<<
>>

1.I. Муниципальное право как отрасль российского права

Вопросы формирования системы источников муниципального права напрямую увязаны с генезисом и современным состоянием самого муниципального права как отрасли российского права, а также как учебной дисциплины.

Сам по себе термин «муниципальное право» появился в современной государствоведческой литературе в 1990-х гг. Как отмечает Е.С. Шугрина, «муниципальное право используется в разных смыслах - для обозначения правового образования, науки и учебной дисциплины. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание, свой предмет»[4].

Становление муниципального права связано с изменениями в системе публичного управления нашей страны, произошедшими в конце 80-х - начале 90-х годов XX века и выразившихся, в том числе, в формировании муниципального уровня власти. Как результат, в начале 90-х гг. XX в. происходит разукрупнение многих традиционных отраслей российского права и появление на их основе новых отраслей. В это же время появляется и муниципальное право, нормы которого регулировали процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации[5] [6]. Как отмечает в связи с этим Н.В. Постовой «сам факт базирования муниципального права на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основания отнести му-

~ 6

ниципальное право к самостоятельной отрасли права» .

Как видно, хотя история формирования и развития муниципального права в нашей стране не так велика, она все же уже насчитывает более двадцати лет.

Однако саму сущность муниципального права нельзя и в настоящее время считать полностью определенной. Как отмечает Н.Л. Пешни, «последнее время муниципальное право Российской Федерации - новая отрасль отечественного права, находящаяся в процессе становления, отрасль, не всеми специалистами однозначно признаваемая, находится в процессе перманентного пересмотра всех своих основных положений.

Связано это с коренным обновлением федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не могло не привести к смене соответственно законодательства субъектов Российской Фе-

7

дерации и системы муниципальных правовых актов» .

В частности, и в настоящее время в юридической науке существует определенная дискуссия о том, является ли муниципальное право полностью самостоятельной отраслью права либо подотраслью какой-то другой отрасли. Эта теоретическая проблема в последнее время активно дискутируется специалистами публичного права[7] [8] [9]. Суть ее в правильном понимании предмета муници-

9

пального права .

Надо отметить, что все же большинство российских ученых придерживаются понимания муниципального права в качестве самостоятельной комплексной отрасли права[10].

Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления[11] [12] [13]. По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансовоэкономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться . В учебнике под редакцией С.А. Авакьяна дается схожее определение: муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления .

Авторы учебника под редакцией А.В. Колесникова рассматривают муниципальное право как отрасль права — совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, решением вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, выполнением отдельных государственных полномочий, взаимодействием с государственными властными структурами, защитой прав местного самоуправления[14]. Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления[15]. Ю.Н. Милынин и С.Е. Чаянов определяют муниципальное право как комплексную отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления[16] [17] [18]. А.А. Акмалова рассматривает муниципальное право России как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер . Е.С. Шугрина указывает, что муниципальное право - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления . И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов определяют муниципальное право как совокупность нормативных установок, функционально объединенных регулированием правового статуса муниципальных образований, местного населения и других субъектов отношений местного самоуправления[19]. АЛ. Алексеев и С.Н. Братановский указывают, что муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, включающая в себя совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления[20].

В то же время некоторые специалисты отрицают существование муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права. Так, например, В.А. Баранчиков говорит о том, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права. Он считает его отраслью российского законодательства, которая включает в себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления[21] [22] [23]. М.В. Баглай полагает, что муниципальное право является институтом конституционного права, так как его основными источниками являются Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов, указы Президента России и др. . Ю.Н. Старилов считает, что муниципальное право является подотраслью административного права. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к Особен- 23

нои части административного права .

Здесь надо отметить, что вопрос о статусе муниципального права как самостоятельной отрасли российского права или как о подотрасли конституционного и муниципального права достаточно сложен и для аргументированного ответа на него требует серьезного анализа. Статус самостоятельной отрасли достаточно высок и для признания какого-либо массива правовых норм отраслью права требуется наличие целого ряда факторов. «Отрасль права, будучи структурным элементом системы права, представляет собой историческое явление, и ее образование связано со значительным по времени и масштабам процессом эволюционного развития»[24]. Действительно, как справедливо отмечает С.Е.

Чаянов, для реальных изменений структуры правового массива необходимо обновление его содержания на основе нового нормативного материала, сопровождающееся изменением подходов в правовом регулировании и его функциональной переориентации. Лишь совокупность указанных процессов говорит о реальном эволюционировании права, действительном изменении качества правового регулирования, которое только и может свидетельствовать о возникновении новых отраслей, подотраслей, институтов и т.

п. По обоснованному мнению С.В. Полениной, превращение «пограничных» институтов в новую отрасль права возможно только тогда, «...когда этот институт приобретает определенную «критическую массу». В результате у него появится необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма

правового регулирования, наличие которых позволяет констатировать, что пе-

26

ред нами новая отрасль права» .

Таким образом, для того, чтобы определиться - является ли муниципальное право самостоятельной отраслью права, необходимо выяснить: а имеет ли муниципальное право все признаки самостоятельной отрасли? Для этого представляется необходимым, прежде всего, определиться с самим понятием «отрасль права».

В современной отечественной правовой науке выработаны различные определения понятия «отрасль права». Так, Н. И. Матузов определяет отрасль права как обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений[25] [26] [27]. Схожую позицию занимают В. К. Бабаев, который понимает под отраслью права систему норм, регулирующих обособленную и относительно однородную область общественных отношений[28], и В. В. Лазарев - как такую группу норм, которая регулирует определенный комплекс общественных отношений[29] [30]. Однако, по мнению М.В. Преснякова и С.Е. Чаянова, приведенные определения являются достаточно общими, так как не позволяют выявить качественное своеобразие отрасли права, отделить ее от таких элементов системы

- 30

права, как подотрасль, правовой институт и т. п.

С.С. Алексеев при определении отрасли права акцентирует свое внимание на характерном для нее особом режиме правового регулирования. По его мнению, отрасль права - это главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом правового регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений[31].

Однако, наиболее верным нам представляется определение отрасли, данное А. С. Пиголкиным: отрасль права - наиболее крупное и относительно самостоятельное подразделение системы права, включающее в себя правовые нормы, регулирующие определенную, качественно обособленную сферу общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия[32].

Исходя из этого, можно сделать вывод, что для отрасли права характерно наличие, во-первых, реально обособленной сферы общественных отношений, во-вторых, наличие особенностей в правовом регулировании данной сферы. Данные требования в целом соответствуют принятым в отечественной правовой науке категориям предмета и метода правового регулирования. При этом, большинство специалистов сходятся в том, что именно предмет является определяющим для выделения отрасли права, а метод имеет вспомогательное значение[33]. Помимо предмета и метода, в качестве признаков самостоятельной отрасли отдельные ученые выделяют также законодательство (систему источников), наличие особых субъектов правоотношений[34], наличие государственной и общественной потребности в ней[35], высокая социальная значимость[36].

Рассмотрим указанные признаки применительно к муниципальному праву.

Вопрос о предмете любой отрасли права вообще достаточно сложен и, как правило, вызывает многочисленные дискуссии в юридической науке. Зачастую бывает трудно провести четкую границу между различными отраслями права, поскольку они тесно взаимодействуют, пересекаются в процессе правового регулирования общественных отношений[37].

В научной литературе высказываются различные, хотя и достаточно схожие точки зрения относительно предмета муниципального права. Наиболее кратко предмет муниципального определяют Н.А. Игнатюк и А.В. Павлушкин, считающие, что таковым выступает круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления[38]. Схожим образом рассуждают и И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, отмечающие, что «местные самоуправленческие отношения, извлеченные из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму и выдвинутые с помощью норм права на передний край социальной жизни, образуют предмет муниципальной отрасли права»[39].

Л.П. Волкова и А.В. Колесников пишут: «предметом муниципального права являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права, возникающие в связи с осуществлением прав граждан на местное самоуправление и решением органами местного самоуправления вопросов местного значения» . C данной точкой зрения сложно согласиться, поскольку, по нашему мнению, она слишком сужает предмет муниципального права. Помимо вопросов местного значения органы местного самоуправления, согласно действующему законодательству, реализуют отдельные государственные полномочия, а также предоставленные им права и возникающие при этом общественные отношения также в ряде случаев следует рассматривать в качестве составляющих предмета муниципального права.

Е.С. Шугрина под предметом правового регулирования понимает однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления . И данная позиция нам представляется не вполне верной, хотя и по другой причине. Общественные отношения, входящие в предмет муниципального права являются не однородными, как полагает Е.С. Шугрина, а, напротив, разнородными, имеющими изначально различную юридическую природу, но объединенные общим признаком - тем, что они реализуются на уровне местного самоуправления. Такая ситуация с разнородностью общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования характерна для комплексных отраслей российского права - экологического, предпринимательского, информационного и др. - к каковым в настоящее время относится муниципальное право. Как справедливо отмечают в связи с этим АЛ. Алексеев и С.Н. Братановский, «предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые. Это обстоятельство определяется целью института местного самоуправления, которая состоит в улучшении благополучия населения муниципального образования, т.е. в [40] [41] стремлении к созданию всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной территории. Объединяет эти отношения общий признак - они возникают в процессе осуществления местного самоуправле-

42

ния» .

Таким образом, одной из ключевых особенностей муниципального права, определяющихся спецификой его предмета, является его комплексный характер. Здесь надо сказать, что вообще вопрос о комплексных отраслях права является в российской правовой науке достаточно дискуссионным. Впервые мысль о существовании комплексных отраслей была выдвинута В. К. Райхером применительно к страховому праву, которое, по его мнению, объединяет нормы, регулирующие отношения по поводу страхования в различных отраслях права[42] [43]. Впоследствии его идеи о комплексных отраслях были развиты С. С. Алексеевым, который указывал, что формирование комплексной отрасли происходит путем «обрастания» крупного института или подотрасли нормами права других отраслей[44] [45] Комплексная отрасль права, по его мнению, - это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о

45

существовании специального юридического режима .

В то же время целый ряд ученых существование комплексных отраслей права отрицает. Так, О. С. Иоффе считал, что «...отрасль права должна обладать единством предмета и метода регулирования, а потому не бывает комплексной, так как “комплексность” с таким единством несовместима»[46]. Со схожих позиций критикует существование комплексных отраслей права и Е. А. Киримова, которая утверждает, что, исходя из понимания предмета и метода правового регулирования как единственных классифицирующих критериев отраслей права, «комплексные отрасли» права не существуют, существуют лишь комплексные отрасли законодательства[47] [48].

Не соглашаясь с данной позицией, С.Е. Чаннов пишет: «как видно, в обоих случаях отрицание возможности построения комплексных отраслей основывается на несоответствии комплексных отраслей традиционным критериям систематизации права - единому предмету и методу. Однако, с нашей точки зрения, наличие особого, специфического метода правового регулирования отнюдь не является обязательным признаком выделения отрасли права. Отрасль действительно может характеризоваться каким-то методом (не единственным, а преобладающим), однако ее может отличать и наличие нескольких наиболее часто используемых методов. В рамках этой позиции комплексные отрасли вполне имеют право на существование, так как одной из их особенностей явля-

48

ется множественность используемых методов правового регулирования» .

В чем же проявляется комплексный характер муниципального права? Сущность комплексного характера муниципального права обычно объясняется тем, что оно включает в себя общественные отношения, изначально относящиеся к различным отраслям российского права. Так, А.В. Колесников и Л.П. Волкова отмечают, что «комплексный характер муниципального права обусловлен также регулированием муниципально-правовых отношений нормами иных отраслей права — административного, конституционного, финансового, гражданского, земельного, экологического»[49]. По мнению О.Е. Кутафина и

B. И. Фадеева муниципальное право рассматривается в качестве комплексной отрасли права, так как многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансово

го, земельного и других отраслей права[50]. Н.А. Игнатюк и А.В. Павлушкин также отмечают: «При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.»[51]. С.Е. Чаянов считает: «Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные сферы общественной жизни. Так, они имеют полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, охраны общественного порядка, земельных отношений, управления муниципальной собственностью, охраны окружающей природной среды и т.д. Соответственно нормы муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципально-правовых, но и административно-правовых, конституционно-правовых, гражданско-правовых и иных общественных отношений»[52]

Комплексность общественных отношений, входящих в предмет муниципального права, влечет за собой и вбирание им в себя большого количества норм из других отраслей права. Так, например, положения Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений одновременно являются как нормами муниципального права, так и нормами земельного права. Норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации: - органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения - относится одновременно к конституционному, муниципальному и финансовому праву, то есть имеет тройную отраслевую принадлежность.

Само по себе такое явление хорошо известно отечественной юриспруденции и называется удвоением структуры права . Обусловлено оно тем фактом, что собственно отрасли российского права не являются какими-то «монолитами», жестко отделенными друг от друга. Поскольку право в объективном смысле представляет собой единую совокупность правовых норм, само разделение на отрасли в известной степени условно и, соответственно, их пересечение практически неизбежно. Как верно отмечает С.Г. Соловьев, «российская правовая система представляет собой сложное комплексное образование, в рамках которого невозможно выделить отрасль, в составе которой не имелось бы межотраслевых правовых институтов, состоящих из юридических норм, включаемых в состав других отраслей права»[53] [54]. Поэтому, вполне естественно, что нормы гражданского права в ряде случаев становятся одновременно и нормами информационного права, нормы финансового - нормами административного, нормы семейного - нормами гражданского и т.д. Исключением являются, пожалуй, лишь отрасли уголовно-правовой направленности (да и то с известными оговорками), границы которых установлены более жестко соответствующими кодифицированными актами.

Однако в таком случае: чем же муниципальное право отличается от других отраслей, если наличие норм, имеющих двойную, тройную и т.д. отрасле- вую принадлежность характерно для большинства из них? О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев пишут по этому поводу следующее: «каждая отрасль права имеет такие "пограничные" зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса "прописки", весьма значительна"»[55] [56].

То есть получается, что все отрасли имеют зоны пересечения с другими отраслями, но в муниципальном праве (и, очевидно, в других комплексных отраслях) этих зон достаточно много. Однако понятие «много», также как и утверждение «доля... весьма значительна» вряд ли могут служить надежным критерием отражения комплексности отрасли. Ведь много - это сколько? 10% всех норм муниципального права, 20, 30, 50? Как нам кажется, хотя двойственный характер многих норм действительно характерен для современного муниципального права России, само по себе это не свидетельствует о его комплексном характере.

Тем более, что собственно, указанный выше признак комплексности отрасли, по крайней мере для муниципального права, является вторичным, обусловленным отмеченной выше разнородностью входящих в его предмет общественных отношений. Но и эта разнородность, с нашей точки зрения, не является следствием неких объективных закономерностей. Как справедливо отмечает Н.Л. Петттин, «комплексность - это искусственный признак, изначально привнесенный в специфику муниципально-правовых отношений. Собственно, поскольку предмет муниципального права не укладывается в классические каноны - отношения, им регулируемые, не отличались никогда однородностью, бы-

56

ла предложена концепция комплексности» .

В связи с этим нам представляется необходимым обратиться к позиции профессора В.И. Васильева, который имеет свою, достаточно оригинальную точку зрения на предмет муниципального права, да и на данную отрасль в це-

лом. C его точки зрения, муниципальное право следует "рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно муниципальную власть" . В связи с этим автор учебника предлагает отказаться от концепции, согласно которой, к примеру, нормы, регулирующие местный бюджетный процесс, или правила застройки муниципального образования, или институт муниципальной собственности, - это нормы муниципального права. Нет, говорит он, это нормы соответственно финансового, административного или гражданского права. В противовес этому комплексу норм, регулирующих местное самоуправление, В.И. Васильев предлагает понятие муниципального права "в собственном содержании", которое складывается из "нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти... и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть докумен-

м58

та .

Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее

„59

предмет законодательства о местном самоуправлении .

Критикуя данный подход, Н.С. Тимофеев пишет: «Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулиру- [57] [58] [59]

ютттих при этом возможности как государственных органов, так и местного сабо

моуправления, его органов» .

Как представляется в данном случае можно провести определенную аналогию с административным правом. Как известно, в классическом понимании система российского административного права включают в себя общую и особенную части, которые формально и методологически объединяют (и одновременно разделяют) классические общетеоретические институты административного права и систему правового регулирования по конкретным направлениям государственного управления[60] [61]. При этом Особенная часть административного права представляет собой совокупность административно-правовых институтов, характеризующих особенности государственного управления в различных сферах общественной жизни (в сфере образования, здравоохранения, юстиции, охраны окружающей среды, внутренних дел и т.д.).

Однако и рассмотренная выше «комплексность» муниципального права основывается, в первую очередь на том, что в его предмет включаются общественные отношения, возникающие при осуществлении муниципального управления в различных сферах общественной жизни. При этом, данная группа общественных отношений, как правило, относится различными авторами к Особенной части муниципального права[62].

Вполне естественно, что Особенная часть права административного, имеющая направленность на регулирование достаточно разнородных общественных отношений, возникающих в различных сферах общественной жизни, включает в себя нормы, также имеющую двойную (и даже более) отраслевую принадлежность. Так, например, многие административно-правовые нормы, регулирующие особенности государственного управления в сфере социальной защиты населения относятся одновременно и к праву социальной защиты; номы, регулирующие государственное управление в сфере охраны окружающей среды - к экологическому праву; и т.п. Такие же по своей природе административно-правовые институты как институт государственного управления финансами уже достаточно давно перерос рамки собственно административного права и приобрел статус самостоятельной отрасли - финансового права.

Конечно, удельный вес таких норм в административном праве, очевидно, меньше, чем в муниципальном праве. Однако, как мы уже отмечали выше, понятия «много», «мало» достаточно сложно считать четко определяющими комплексность правовой отрасли, тем более, что с течением времени этот объем может меняться.

Так что же: может быть, исходя из вышеизложенного стоит считать и административное право комплексной отраслью права? Такое предположение, разумеется, никогда не выдвигалось в отечественной правовой науке, поскольку административное право является первичной, базовой отраслью российского права. В административном праве достаточно акцентировано выделяется специфичный превалирующий метод правового регулирования, в качестве которого обычно называют метод предписаний[63] или метод власти-подчинения[64] [65].

Ситуация с муниципальным правом принципиально иная. Муниципаль-

- - 65

ное право является вторичной отраслью российского права , развившееся в первую очередь на базе конституционного права[66], и характеризующаяся отсутствием своего специфического метода правового регулирования. На последнем признаке представляется необходимым остановиться более подробно, поскольку, как уже отмечалось выше, метод правового регулирования также признается важным критерием деления права на отрасли.

Метод - это "пробный камень", с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования . I ак вот, применительно к муниципальному праву (также как и к другим комплексным отраслям) эта проба оказывается отрицательной. Большинство специалистов, затрагивающих вопрос о методе (методах) муниципального права отмечают, что муниципальное право не имеет какого-то основного специфического метода правового регулирования, а использует методы, заимствованные из других отраслей[67] [68]. Значит ли это, что муниципальное право не является самостоятельной отраслью права в силу отсутствия собственного метода правового регулирования?

Ответ на данный вопрос должен быть дан отрицательный. Само по себе наличие какого-то особого метода не может, с нашей точки зрения, являться обязательным требованием (критерием) для обоснования самостоятельности отрасли права по той причине, что, собственно говоря, все отрасли права используют все существующие в российской правовой системе методы правового регулирования. То же административное право, разумеется, не базируется лишь на одном методе предписаний (власти-подчинения), а использует также и метод запретов, согласования, рекомендаций в зависимости от потребностей правового регулирования. В этом ряду метод предписаний является лишь наиболее часто используемым, доминирующим методом, но отнюдь не единственным. То же характерно и для большинства других отраслей российского права - при использовании всех возможных методов правового регулирования в них, как правило, выделяются методы превалирующие.

Муниципальное право также использует все методы правового регулирования, известные отечественной юриспруденции. Однако выделить из них какой-то основной, наиболее характерный для данной отрасли представляется достаточно сложным. Поскольку муниципальное право это, во многом, право управленческое (хотя и не только), часто в первую очередь при характеристике

- -69

методов муниципального права называют императивный метод предписании или публично-правовые методы в целом . Однако, в отличие от того же административного права, муниципальное право отнюдь не исчерпывается чисто управленческими отношениями, поэтому метод предписаний, занимая важное место в системе методов муниципального права, все же не играет в нем той роли, что в административном.

Нередко в качестве специфического (но не основного) метода муниципального права называют метод гарантий . По мнению указанных авторов, особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, и, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоя- [69] [70] [71]

тельность . Однако, как справедливо отмечает С.Е. Чаянов, использование различных гарантий в организации местного самоуправления не дает основания говорить о наличии особого метода правового регулирования, так как сами государственные гарантии местного самоуправления заключаются обычно в предписании государственным органам и должностным лицам совершать какие- либо действия или, наоборот, запрете на их совершение.

Помимо единого (объединенного уровнем осуществления муниципальной власти), хотя и разнородного предмета правового регулирования, муниципальное право в настоящее время обладает и другими признаками самостоятельной отрасли:

- наличием собственного достаточно разветвленного законодательства (федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.);

- наличием особых субъектов правоотношений (муниципальные образования, органы местного самоуправления, муниципальные органы);

- наличием государственной и общественной потребности в отрасли и ее высокой социальной значимости, что предопределяется закреплением в ст. 12 местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время муниципальное право России представляет собой самостоятельную отрасль российского права, характеризующуюся особым предметом правового регулирования, наличием собственной системы законодательства, особых субъектов правоотношений государственной и общественной потребности в отрасли и ее высокой социальной значимостью регулируемых ею общественных отношений. [72]

В то же время, как мы уже отмечали выше, с нашей точки зрения, комплексность муниципального права (и разнородность его предмета), носит искусственный характер, поскольку обусловлена включением в его систему норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни. Между тем, данный круг общественных отношений вовсе не требует привязки к муниципальному праву, а вполне может оставаться «в лоне» иных отраслей российского права: гражданского, земельного, экологического, административного и других. Таким образом, собственно муниципально-правовые отношения образуют преимущественно организационные отношения, связанные с созданием, преобразованием и упразднением муниципальных образований, созданием и функционированием органов местного самоуправления, осуществлением форм непосредственной демократии на местном уровне, реализацией межмуниципального сотрудничества и некоторые другие. Таким образом, мы в целом согласны с В.И. Васильевым в том, что муниципальное право должно в будущем измениться и развиваться в русле понимания муниципальных правоотношений в более узком смысле[73], в качестве собственно муниципального права[74].

Что же касается компетенционного блока в системе муниципального права, то он, с нашей точки зрения, также имеет право на существование. Однако рассматриваться он должен, как нам представляется, лишь в общем виде, без конкретизации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни. Муниципальное право в перспективе должно включать правовой институт предметов ведения муниципальных образований и их органов, который должен содержать нормы, касающиеся общих подходов к определению этих предметов ведения, их основных категорий и составных элементов (вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, права органов местного самоуправления и др.).

При этом муниципальное право отнюдь не вернется к статусу подотрасли конституционного права, включающей в себя лишь нормы, регулирующие особенности реализации конституционных норм о местном самоуправлении. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления .

В непосредственной связи с таким развитием муниципального права находится и вопрос о его источниках, который является основным в рамках настоящей диссертации. К источникам муниципального права в случае его реформирования будут отнесены лишь нормативные акты, регулирующие указанные выше вопросы, акты же, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах (Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об образовании», «Об основах охраны здоровья граждан», «Об охране окружающей среды» и многие другие), которые в настоящее время, как правило, указываются в числе источников му- [75] ниципального права, такой статус утратят. Собственно, и сейчас, с нашей точки зрения, они могут быть отнесены к источниками муниципального права только в самом широком смысле. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен нами во втором параграфе данной главы диссертационного исследования.

1.2.

<< | >>
Источник: ГРИНЧЕНКО Катерина Александровна. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.I. Муниципальное право как отрасль российского права:

  1. Глава 1. Гражданское процессуальное право как отрасль российского права
  2. Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права
  3. 1. Гражданское процессуальное право как отрасль права: понятие, предмет, метод и система.
  4. ТЕМА 1. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА
  5. Исполнительное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина
  6. Лекция 1. ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО - САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
  7. Административное право как отрасль права, учебная дисциплина и наука.
  8. 1.Понятие гражданского процессуального права как отрасли права. Предмет, система и источники гражданского процессуального права.
  9. Глава 1. Экологическое право как отрасль права
  10. § 6. Ювенальное право как отрасль науки и как учебная дисциплина
  11. Воздействие преемственности на систему трудового права как отрасли права и структуру Трудового кодекса
  12. § 1. Трудовое право как отрасль права Российской Федерации
  13. 1.I. Муниципальное право как отрасль российского права
  14. Конституция Российской Федерации - важнейший источник муниципального права
  15. З.1. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты как источники муниципального права
  16. Законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации как источники муниципального права
  17. Судебный прецедент как перспективный источник муниципального права
  18. 2 Основные научные взгляды о сущности и месте инновационного права в системе отраслей российского права
  19. 2.3 Понятие инновационного права и его соотношение с основными отраслями российского права
  20. § 2. Сущность разграничения международного гуманитарного права и международного права прав человека как отраслей международного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -