашениях никак не означает делегирование на этот уровень той или иной части национального суверенитета. Россия добровольно возлагает на себя обязательства, перечисленные в этих международных документах. И оставляет за собой суверенное право окончательных решений в соответствии с Конституцией Российской Федерации в случае спорных моментов» .

Президент России В.В. Путин на встрече с заведующими кафедры конституционно-правовых дисциплин, состоявшейся 7 ноября 2013 года в преддверии 20-летия Конституции России, говоря о соотношении решений иностранных судов с Конституцией, однозначно отдал приоритет Конституции РФ[118] [119].

Окончательный ответ по данному вопросу дала Российская Государственная дума, которая 4 декабря 2015 года одобрила во втором, основном и в третьем, окончательном чтениях закон, который дает право федеральному Конституционному суду РФ признавать невозможным исполнение в России решений международных судов в том случае, если они нарушают нормы российской Конституции[120].

Таким образом, первым в иерархии источников муниципального права является Конституция Российской Федерации, которая содержит специальную главу, посвященную основам местного самоуправления (Глава 8 «Местное самоуправление»), В данной части работы мы воздержимся от содержательных характеристик конституционных положений о местном самоуправлении, поскольку сейчас нас интересуют только вопросы системной согласованности источников муниципального права.

В этом смысле интересен вопрос о месте решений Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников муниципального права. На сегодняшний день дискуссия в отношении юридического характера правовых позиций Конституционного Суда склоняется к признанию их самостоятельным источником права. Как отмечается в литературе, правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками пра

ва

м 121

Однако мало кто обращается к вопросу о месте решений Конституционного Суда в иерархии источников муниципального права. Н.С. Бондарь в своей известной работе «Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России» большое внимание уделяет решениям конституционного суда как источникам муниципального права (и. 3.5. «Решения Конституционного Суда РФ - источник муниципального права»)

В частности ученый отмечает, что при решении вопроса о юридической силе решений Конституционного Суда РФ как источника права следует учитывать, что они стоят выше федеральных законов. Решениями же, равными по юридической силе конституционным нормам, можно считать лишь акты толкования норм Конституции, что подтверждается, в том числе, и усложненным порядком принятия таких решений - большинством не менее двух третей от общего числа судей (ч. 4 ст. 72 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Акты же конституционной оценки и тем более конституционной интерпретации норм отраслевого законодательства занимают как бы промежуточное, буферное положение между Конституцией РФ и актами законодательства, т.е. они стоят выше федеральных законов, но ниже самой Конституции РФ .

Представляется, что следует согласиться с данной позицией. Акты толкования Конституции в решениях Конституционного Суда, образуют органичное единство с самим текстом Конституции. В этом смысле они имеют значительное сходство с прецедентной деятельностью Европейского Суда по правам человека. В частности, Конституционный Суд указывал, что, как и Конвенция о [121] [122] защите прав человека и основных свобод, решения Европейского Суда по правам человека - в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, - являются составной частью российской правовой

123

системы .

Подобным же образом, действительное содержание конституционноправовых норм выявляется, а в значительной степени и формируется, устанавливается в процессе их толкования Конституционным Судом, правовые позиции которого «вписаны» в Конституцию в качестве ее неотъемлемой части .

C другой стороны интересен вопрос о соотношении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации и норм международного права. Если акты конституционной оценки норм отраслевого законодательства занимают «буферное» положение между Конституцией РФ и актами законодательства, то как они соотносятся с международно-правовыми нормами?

Представляется, что на сегодняшний день, с учетом нарастающих процессов интеграции России в международное правовое пространство, есть все основания утверждать о приоритете норм международного права перед решениями Конституционного Суда Российской Федерации, касающимися интерпретации норм отраслевого законодательства. В подтверждение этого можно привести практически значимый довод. Ераждане Российской Федерации неоднократно обращались в Европейский Суд по правам человека с жалобами на нарушение прав, гарантированных им Конвенцией о защите прав человека и основных свобод после принятия соответствующего решения Конституционным Судом Российской Федерации. Например, в одном из относительно недавних получивших широкий общественный резонанс дел Константин Маркин [123] [124] оспаривал конституционность положений Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Заявитель, разведенный военнослужащий, обратился за предоставлением трехлетнего отпуска по уходу за тремя детьми от этого брака, но ему было в этом отказано со ссылкой на отсутствие основы для такого требования в национальном законодательстве. Согласно российскому законодательству, отцы и матери из числа гражданских лиц имеют право на трехлетний отпуск по уходу за несовершеннолетним ребенком и на ежемесячное пособие в течение части этого периода. Это право прямо распространено на женский персонал вооруженных сил, однако в отношении мужского персонала такое указание отсутствует.

Конституционный Суд Российской Федерации определил, что лишение военнослужащих права на отпуск по уходу за ребенком основано на особом правовом статусе военного и необходимости избежать невозможности исполнения обязанностей многочисленным военным персоналом. Право женщин - военнослужащих на использование отпуска по уходу за ребенком предоставлено в порядке исключения в связи особой связанной с материнством социальной ролью женщины в обществе.

Европейский Суд не убедил довод Конституционного Суда о том, что различное обращение с мужским и женским персоналом вооруженных сил было оправдано особой социальной ролью матерей в воспитании детей. Общество перешло к более равноправному распределению обязанностей между мужчинами и женщинами в воспитании детей, о чем свидетельствует тот факт, что законодательство абсолютного большинства государств-участников в настоящее время предусматривает возможность получения отпуска по уходу за ребенком матерями и отцами. Что касается статуса военнослужащего, который имел заявитель, в отсутствие доказательств Европейский Суд также не согласился с тем, что разрешение использования военнослужащими отпуска по уходу за ребенком отрицательно скажется на обороноспособности и оперативной эффективности вооруженных сил[125].

Согласно статье 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" Российская Федерация признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. При этом исполнение решений Европейского Суда предполагает не только выплату денежной компенсации (в данном деле она была незначительна - 200 евро), но и применение, так называемых «мер общего характера», исключающих подобные нарушения в будущем. Иными словами, Российская Федерация должна пересмотреть обжалованные нормы и привести их в соответствие с положениями Европейской конвенции, как они истолкованы Европейским судом.

Данное дело вызвало острую реакцию как судей Конституционного Суда, так и политической элиты[126] [127]. Как отмечает заместитель председателя Конституционного Суда РФ Сергей Маврин, «учитывая свою ответственность перед настоящими и будущими поколениями россиян, отечественный законодатель не в состоянии, не нарушая Конституции, исполнить предписания ЕСПЧ, вытекающие из дела Маркина. C точки зрения обеспечения благополучия России решение ЕСПЧ в данной части обладает для России признаками неисполнимо

127

сти»

Однако, что произойдет, если и другие военнослужащие мужского пола, воспитывающие ребенка без матери, в аналогичной ситуации станут обращаться в Европейский суд с «жалобами-клонами»? Это чревато вынесением Судом пилотного постановления. Цель процедуры "пилотного" постановления заключается в содействии скорейшему и наиболее эффективному устранению сбоев, затрагивающих защиту указанных прав в национальном правопорядке . I огда ЕСПЧ уже не рекомендует, а обязывает национальные власти изменить соответствующее нормативно-правовое регулирование.

Особенностью Европейской конвенции, в отличии от многих других международных соглашений, является наличие достаточно жесткого механизма ее соблюдения. Екютому именно данный пример, на наш взгляд, наглядно показывает, что международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, в иерархической системе источников права находятся выше решений Конституционного Суда в части интерпретации норм отраслевого законодательства.

EIomhmo «вертикальной», то есть, иерархической структуры источников муниципального права, на наш взгляд, следует выделять и «горизонтальную», обусловленную действием принципа дифференциации правового регулирования. Как справедливо отмечает Н.В. Антипьева, во многом благодаря использованию дифференцированного подхода к правовому регулированию общественных отношений сформировалась современная система права: различные отрасли обособились друг от друга, сложилась их внутренняя структура. Дифференциация дает возможность учесть специфику определенных групп отношений и повысить эффективность правового воздействия на них . В этой связи, по мнению М.В. Филипповой, принцип дифференциации правового регулирова- [128] [129] ния следует относить к межотраслевым принципам права[130]. Как нам представляется, дифференциация представляет собой сущностную характеристику любой отрасли права, поскольку отражает основную закономерность развития права в целом. Поэтому следует согласиться с теми учеными, которые характеризуют данный принцип в качестве общеправового[131] [132].

Нужно сказать, что в отечественной доктрине и практике принципу дифференциации правового регулирования как таковому и, вытекающей из него проблеме соотношения общих и специальных норм, уделяется сравнительно незначительное внимание. В теории права разграничение общих и специальных норм проводилось С.С. Алексеевым, по мнению которого общие нормы распространяются на определенный род общественных отношений в целом, а специальные действуют - только в пределах конкретного вида отношений . По мнению В. К. Бабаева общие нормы - "это предписания, охватывающие своим действием, как правило, все правовые институты той или иной отрасли". Специальные нормы - "это предписания, которые относятся к отправным институтам той или иной отрасли права и регулируют какой-либо определенный вид родовых общественных отношений, с учетом присущих им особенностей"[133].

А.С. Пиголкин выделяет специальные нормы по кругу лиц. Общими он называет нормы, которые "касаются или всех граждан, или всех органов и организаций, всех юридических лиц" . Специальными, по его мнению, являются нормы, "распространяющие свое действие на четко очерченный круг лиц, органов, организаций (например, на военнослужащих, пенсионеров, органы Министерства финансов и т.п.)"[134].

