<<
>>

Муниципальные нормативные правовые акты и соглашения в системе источников муниципального права

В качестве одного из наиболее значимых источников муниципального права необходимо рассматривать результаты муниципального нормотворчества, находящие свое объективное выражение в муниципальных нормативных правовых актах и заключаемых в муниципальных образованиях договорах с нормативным содержанием.

Необходимо отметить, что вопросы муниципального нормотворчества в целом достаточно активно изучались в отечественной научной литературе. При этом, не только муниципальные правовые акты и муниципальные нормативные правовые акты в целом, но и отдельные их виды становились предметом как диссертационных, так и монографических исследований[282]. Вполне очевидно, что в рамках одного параграфа настоящей диссертации сложно претендовать на всеобъемлющее исследование рассматриваемой тематики, тем более так подробно уже изученной. Вместе с тем, как верно отмечают некоторые исследователи, некоторые аспекты муниципального нормотворчества незаслуженно обходятся вниманием, «допускается подмена целого (общей системы муниципальных правовых актов) ее частью (подсистемы актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления). Несправедливо забываются соглашения нормативного характера, локальные правовые акты, а также акты органов местного самоуправления, принятые в рамках делегированных полномочий. Решения также требуют вопросы, касающиеся юридической природы муниципальных правовых актов, характера взаимоотношений актов местного самоуправления с нормативно-правовыми актами, принятыми государственными органами, места и роли муниципальных правовых актов в системе источников российского права» . В силу этого в настоящем параграфе мы лишь охарактеризуем систему источников муниципального права муниципального уровня в целом, останавливаясь более подробно на отдельных проблемах.

Как указывает Е.С. Шугрина, будучи исключенными из системы государственных органов, органы местного самоуправления не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция.

Лишь государство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности[283] [284] [285]. При этом возможны три способа санкционирования правотворческой деятельности:

1) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер, по предварительной санкции государства;

2) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты;

3) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций); органы самоуправления их детализируют применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему

289

государственному органу .

Таким образом, муниципальное правовое регулирование является самостоятельным, независимым от государства уровнем правового регулирования, направленным на обеспечение деятельности муниципальных образований. При этом, в муниципальных образованиях осуществляется как нормотворческая, так и правотворческая деятельность.

Надо сказать, что в отечественной юриспруденции в некоторых случаях допускается смешение, либо даже полное отождествление понятий «правотворчество» и «нормотворчество». Это, в свою очередь, ведет к смешению понятий "толкование нормы права" и "создание нормы права", "общеобязательное решение" и "пример из юридической практики", "нормативный акт" и "акт применения права"[286] [287].

Применительно к муниципальному уровню Г.М. Муртазина отмечает, что деятельность населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию нормативных-правовых актов в научном обороте называют, как правило; «правотворчество» и «нормотворчество» ... Сопоставление различных научных взглядов но этому вопросу и норм федерального законодательства дает основание для вывода, что наиболее приемлемо в этом случае использование термина «правотворчество» .

Нам, однако, в данном случае более правильной видится точка зрения Н.П. Алешковой, которая полагает, что при рассмотрении таких понятий как «правотворчество», «нормотворчество» и «законотворчество» «использовать смысловое значение первой части указанных понятий - "закон", "норма", "право"... Таким образом, законотворчество - это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество - по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество - по изданию правовых актов вообще»[288]. В таком значении они и будут использованы далее в диссертации.

В связи с этим нельзя не отметить, что отечественное законодательство о местном самоуправлении, собственно говоря, и не использует термин «муниципальный нормативный правовой акт». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение муниципального правового акта, под которым понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (ст. 2).

Нас, однако, в рамках настоящего диссертационного исследования интересуют лишь муниципальные нормативные правовые акты, поскольку индивидуальные (правоприменительные) муниципальные правовые акты не содержат норм прав и, следовательно, не могут выступать в качестве источников права.

Как известно, в теории государства и права под нормативным правовым актом понимается письменно оформленный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений . На этой основе в юридической литературе предлагаются различные доктринальные определения муниципальных нормативных правовых актов.

Так, например, Ю.Б. Луговая пишет, что муниципальный нормативный правовой акт это официальный письменный документ, принятый управомоченным органом или должностным лицом местного самоуправления в порядке [289] делегированного или санкционированного правотворчества, в пределах компетенции по решению вопросов местного значения. В нем содержится либо первичная правовая норма, либо нормативное предписание, конкретизирующее норму федерального нормативного правового акта или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации[290]. Данное определение может быть подвергнуто критике с тех позиций, что в нем не учитывается существование муниципальных правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан). Правда, в п. 1 ч. 1 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо говорится только о принятии муниципальных правовых актов на местном референдуме (сходе граждан), однако, представляется, что ничто не мешает путем использования указанных форм непосредственной демократии принимать муниципальные нормативные правовые акты. Более того, из некоторых других норм закона вытекает даже необходимость их принятия: так, например, в соответствии с ч. 3 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек.

В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Между тем, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе, находятся принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; и др.

Аналогичные претензии могут быть предъявлены к определению, предложенному И.Н. Барановым: "муниципальный нормативный правовой акт - это документально оформленный, обязательный для исполнения на территории муниципального образования, изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, направленных на решение вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации" . Кроме того, как представляется, указанный автор чрезмерно сузил сферы регулирования муниципальных нормативных правовых актов, отнеся к ним лишь общественные отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Между тем, предметы ведения муниципальных образования отнюдь не исчерпываются вопросами местного значения и отдельными государственными полномочиями, включая в себя, кроме того, права органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности и т.д [291] [292] Представляется, что общая ошибка указанных выше авторов, не учитывающих существование муниципальных нормативных правовых актов, принятых посредством использования форм прямой демократии на местном уровне, отчасти связана с позицией некоторых государственных органов и, в частности, Верховного Суда Российской Федерации.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»[293] были предложены существенные признаки, характеризующие, по мнению Пленума, нормативные акты. К таковым Пленум отнес 1) издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Несмотря на явную ошибочность первого признака, и другие органы государственной власти при определении того, является ли муниципальный акт нормативным, рекомендуют руководствоваться указанным Постановлением[294].

В силу этого нам представляется, что муниципальный нормативный правовой акт должен быть определен как муниципальный правовой акт, принятый в установленном порядке и в установленной форме органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления либо непосредственно населением муниципального образования, содержащий нормы муниципального права и в силе этого влекущий возникновение, изменение или прекращение муниципально-правовых отношений и рассчитанный на неоднократное применение. Понятия «муниципальный нормативный правовой акт» и «муниципальный правовой акт» соотносятся между собой, таким образом, как часть и целое.

Система муниципальных правовых актов в целом определена ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 этой статьи в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Далее в той же статье уточняется, что представительный орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты (как нормативные, так и иные) в форме решений. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения; аналогичные акты издаются председателем представительного органа муниципального образования и местной администрацией; иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Вместе с тем, как справедливо подчеркивает Л.А. Быкова, «система муниципальных правовых актов достаточно условна. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. лишь обозначает общие принципы построения этой системы, оставляя муниципальным образованиям право ее детализировать в своих уставах и иных нормативных актах»[295]. Так, например, Устав Энгельсского муниципального района Саратовской области[296], помимо вышеуказанных, предусматривает также издание распоряжений Контрольно-счетной палаты Энгельсского муниципального района; распоряжений заместителей главы администрации Энгельсского муниципального района, руководителей отраслевых (функциональных) органов администрации Энгельсского муниципального района, наделенных правами юридического лица.

Несмотря на то, что сам Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо указывает на возможность принятия муниципальных нормативных правовых актов только представительным органом муниципального образования, на практике нормативные акты издаются и иными органами и должностными лицами местного самоуправления, а также, как уже отмечалось выше, принимаются на местных референдумах и сходах.

В теории права высказано мнение, что органы и должностные лица, муниципальных образований не наделены правом издания первичных, исходных правовых норм в той или иной сфере правового регулирования, поэтому в. нормативных правовых актах органов и должностных: лиц муниципальных образований могут устанавливаться только нормы права, конкретизирующие, дополняющие уже действующие правовые нормы, установленные федеральными и региональными государственными органами законодательной и исполнительной власти. Против этого возражают специалисты в области муниципального права. Так, например, Г.М. Муртазина подчеркивает, что правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования, а также акты представительного органа местного самоуправления имеют самостоятельный характер и направлены не на непосредственное обеспечение реализации уже имеющихся законов, а на установление общих правил по вопросам

301

местного значения .

Нам в данном случае представляется необходимым в основном согласиться с мнением Г.М. Муртазиной. Безусловно, среди муниципальных нормативных правовых актов можно встретить акты, принятые, что называется «во исполнение» поручение органов государственной власти и в развитие норм федерального и регионального законодательства. Примером здесь могут служить принятие представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов по реализации Налогового кодекса Российской Федера- [297] ции в части установления отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу на прибыль организаций, а также по системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и т.д.[298] Однако большая часть муниципальных нормативных правовых актов содержат нормы, регламентирующие те сферы общественной жизни, которые отнесены к ведению соответствующих муниципальных образований в полном объеме.

Выше мы уже писали, что при всей многочисленности научных исследований, посвященных муниципальному правотворчеству и муниципальным нормативным правовым актам в частности, в них нередко обходят молчаниям такую группу актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления, как локальные правовые акты. В тех же случаях, когда они в соответствующих трудах рассматриваются, мнения специалистов по поводу их правовой природы нередко расходятся.

Локальные правовые акты - это акты, направленные на регулирование общественных отношений, возникающих по поводу внутриорганизационной деятельности самих органов местного самоуправления. Как справедливо отмечает по этому поводу Н.П. Алешкова, «обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления. Это функция вспомогательная, опосредованно влияющая на качественное решение вопросов местного значения, реализацию органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий или осуществление иных полномочий и функций, на них возложенных. Однако вряд ли можно ожидать эффективной работы от муниципального служащего, которому не созданы условия работы, обеспечивающие выполнение им своих должностных обязанностей»[299].

К локальным актам, принимаемым в муниципальных образованиях, можно отнести, например, принимаемые в местной администрации правила внутреннего трудового распорядка, положения о премировании муниципальных служащих и иных работников и т.п. В то же время локальный характер будет иметь, например, приказ о назначении муниципального служащего на должность, привлечении его к дисциплинарной ответственности и прочие.

Правовая природа указанных двух групп локальных актов будет, вполне очевидно, различаться. Так, приказы, касающиеся наступления конкретных правовых последствий для муниципального служащего (или даже группы служащих), отвечают всем признакам индивидуальных правовых актов, поскольку рассчитаны на однократное применение существующих правовых норм. Как уже отмечалось выше, с учетом темы настоящей диссертации, индивидуальные муниципальные правовые акты нами далее рассматриваться не будут.

Иная ситуация имеет место с локальными актами, устанавливающими какие-либо правила внутри органов местного самоуправления. Такие акты рассчитаны на неоднократное, как правило, длительное применение; деперсонали- хованы (адресованы не к конкретным служащим (работникам), а ко всем из них (либо к отдельным категориям)), влекут возникновение, изменение либо прекращение правоотношений в рамках органа, в котором они приняты - иными словами, обладают всеми признаками нормативных правовых актов, приведенными нами в диссертации выше. В таком случае они должны рассматриваться в качестве источников муниципального права.

На практике, однако, ситуация выглядит не столько однозначной. Можно привести ряд примеров, когда судебные органы не признавали локальные акты органов местного самоуправления нормативными.

Так, например, 21 февраля 2011 года Кировский районный суд города Астрахани рассмотрел в открытом судебном заседании ходатайство о прекращении производства по делу по заявлению прокурора Астраханской области в порядке ст.251 ГПК РФ о признании противоречащим закону нормативного правого акта в части наименования должности вице-мэра.

В судебном заседании представителями Городской думы муниципального образования «Город Астрахань» Отиско А.В., Бухарцевой А.В. было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу в связи с тем, что оспариваемое Решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» не является нормативным правовым актом.

Суд в целом согласился с данными доводами, указав, что оспариваемый акт не образует совокупности обязательных признаков, характерных для нормативного правового акта как по содержанию (не создает правил поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение), так и по форме, порядку принятия и опубликования. Соответственно оспариваемое решение имеет силу ненормативного правового акта, оспаривание которого осуществляется в рамках главы 25 ГПК РФ.

При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу, что производство

304

по делу подлежит прекращению .

В то же время, например, в схожей ситуации Биробиджанский районный суд EAO 19 августа 2010 года по делу № 2-837/2010 принял совершенно противоположное решение. Рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Биробиджане гражданское дело по заявлению прокурора Биробиджанского района о признании недействующим постановления главы администрации муниципального образования «Биробиджанский муниципальный район» от 26.05.2010 года № 546 «Об утверждении Положения об отделе по делам семьи, молодежи, опеки и попечительства администрации Биробиджанского муниципального района» (являющегося по сути локальным правовым актом, поскольку затрагивающим вопросы организации внутренней структуры местной администрации), суд [300] пришел к выводу, что оспариваемое постановление Главы администрации MO «Биробиджанский муниципальный район» является нормативным правовым актом, поскольку содержит все существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, указанные в п. 9 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

На этой основе суд принял решение заявление прокурора Биробиджанского района о признании недействующим нормативного правового акта - удо-

305

влетворить .

Во многом такое разночтение в подходах связано с некорректной, на наш взгляд, формулировкой муниципального правового акта, содержащейся в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которую мы уже приводили выше. Подразделив все муниципальные правовые акты на индивидуальные и нормативные, законодатель отнес в нем к последним акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вполне понятно, что локальные правовые акты органов местного самоуправления по своей природе никак не могут иметь обязательную юридическую силу на всей территории муниципального образования.

В результате и в разъяснениях Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы Российской Федерации указывается, что решения представительного органа муниципального образования по вопросам организации деятельности данного органа (регламент, положение о постоянных комиссиях, положение об аппарате и др.) являются ненормативными правовыми актами .

Противоположные мнения обосновываются различными специалистами в области конституционного и муниципального права. Так, по мнению С.И. Чащиной система муниципальных правовых актов включает в себя нормативные [301] [302] правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования, локальные нормативные правовые акты, действующие в рамках какого-либо органа местного самоуправления, и индивидуальные муниципальные правовые акты. Она подчеркивает, что по существу локальные нормативные правовые акты - это внутриорганизационные акты, "ведомственные", сфера действия которых ограничивается рамками конкретного муниципального органа[303] [304]. Л.А. Быкова также указывает, что часть актов, действующих в рамках органов местного самоуправления, по своим свойствам и качествам являются локальными, в том смысле, что регулируют внутриорганизационные отношения того или иного муниципального органа. Вместе с тем по своим общим формально-юридическим признакам они сливаются с нормативными правовыми

308

актами как отдельными видами источников права .

Представляется правильным согласиться с приведенными точками зрени- ями. Действительно, локальные правовые акты органов местного самоуправления по всем своим признакам являются актами нормативными. Более того, применительно к локальным правовым актам, регулирующим трудовые отношения (а к таковым, в частности, должны быть отнесены все акты органов местного самоуправления и муниципальных органов, касающиеся трудовой деятельности муниципальных служащих и иных работников) это прямо сказано в ст. 8 TK РФ: работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее - локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Неотнесение локальных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления (муниципальными органами) к муниципальным нормативным правовым актам в действующей практике обусловлено их более узкой территория действия, отсутствием общеобязательности на территории всего муниципального образования. Однако, сама по себе более широкая или более узкая сфера действия не может, на наш взгляд, служить основанием для отнесения или неотнесения правового акта к нормативным. Любые правовые акты в своем действии ограничены какой-то территорией: муниципального образования, субъекта Российской Федерации, либо всей Российской Федерацией. Поэтому, хотя локальные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях, действуют только в пределах одной организации - это не лишает их свойства нормативности. Также представляется неверным каким-то образом выделять эти акты из системы муниципальных нормативных правовых актов, поскольку по всем своим сущностным признакам (кроме действия не на всей территории муниципального образования), они с ними совпадают.

Таким образом, представляется, что определение муниципального правового акта, данное в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» охватывает не весь диапазон муниципальных правовых актов, не учитывая те из них, которые носят локальный характер. В связи с этим представляется необходимым внести изменения в указанное определение, изложив его в следующей редакции: муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории либо на части территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Иная ситуация имеет место еще с одной группой возможных источников муниципального права - заключаемыми муниципальными образованиями и их органами договорами и соглашениями.

Муниципальные образования и их органы в процессе своей деятельности заключают различные договоры и соглашения. Большая часть из них носит гражданско-правовой характер и не содержат в себе правовых норм. В то же время можно выделить и определенную группу договоров (соглашений) с нормативным содержанием. Договор (соглашение) с нормативным содержанием можно определить как двух- или многосторонний акт, заключенный в установленном порядке с обязательным участием публично-правового образования и содержащий нормы права.

На муниципальном уровне к договорам с нормативным содержанием, в частности, можно отнести:

- договоры с органами государственной власти о сотрудничестве и совместной реализации каких либо полномочий;

- соглашения о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, заключаемые в развитие соответствующих законодательных актов;

- договоры между муниципальными образованиями о межмуниципальном сотрудничестве в области совместного решения вопросов местного значения;

- соглашения между муниципальными образованиями различного уровня о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения.

Нормативный характер носят, как правило, те из них, которые затрагивают перераспределение полномочий или их реализацию. Правовая природа та- 309

ких договоров и соглашении изучена достаточно мало . [305]

В то же время нормы трудового и социального права могут содержаться и в коллективных договорах и соглашениях, заключаемых в органах местного самоуправления (муниципальных органах).

Договорное нормативное правотворчество отличается от иного заключения договоров или соглашений органами местного самоуправления следующими особенностями:

1) обязательными участниками договорных отношений в силу закона являются органы местного самоуправления, действующие от имени соответствующего муниципального образования, поскольку в ином случае отношения не возникнут;

2) контрагентом по договору выступает субъект публичной власти (Российская Федерация или субъект Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти, другое муниципальное образование в лице органа местного самоуправления) или коллективный субъект (профсоюзные организации, объединения работодателей);

3) процедура заключения договора особая, строго определенная законодательством или муниципальными правовыми актами;

4) соглашения либо содержат правовые предписания, имеющие общеобязательное значение не только для сторон, но и для иных органов, граждан и организаций, либо служат основанием для издания (принятия) муниципальных правовых актов;

5) договорные нормы рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение;

6) последствия реализации соглашений затрагивают интересы всего или части населения муниципального образования[306].

В научной литературе высказывалась мысль, что нормативными могут считаться не только договоры, содержащие обязательные нормы прямого действия, но и договоры, которые служат правовой базой для издания (принятия) муниципальных нормативных правовых актов (например, о внесении изменений в местный бюджет). «Именно такие договоры, заключаемые органами местного самоуправления от имени соответствующих муниципальных образований, относятся к договорному муниципальному правотворчеству и являются источником муниципального права» . Данное мнение представляется нам не совсем корректным. Если заключенный муниципальным образованием (его органом) договор прямо требует издания (принятия) муниципальных нормативных правовых актов, тем самым он уже содержит правовые нормы, закрепляющие обязанность органов (должностных лиц) местного самоуправления такой акт издать. Соответственно, он действительно будет считаться нормативным, но именно в силу наличия в нем правовых норм, влекущих возникновение новых правоотношений (в данном случае связанных с разработкой и принятием муниципального правового акта). Если же такой договор не содержит никаких обязательных требований, а представляет собой, например, «договор о намерениях», которые могут впоследствии и не реализоваться, нормативным признать его весьма сложно.

Таким образом, в настоящий момент есть основания рассматривать в качестве источников муниципального права договоры и соглашения, заключаемые на муниципальном уровне и содержащие нормы права. При этом, нельзя не отметить, что, федеральное законодательство уделяет договорам и соглашениям с нормативным содержанием значительно меньше внимания, чем муниципальным правовым актам (за исключением договоров и соглашений в рамках социального партнерства). Так, заключению соглашений между муниципальными образованиями о передачи полномочий по решению вопросов местного значения уделено всего четыре предложения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч.4 ст. 15); заключение соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления о реализации последними переданных от- [307] дельных государственных полномочий вообще в нем не регулируется (хотя на практике такие договоры и соглашения заключаются достаточно часто).

Пробел пытаются восполнять сами муниципальные и региональные властные структуры, принимая нормативные акты, регулирующие порядок заключения подобных договоров и соглашений на своем уровне . В то же время, анализ подобных документов показывает, что их авторы не всегда подробно расписывают все процедуры заключения договоров и соглашений с нормативным содержанием, многие аспекты остаются за пределами их внимания.

Проблемным, с нашей точки зрения, является также тот факт, что региональные и муниципальные нормативные акты, регулирующие порядок заключения договоров и соглашений о перераспределении полномочий практически никогда - за редкими исключениями - не предусматривают официального опубликования (обнародования) этих договоров и соглашений. Получается достаточно парадоксальная ситуация: например, соглашение о передаче части [308] полномочий по решению вопросов местного значения от поселения к муниципальному району напрямую затрагивает права и обязанности жителей этих районов, поскольку вопросы непосредственного обеспечения их жизнедеятельности переходят в ведение другим органам местного самоуправления, а они даже не могут об этом официально узнать! Иными словами, договоры и соглашения с нормативным содержанием, заключаемые в муниципальных образованиях, имея ряд общих черт с муниципальными нормативными правовыми актами, в отличие от последних, как правило, не доводятся до сведения жителей муниципального образования, от которых, кстати говоря, и исходит местного самоуправление.

Схожая ситуация имеет место и с государственной регистрацией договоров и соглашений с нормативным содержанием. Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечает С.О. Попов, «ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в силу своей правовой природы является разновидностью государственной регистрации, имеющей информационное значение... Создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов обусловлено необходимостью обеспечения информационной доступности муниципальных нормативных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты содержат важнейшую информацию, имеющую значение для реализации прав и свобод человека и гражданина. Поэтому с учётом высокой динамики муниципального правотворчества обеспечение открытости и общедоступности информации о принимаемых в Российской Федерации муниципальных нормативных правовых актах не только является важным условием необходимой осведомленности граждан о своих правах и обязанностях, но и способствует их активному участию в деятельности органов государственной власти, «их большему влиянию

313

на деятельность муниципальных органов»» .

Однако сказанное относительно важности информационной доступности муниципальных нормативных правовых актов справедливо и для договоров и соглашений с нормативным содержанием. Однако в федеральный регистр они также не включаются[309] [310], в настоящее время там можно найти лишь муниципальные правовые акты, касающиеся заключения договоров и соглашений.

Представляется, что в настоящее время федеральный законодатель должен обратить более пристальное внимание на договоры и соглашения с нормативным содержанием, заключаемым муниципальными образованиями и их органами, с учетом их значения как источников муниципального права. Возможно, стоило бы непосредственно в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решить вопросы о правовой природе таких договоров и соглашений, определить - в каких случаях они имеют нормативный характер, а когда - нет; урегулирования вопросы об органах, уполномоченных их заключать, собственно о порядке заключения и расторжения и др. Ив обязательном порядке необходимо закрепить обязательность официального опубликования (обнародования) договоров и соглашений, в случаях, если они имеют нормативный характер, а также их внесения в федеральный регистр.

Говоря о государственной регистрации муниципальных правовых актов, также необходимо отдельно выделить правовой акт, регистрация которого имеет не информационный, а разрешительный характер. Речь идет об уставе муниципального образования. Как отмечается в специальной литературе, процедура принятия устава муниципального образования отличается такими обязательными условиями, связанными с участием населения в принятии этого документа, как:

- императивность предварительного опубликования (обнародования);

- формализованный порядок участия граждан в обсуждении;

- корреспондирующая обязанность органов местного самоуправления рассмотреть соответствующие предложения граждан;

- проведение публичных слушаний;

- адресное законодательное регулирование порядка государственной регистрации[311].

Значение государственной регистрации устава муниципального образования заключается в том, что без государственной регистрации принятый устав муниципального образования не имеет юридической силы[312]. В силу этого крайне важное значение имеет как законодательная регламентация самой процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, так и четкое определение в законе оснований, по которым в государственной регистрации может быть отказано. Между тем, в этом плане также далеко не все обстоит лучшим образом.

Так, базовый для всей сферы местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 6 ст. 44 устанавливает, что основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

По смыслы данной статьи приведенный перечень основании отказа в регистрации устава муниципального образования является исчерпывающим, что

- 317

подтверждается и комментаторами данной нормы .

В то же время, принятый 17 июля 2009 года федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" установил, что при выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований указанные акты не подлежат государственной регистрации (ч. 4.1 ст. 4). На этой основе был внесены изменения и в ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" ч. 7 которой теперь устанавливает, что в случае, если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муници- [313] [314] [315] пального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.

Таким образом, рассматриваемые законодательные акты, по сути, содержат правовую коллизию: федеральные законы № 172-ФЗ и № 97-ФЗ содержат дополнительное основание отказа в государственной регистрации устава муниципального образования по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: выявление в уставе коррупциогенных факторов. Разрешение этой коллизии является не таким уж и простым. C одной стороны, в соответствии с общими правилами разрешения коллизий, применению подлежат нормы, носящие специальный характер и принятые позже. По обоим этим критериям применять следует положения федеральные законы № 172-ФЗ и № 97-ФЗ. В то же время нельзя не напомнить, что в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Таким образом, в данной норме законодатель установил запрет на изменение каких-либо положений о местном самоуправлении в противоречие федеральному закону № 131-ФЗ.

На уровне практического применения, разумеется, понятно, что положения федеральных законов № 172-ФЗ и № 97-ФЗ должны применяться в полном объеме. Вместе с тем, нельзя исключить вероятность того, что отказ в регистрации устава муниципального образования в связи с наличием в нем норм, содержащих коррупциогенные факторы, будет обжалован принявшим его представительным органом по мотивам противоречия ч. 6 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с этим представляется, что для устранения рассмотренной коллизии следует внести изменения в указанную часть ст. 44, дополнив ее еще одним основанием отказа в регистрации устава муниципального образования.

В целом, считаем вполне целесообразным создание системы мониторинга правового пространства России[316], способствующей выявлению пробелов и противоречий в действующем законодательстве о местном самоуправлении.

3.4.

<< | >>
Источник: ГРИНЧЕНКО Катерина Александровна. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Муниципальные нормативные правовые акты и соглашения в системе источников муниципального права:

  1. 18. Предмет и источники финансового права.
  2. § 1. Федеральные нормативные правовые акты
  3. Понятие и виды источников корпоративного права и корпоративных норм
  4. Глава 1. Корпорации и корпоративное право: история и современность
  5. §1.4. ККУ в системе источников гражданского права
  6. СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И МОДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ:
  7. Понятие и система источников муниципального права
  8. Муниципальные нормативные правовые акты и соглашения в системе источников муниципального права
  9. § 4 Понятие системы источников трудового права и их классификация
  10. § 5. Коллективные договоры и соглашения как социально-партнерские источники трудового права
  11. 1.3. Нормативно-правовые акты и другие официальные документы Китайской Народной Республики
  12. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  13. 2 Основные научные взгляды о сущности и месте инновационного права в системе отраслей российского права
  14. §1.4. ККУ в системе источников гражданского права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -