§2. Предпосылки международно-правового регулирования труда на региональном уровне.

Идея международной регламентации фабричного труда изначально имела двойственный характер: неоспоримо ее универсальное значение, гуманистическая направленность этой идеи не ограничивалась рамками какого-то региона или континента, однако для государств XIX века международная регламентация труда носила прикладной региональный характер: она должна была позволить выровнять условия конкуренции в условиях развития капиталистической модели разделения труда в Европе.

Почему идея международной регламентации фабричного труда возникла именно в Европе? К тому есть несколько предпосылок.

Во-первых, экономические предпосылки: становление капиталистической модели хозяйствования и формулирование основных принципов рыночной экономики происходило в государствах Европы, в первую очередь, в Великобритании, где промышленная революция получила широкое распространение с конца XVIII века. Одним из основных факторов промышленной революции нобелевский лауреат по экономике Джон Хикс называет «широкое применение наёмного труда и невозможность использования принудительного труда в широких масштабах».^[51]

Впервые еще Адам Смит в своих работах обосновал, что в основе рынка лежит принцип свободы конкуренции, а труд рассматривался им в качестве фактора производства и единственного измерителя, посредством которого можно сравнивать между собой ценности различных товаров во все времена и во всех местах.^{[52] [53]}

В течение всего XIX века труд рассматривался в качестве товара, норвежский профессор Stein Evju приписывает пальму первенства А.Смиту, хотя следует отметить, что в работах А.Смита нет прямого указания на то, что труд является товаром, об этом в 1795 г. прямо говорил основоположник британского консерватизма Эдмунд Бёрк .

На товарное свойство рабочей силы указывал в своем труде «Капитал» Карл Маркс, по сути имея в виду способность наемного рабочего к труду: «Товар наёмного рабочего — сама его рабочая сила — функционирует в качестве товара лишь постольку, поскольку она включена в капитал капиталиста, поскольку она функционирует в качестве капитала».^[54]

Постулат о нетоварном характере труда был введен в текст статей о труде мирных договоров 1919 г.

В качестве оснований существования самостоятельного международноправового регулирования труда известный юрист-международник Н. Валтикос называет развитие межгосударственной конкуренции в рамках складывающегося мирового хозяйства, содействие строительству мира, деятельность в защиту социальной справедливости, необходимость общей социальной политики и точного технического регулирования, деятельность в поддержку сбалансированного экономического и социального развития, регулирование международных трудовых отношений, консолидация национальных законодательств, а также формирование источника влияния на национальные законодательства^[55].

Более чем полувековая история развития идеи международно-правовой регламентации труда в XIX веке представляет собой историю стремлений к реализации этой идеи, включающую индивидуальные и коллективные заявления частных лиц, заявления членов законодательных палат и правительственные заявления^[56].

Научное обоснование необходимости международной регламентации фабричного труда стало появляться в Европе еще в 30-40-е годы XIX века, главным образом, в рамках политэкономической науки.

Пальму первенства в провозглашении идеи собственно международного нормирования труда Н.Н.Кравченко^{[57] [58] отдал французскому экономисту Жерому Адольфу Бланки (1798-1854), брату известного французского революционера Огюста Бланки, который впервые высказал данную идею в работе Курс промышленной экономики, изданной в Париже в 1838-1839 гг.}

Российский исследователь установил, что хронологически первым выступлением другого сторонника международного нормирования труда, эльзасского промышленника Даниэля Леграна является его призыв, обращенный к правительствам Германии и Швейцарии 5 декабря 1840 г. Именно Д.Легран сделал, по мнению Н.Н.Кравченко, первую попытку обосновать целесообразность международно-правовой регламентации труда в его выступлениях с 1840 по 1857

58

гг.

Н.Н.Кравченко указывает на то, что еще до Берлинской конференции 1890 г.

Кравченко делает вывод, что первым критико-теоретическим специальным исследованием международно-правовой регламентации труда стала обширная статья по вопросу о международной защите рабочих профессора Г.Адлера в немецком журнале “ Annalen der Deutschen Reichs” за 1888 год. На государственном уровне первые официальные шаги к реализации идеи международно-правовой регламентации труда предприняло правительство Швейцарии в 1881 и в 1889 гг., ее же Н.Н. Кравченко называет истинным инициатором конференции, собравшейся в Берлине в 1890 году.

Автор называет три страны, которые стали колыбелью идеи международноправовой регламентации труда: Франция (родина идеи международно-правововго нормирования условий фабричного труда), Германия (территория, где названная идея получила наиболее обстоятельное теоретическое освещение и обоснование) и Швейцария - государство, в котором эта идея встретила поддержку в ее практической реализации со стороны правительственной федеральной власти^[60].

Собственно, попытки международной регламентации труда в XIX веке велись только в Европе. Первая попытка обсуждения проблем регулирования труда на межправительственном уровне была предпринята в 1881 г., когда правительство Швейцарии обратилось к правительствам 6 европейских

государств с вопросом о возможности заключения международных соглашений в области рабочего вопроса и получила положительный ответ лишь от Бельгии^[61].

В 1889 г. Швейцарское правительство вновь вышло с инициативой проведения международной конференции и разослало предложения 14 европейским государствам, из которых лишь Россия ответила решительным отказом в виду различных условий труда, 8 государств приняли предложение полностью или с оговорками, Испания ограничилась извещением о получении ноты, 4 государства, включая Германию не дали никакого ответа^[62].

Тем не менее, межправительственная конференция по вопросам заключения международной конвенции о совершенствовании трудовых отношений действительно состоялась в 1890 году, но чуть раньше, 8 февраля, в Берлине. Результатом Берлинской конференции стали пожелания, адресованные правительствам государств-участников, кроме того была создана неофициальная Ассоциация международного трудового законодательства. Руководящий орган - Комитет Ассоциации - состоял из представителей правительств. Ассоциация должна была оказывать содействие заключению ряда двусторонних соглашений, главным образом, в отношении условий труда иностранных рабочих. К сожалению, эта Ассоциация так и не начала своей работы.

Идея международной регламентации труда нашла свое продолжение на Цюрихском и Брюссельском конгрессах 1897 года. На неофициальном международном конгрессе в Брюсселе были выработаны статуты Международной Ассоциации по правовой защите трудящихся, которая была создана в Париже на международном конгрессе по трудовому законодательству, проведенном во время всемирной выставки в 1900 году. 27 сентября 1901 г. был создан рабочий орган Ассоциации - Международное бюро труда, с местонахождением в Базеле, а сама Ассоциация включала в себя национальные ассоциации, постепенно их стало 16, в том числе и одна ассоциация из-за пределов Европы - Американская ассоциация по трудовому законодательству (создана в 1906 г.)^[63].

Международная Ассоциация по правовой защите трудящихся стала предшественницей Международной организации труда. При содействии этой частной организации были проведены дипломатические конференции в Берне 1905 и 1906 годов, на которых были приняты две первые международные конвенции в области труда, вступившие в силу в 1912 году:

- “О запрещении ночной работы женщин во всех промышленных предприятиях” - ее подписали 12 государств, которые помимо всего прочего обязались применять положения конвенции в своих колониях.

- “Об употреблении белого фосфора в спичечной промышленности”, которую подписали всего 6 государств, так как она накладывала запрет на продажу спичек, содержащих белый фосфор, а экспортер спичек - Япония - не участвовала в конференции и отказалась присоединяться к конвенции^[64].

В работе дипломатических конференций 1905-1906 годов принимали участие только 15 европейских государств, наиболее развитых в промышленном отношении, Российская империя в этой работе не участвовала^[65]. Соединенные Штаты также не принимали участие в работе дипломатических конференций в связи с тем, что трудовое законодательство находилось в компетенции отдельных штатов и федеральное правительство не могло ни принять соответствующее законодательство, ни присоединиться к Бернским конвенциям, как отмечает Э.Махайм^[66].

Также как международное право XIX века было преимущественно европейским, международное трудовое право на этапе своего зарождения в большей степени тяготело к Европе. Объективные предпосылки неевропейского международно-правового регулирования труда имелись еще на Американском континенте, учитывая активное развитие капиталистических производственных отношений в США и некоторых других американских государствах. Так, перед самой войной в 1913 г. было заключено двустороннее соглашение между США и Италией, регулирующее вопросы применения законодательства страны трудоустройства к иностранным работникам в области социального страхования и страхования от несчастных случаев. Отметим, что аналогичных соглашений между европейскими странами, заключенных перед началом Первой мировой войны, было 19. Также несколько двусторонних соглашений были заключены с участием неевропейских стран в области миграции или набора иностранной рабочей силы: между Трансваалем (колонией Великобритании на территории современной ЮАР) и Португальским Мозамбиком 1 апреля 1909 г., между США и Японией 5 апреля 1911 г., между Испанией и Республикой Либерия в мае-июне 1914 г.^[67]

В последуюшем, на этапе создания Международной организации труда, европоцентризм в международно-правовом регулировании труда был снижен, когда создавался рабочий орган мирной конференции в январе 1919 г. - Комиссия по международному трудовому законодательству, насчитывала в своем составе представителей 9 государств, в том числе США, Кубы и Японии.

Раздел XIII Версальского мирного договора и других мирных договоров 1919-1920 гг. о создании Международной организации труда и о трудовых правах закрепил универсальность международной организации, как отмечает И.Янулов, как с точки зрения целей достижения всеобщего мира, обеспечения минимальных

стандартов во всех странах мира, распространения международных норм о труде

69

на все климатические зоны .

Членство в МОТ было изначально увязано с членством в Лиге Наций (ст. 387 Раздела XIII), хотя в ряде случаев государства могли стать членами МОТ без членства в Лиге Наций (Германия и Австрия в 1919 г.). Изначально основателями МОТ были 29 государств, подписавших Версальский мирный договор, такой же статус был предоставлен еще 13 государствам. В числе основателей МОТ 17 американских, 16 европейских, 5 азиатских, 2 африканских государства, Австралия и Новая Зеландия .

Но главный аргумент в пользу универсальности был отмечен в ходе работы Комиссии по международному трудовому законодательству: «что по-настоящему эффективное международное трудовое законодательство не может быть установлено без конкуренции всех промышленных стран» .

Можно констатировать, что в межвоенный период универсалистская позиция МОТ оставалась вполне последовательной и только после окончания Второй мировой войны ситуация несколько изменилась.

Устав Международной организации труда не содержит специальных положений, признающих региональные организации или соглашения.

Ст.12 Устава МОТ допускает возможность сотрудничества «со всякой Международной организацией общего характера, координирующей деятельность международных публично-правовых организаций, имеющих специализированные задачи, и с международными публично-правовыми организациями, имеющими специализированные задачи в смежных областях» . Следует отметить, что данная ^{[69] [70] [71] [72]}

редакция статьи была введена Актом о поправках 1946 года в связи с приобретением статуса специализированного учреждения ООН и на момент ее принятия не предполагала представления какого-либо статуса региональным организациям.

Кроме того, статья 38 Устава МОТ предусматривает созыв региональных конференций и создание региональных учреждений, оставляя за универсальной международной организацией функции учета региональной специфики регулирования социально-трудовых отношений. В структуре Международного бюро труда создано ряд программ на местах, включающих 5 региональных офисов: для Африки, для Латинской Америки и Карибского бассейна, для арабских государств, для Азии и Тихоокеанского региона, для Европы и Центральной Азии. На регулярной основе проводятся региональные конференции. Однако региональный компонент деятельности МОТ не приводит к разработке конвенций или рекомендаций для конкретного региона, нормотворческая функция остается универсальной, суть региональной деятельности МОТ - в адаптации универсальных международных трудовых стандартов к региональным условиям, в содействии их имплементации в законодательство государств-членов, в технической помощи регионам, нуждающимся в дополнительной поддержке при практическом применении трудовых стандартов.

Тем не менее, статья 12 Устава МОТ дает ей правовую возможность допускать в качестве наблюдателей на сессии Международной конференции труда представителей региональных межправительственных организаций. В качестве наблюдателей на сессиях МКТ участвуют представители Западноафриканского экономического и валютного союза, Африканского Союза, Арабской организации труда, Лиги арабских государств, Организации исламской конференции, Европейского Союза и ряда других организаций. Примечательно, что в числе наблюдателей нет представителей Совета Европы, Организации ^{[73] [74]}

американских государств, МЕРКОСУР и других крупных региональных организаций.

Уже в рамках переговорного процесса о создании Организации Объединенных Наций велась ожесточенная полемика между сторонниками универсалистских и регионалистских концепций. И если на переговорах в Думбартон-Оксе позиция универсалистов была доминирующей, то в Сан- Франциско были внесены важные изменения в пользу регионализма в текст Устава ООН по настоянию представителей латиноамериканских и арабских государств⁷⁴. Таким образом, региональные соглашения признавались лишь по вопросам мира и безопасности, в частности, в ч.1. ст.33, а также в разделе VIII Устава - «Региональные соглашения». В части же других направлений сотрудничества, включая международное экономическое и социальное сотрудничество, раздел IX Устава ООН вовсе не упоминает региональных соглашений, но подчеркивает, что цели, изложенные в ст.55 могут быть достигнуты путем создания специализированных учреждений, поставленных в

ПС

связь с ООН через Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) .

Сотрудничество ООН и региональных межправительственных организаций приняло разнообразные формы от фактического сотрудничества до формализованных и постоянных взаимоотношений. Наиболее очевидной формой сотрудничества стал статус наблюдателя для региональных организаций при ряде органов ООН. В частности, Генеральная Ассамблея представила статус наблюдателя Организации американских государств в 1948 году, Лиги арабских государств в 1950 г., Организации африканского единства в 1965 г., Европейскому экономическому сообществу в 1974 г. и Совещанию по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1993 г.^{[75] [76]}

Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций регулярно выделяет некоторые региональные организации для того, чтобы подчеркнуть их важность, выражая желание дальнейшего сотрудничества и в целом давая

77

высокую оценку их деятельности .