Помимо этого, А.С. Пиголкин выделяет и исключительные нормы, которые «исключают конкретный вид субъектов из общего регулирования (дипло-

матический иммунитет для полномочных представителей других государств), и нормы, касающиеся конкретного субъекта права (например, Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ и т.д.)» . Подобной точки зрения придержи

вается и А.В. Мелехин, который полагает, что «исключительные нормы делают изъятия из общих и специальных норм. В отличие от специальных норм, регулирующих общественные отношения в соответствии с общими нормами, как бы в одном с ними русле и направлении, исключительные нормы предусматривают предписания, противоположные общим и специальным нормам, т.е. представляют собой исключения из правил»[135] [136] [137] [138] [139].

В этой связи некоторые ученые характеризуя систему источников той или иной отрасли права помимо традиционной «вертикальной» иерархии нормативно-правовых актов по юридической силе, выделяют «горизонтальную» или «предметную» иерархию. Так, например, по мнению М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, горизонтальная иерархия в договорном праве определяет «относительный приоритет» норм, которые находятся на одной и той же ступени вертикальной иерархии . М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов выделяют горизонтальную структуру источников трудового права, которая, по их мнению, обусловлена существованием общих и специальных норм права. «Общие нормы устанавливают правила, которые распространяются на всех работников безотносительно к трудовой функции, условиям труда, полововозрастным признакам и т. и. Специальные нормы устанавливают особенности регулирования труда отдельных категорий работников в зависимости от различных факторов и об-

138

стоятельств» .

А. Петров и В.Шафиров называют такую горизонтальную структуру нор-

139

мативно-правовых актов предметной иерархией . «В практике существует

проблема допустимости предметной (горизонтальной) иерархии нормативных правовых актов (НПА). Ее существо можно сформулировать так: допустимо ли увеличение числа уровней в иерархии нормативных правовых актов применительно к конкретной сфере отношении» .

Как нам представляется, в системе источников муниципального права также можно выделить не только вертикальную структуру нормативноправовых актов различного уровня, но и горизонтальную или предметную систему общих и специальных актов. Так, например, помимо базового Закона об общих принципах организации местного самоуправления действует Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", который устанавливает особенности регулирования муниципальных отношений в закрытом административно-территориальном образовании. Специальные нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения, содержатся и в самом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", глава 11 которого регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, на приграничных территориях, в наукоградах и т.п. Интересно, что Е.С. Шугрина в этой связи помимо традиционных Общей и Особенной частей муниципального права выделяет еще и Специальную часть. В Специальную часть муниципального права, по ее мнению, необходимо включать правовые нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территори-

141

ях .

Как нам представляется такой подход к системе источников муниципального права, прежде всего, заставляет поставить вопрос о критериях предметной дифференциации нормативно-правовых актов одного уровня. Кроме того, не- [140] [141] простой является проблема разграничения «предметной компетенции» таких нормативно-правовых актов, разрешения конкуренции общих и специальных норм. Наконец, в специальной литературе широко обсуждается вопрос относительной (предметной) иерархии между кодифицированными актами и и текущими федеральными законами. Среди собственных (не заимствованных) источников муниципального права отсутствуют кодифицированные акты, однако, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также утверждает собственный приоритет перед иными федеральными законами, регулирующими муниципальные отношения, что возвращает нас в русло данной проблемы. Все эти вопросы будут рассмотрены нами в дальнейшей части работы.

<< | >>
Источник: ГРИНЧЕНКО Катерина Александровна. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Понятие и система источников муниципального права:

  1. Глава 1. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
  2. ПРОГРАММА КУРСА «ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ»
  3. Понятие и виды источников корпоративного права и корпоративных норм
  4. Раздел 7.1. Понятие, предмет, метод и принципы экологического права. Источники экологического права
  5. Тема 1. Понятие, предмет, система курса «Римское частное право». Источники римского частного права
  6. § 1.2. Местное самоуправление как категория российской политической системы
  7. 1.I. Муниципальное право как отрасль российского права
  8. Понятие и система источников муниципального права
  9. Муниципальные нормативные правовые акты и соглашения в системе источников муниципального права
  10. § 4 Понятие системы источников трудового права и их классификация
  11. §7. Административное право Японии
  12. Библиографический список использованных источников и литературы:
  13. § 1. Понятие, правовая природа и сущность ограничений прав собственников
  14. 1.1.2 Избирательное право субъекта Российской Федерации как подотрасль (институт) права субъекта Российской Федерации
  15. § 1. Понятие и общая характеристика гарантий избирательных прав граждан в Российской Федерации
  16. Понятие, правовая сущность и виды информационных систем
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -