<<
>>

Теоретические и правовые аспекты регулирования федеральной и региональной избирательной системы

Становление демократической правовой государственности предполагает в качестве необходимого условия построение эффективной избирательной системы, позволяющей формировать выборные институты власти в соответствии с волей большинства членов гражданского общества, принявших участие в соответствующих выборах и учетом мнения меньшинства.

Одним из самых значимых элементов любой политико-правовой системы общества являются способы формирования государственно-властных структур и все многообразие связанных с этим важным процессом политических и правовых явлений и отношений.

Прежде всего, следует отметить, что сама теория избирательного права основывается на выработанных теорией и практикой формирования государственных институтов политико-правовых принципах, сущность которых отражена в формулировке Всеобщей декларации прав человека и гражданина (1948 г.): «Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч. 3 ст. 21)[52].

Как справедливо подчеркивает Ю.А. Веденеев, «именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику, именно законные выборы являются наиболее эффективной и юридически безусловной формой реализации и защиты гражданами собственных экономических и социальных интересов»[53].

Несмотря на то, что в действующей Конституции Российской Федерации основополагающие принципы избирательного права нашли свое закрепление только применительно к выборам Президента России (ст. 81), имеются все основания утверждать, что эти принципы в одинаковой степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации.

Этот вывод следует из анализа ст. 15 Конституции, постулирующей правило, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права (в том числе и указанные выше нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и гражданина принципы избирательного права) являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Следуя этому конституционному положению, российский законодатель последовательно выстраивает систему избирательного права на основе признанных международным сообществом принципах выборных отношений.

Разрешение всего комплекса практических задач формирования выборных институтов власти посредством избирательных процедур обусловлено реализацией следующих основных теоретических посылок:

а) выборы должны быть обязательным и важнейшим атрибутом механизма формирования органов государственной власти, применяемым с установленной периодичностью на основе принципов открытости и гласности;

б) избирательная система должна гарантировать избирателям равную возможность всеобщего, прямого, самостоятельного, свободного и альтернативного выбора субъектов, которые будут ими управлять, и политики, которую будет осуществлять управляющая система;

в) избирательный механизм, определяющий процедуру формирования публичных органов власти, должен дополняться институтами политической ответственности избранных (процедуры принудительной ротации институтов власти, в т. ч. роспуск правительства, снятие с должности выборного лица и т. п.);

г) форма и содержание избирательных процедур должны обеспечивать организацию не только легальных (то есть сформированных в полном соответствии с юридическими нормами, правовыми установлениями), но и легитимных органов государственной власти (признаваемых управляемыми, народом, как законные);

д) выборы должны иметь своим результатом реализацию одной из основных целей демократии - представительство во власти различных социальных интересов и точек зрения и их учет в процессе осуществления властных функций[54].

Анализ теоретических положений избирательного процесса позволяет прийти к определяющему общую социальную ценность института выборов выводу: практический смысл избирательного процесса должен состоять в том, чтобы каждый полноправный член социума мог иметь регулярную возможность выражать свою волю относительно всего объема социально-политических процессов в обществе, а государственный механизм мог быть сформирован и функционировать в соответствии с этой волей.

Воплощение идеалов выборной демократии создает возможность не только достижения компромисса между ведущими социально-политическими силами, отстаивающими зачастую противоположные интересы и позиции, но и эффективного блокирования негативных тенденций в социально-экономической и социально-политической сферах общественной жизни[55].

История развития выборной демократии привела к появлению большого количества политико-правовых конструкций, определяющих смысл и содержание избирательных процедур, роль и взаимосвязь ряда выборных институтов, сущность и значение всего комплекса избирательных отношений в обществе.

Современная выборная демократия строится в соответствии с международно-правовыми стандартами, обеспечивающими реализацию важнейшей ценности политической жизни общества - права гражданина «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» (ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.)[56]

Несмотря на международное признание базовых стандартов избирательных конструкций, конкретные формы реализации идеализаций выборной демократии зачастую сильно отличаются друг от друга, что обусловлено рядом историко-социальных, политико-правовых и общекультурных факторов, оказывающих непосредственное влияние на зарождение и развитие избирательных отношений в конкретном социуме.

В этой связи важное значение приобретает категория «избирательная система». В общей теории конституционного права данный термин традиционно понимается в двух основных значениях, в «узком» и «широком» смысле. В «узком» смысле слова избирательная система рассматривается как закрепленный в законодательстве той или иной страны способ установления результатов выборов или способ распределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования[57].

В «широком» смысле слова избирательная система понимается как система всех общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти[58].

Весьма широкая сфера рассматриваемых отношений включает в себя весь механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе вопросы определения корпуса избирателей, создания и функционирования системы органов государственной власти, на которые возложены полномочия по организации и проведению выборов, процедурные аспекты стадий избирательного процесса, критерии допуска к участию в избирательной кампании претендентов на выборные должности, финансирование выборов и др.

Между тем, в научной среде до настоящего времени не сложилось единого мнения по вопросу определения избирательной системы, понимаемой в широком значении. Так, М.В. Баглай определяет избирательную систему как совокупность «...правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования»[59]. На наш взгляд, при таком подходе категория «избирательная система» по существу приобретает значение, синонимичное термину «избирательное право», поскольку определяется как совокупность правовых норм, что представляется недостаточно обоснованным.

Существуют и диаметрально противоположные точки зрения, согласно которым в избирательную систему каждого государства необходимо включать не только правовые нормы и урегулированные ими общественные отношения, но и базовые принципы, на основе которых она формируется, такие как всеобщность, равенство избирательных прав, прямые выборы при тайном голосовании, состязательность избирательного процесса, гласность выборов и т. д.[60] Такая точка зрения не вызывает особых споров среди специалистов в области избирательных правоотношений, поскольку содержание этой позиции обусловлено «широтой понимания» избирательной системы, объемом общественных отношений, включаемых в нее. Между тем, по нашему мнению, здесь возникает опасность такого расширительного толкования избирательной системы, при котором ею подменяется более емкая и гораздо более сложная политическая система общества.

Юридическая энциклопедия, разработанная под общей редакцией М.Ю. Тихомирова содержит следующее определение избирательной системы: «избирательная система - ...установленный национальным законодательством порядок организации и проведения выборов в представительные органы, определения итогов голосования и результатов выборов»[61]. Как видим, данное определение избирательной системы ближе к узкому ее значению, однако «расширено» за счет включения в дефиницию порядка организации и проведения выборов.

На наш взгляд, наиболее точно и полно отражает содержание категории «избирательная система» (в широком значении) определение, предложенное рядом отечественных конституционалистов, в число которых входят А.И. Ким, ВТ. Кабышев, Е.В. Колесников, И.Е. Фарбер: избирательная система - это часть фактической конституции страны, включающая всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления путем выборов[62] [63] [64]. Выборы в этой связи понимаются нами как способ открытого и гласного формирования органов публичной власти на основе всеобщего, равного, прямого и свободного избирательного права.

Избирательная система в анализируемом «широком» смысле слова регулируется нормами избирательного права. До недавнего времени существовала точка зрения, разделявшаяся большинством ученых-конституционалистов, согласно которой избирательное право понималось как система правовых норм, представляющих собой институт конституционного права. Однако постепенно, с развитием избирательно-правовых отношений, накоплением избирательного опыта, появились точки зрения, из которых следует, что избирательное право представляет собой целую подотрасль2 конституционного права (А.Е. Постников), а по отдельным оценкам - межотраслевой комплексный институт3 (В.И. Лысенко).

В последнее время в научной литературе появились заслуживающие серьезного внимания суждения о необходимости выделения избирательного права в самостоятельную комплексную отрасль российского права.

Так, придерживающийся этой точки зрения С.В. Навальный, основываясь на разработанных известным научным деятелем правоведом С.С. Алексеевым принципах структурного анализа права, приводит следующие доводы в обоснование приведенной позиции: «во-первых, избирательное право состоит из комплекса нормативно-правовых актов, отражающих порядок легитимной смены власти в стране; во-вторых, строится на ряде основополагающих конституционных и отраслевых принципов; в-третьих, включает нормы материального права, устанавливающие объем предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, их полномочных органов по вопросам организации избирательного процесса; в-четвертых, состоит из ряда взаимосвязанных институтов; в-пятых, допускает применение мер ответственности к участникам избирательных отношений»[65] [66].

По нашему мнению, данная точка зрения представляет собой суждение, заслуживающее внимания, однако полагаем необходимым отметить, что процесс становления отдельной правовой отрасли, в том числе комплексной отрасли права, всегда обусловлен наличием определенных социальных, политических и правовых предпосылок в их историческом развитии, а поэтому протекает в достаточно «замедленном темпе». В частности, С.С. Алексеев по этому поводу заметил: «... комплексные отрасли права зарождаются,. постепенно расширяя сферу своего влияния. и формируя специальный нормативный материал»2.

На наш взгляд, говорить об избирательном праве, как об устоявшейся, юридически оформленной самостоятельной правовой отрасли пока рано, однако нельзя не отметить нарастающую в этом направлении тенденцию.

Каждый этап избирательного процесса, начиная от стадии назначения выборов до подведения их итогов, облечен в любом правовом демократическом государстве в определенную процессуально-правовую форму, соблюдение которой обеспечивает честные и свободные выборы.

Нормы избирательного права регламентируют значительную часть общественных отношений в области выборов. Сфера действия избирательного права начинается с определения декларативного содержания базовых принципов избирательных отношений, и завершается детализацией механизма подсчета голосов избирателей и установлением критериев легальности и легитимности избранной власти.

Далее, традиционно дискуссионным в конституционно-правовой науке является вопрос об определении границ, пределов предмета избирательного права. Этот вопрос имеет непосредственное отношение и к определению содержания избирательной системы, поскольку именно она и выступает по существу предметом, той самой сферой общественных отношений, регулируемых избирательным правом. В настоящее время можно гово- рить о двух сложившихся подходах к определению предмета избирательного права.

В соответствии с первым из них предмет избирательного права ограничивается общественными отношениями, связанными с проведением исключительно выборов разного уровня. Такой подход разделяет ряд ученых, в том числе Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго, которые рассматривают в качестве важнейшего признака, атрибута общественных отношений, составляющих предмет избирательного права, элемент непосредственного участия в выборных отношениях граждан, обладающих активным и пассивным избирательным правом[67]. Такой же позиции придерживается Д.Б. Сергеев, основывая свое мнение на необходимости включать в предмет избирательного права лишь те общественные отношения, которые имеют прямую связь с осуществлением избирательных прав граждан[68].

В то же время, в научных источниках излагается и другой, более широкий подход к определению предмета избирательного права, в который предлагается включать также общественные отношения, связанные с проведением референдумов, отзывом населением выборных должностных лиц, избранием населением мировых судей, избранием и назначением должностного лица коллегиальным органом публичной власти и др. Так, В.И. Лысенко указывает, что в избирательном процессе власть народа реализуется посредством организации и проведения референдума и выборов[69]. Сторонниками включения в предмет избирательного права отношений, связанных с процедурами отзыва избранных населением должностных лиц являются В.В. Пылин и А.В. Зиновьев[70].

В.А. Трегубников и А.А. Торшенко, рассматривая в качестве косвенных выборов процедуру формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, учрежденную соответствующим федеральным законом[71], полагают целесообразным внести определенные изменения в нормативно-правовые акты, посвященные регламентации избирательных прав граждан. Отношения, связанные с избранием населением мировых судей, предлагает включать в предмет избирательного права К.В. Краснов[72].

Возникновению острых дискуссий по вопросу о пределах предмета избирательного права во многом способствует отсутствие исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации в действующем избирательном законодательстве, которое “тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования рассматриваемого демократического института в конституировании субъектов политической власти”[73].

По нашему мнению, более обоснованной и последовательной выглядит позиция сторонников первого из обозначенных выше подходов к определению предмета избирательного права. При этом следует обратить внимание на произошедшую в «постсоветский» период смену приоритетов в регулировании комплекса избирательных отношений. Раньше предмет избирательного права определялся как совокупность социалистических избирательных отношений, посредством которых формируются органы государственной власти[74], а, следовательно, основной целью нормативно-правового регулирования избирательных отношений выступало достижение политико-правового результата - формирования органов государственной власти. В последнее же десятилетие развития выборных отношений акцент в определении предназначения правового регулирования выборов заметно смещается в сторону обеспечения и защиты избирательных прав граждан.

С учетом этой тенденции и принимая во внимание содержание базовых принципов избирательного права, определяющих демократический характер выборных отношений, следует прийти к выводу о том, что выборы являются самостоятельной формой народовластия, обеспечивающей возможность участия граждан в формировании органов публичной власти на основе прямого, периодического, свободного волеизъявления и альтернативного выбора. Поэтому включение в предмет избирательного права общественных отношений, схожих с избирательными, но не имеющих прямой связи с реализацией избирательных прав граждан, на наш взгляд, представляется необоснованным.

Практически все значимые избирательные отношения являются, прежде всего, правоотношениями. По мнению Ю.А. Веденеева и С.Д. Князева, избирательные правоотношения следует определять как общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства, права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправ- ления[75]. Соглашаясь с этой дефиницией, полагаем необходимым уточнить, что избирательными правоотношениями являются не все указанные приведенными авторами общественные отношения, а лишь те из них, которые урегулированы правовыми нормами, наделяющими их участников конкретными юридическими правами и обязанностями.

Таким образом, избирательная система, понимаемая в широком значении, представляет собой предмет регулирования избирательного права. Между тем, следует согласиться с мнением В.И. Лысенко о том, что избирательная система, регулируется не только нормами избирательного права. Это связано с включением в избирательную систему отношений, регулируемых корпоративными нормами, учреждаемыми общественными объединениями, принимающими участие в выборах. Такие нормы могут содержаться в уставах и иных документах политических партий. Кроме того, в качестве регуляторов отдельных отношений, складывающихся в избирательной сфере, можно назвать традиции, обычаи, нормы политической морали и этики[76].

Содержание избирательной системы конкретного государства зависит от многих, влияющих на ее характеристики факторов, включая такие, как форма правления, государственно-правовой режим, общие характеристики правовой системы и др. Особое влияние на форму и содержание избирательной системы оказывает форма государственного устройства.

В унитарных государствах избирательная система, подчиняясь общим принципам единства организации публичной власти, формирования правовой политики и системы законодательства, характеризуется единообразными избирательно-правовыми конструкциями, процедурами и нормативными правилами, распространяющимися на всю территорию страны.

В государствах с федеративной формой территориально-политического устройства, при которой составными частями такого государства выступают «государствоподобные» образования - субъекты федерации - избирательная система имеет сложную структуру. В ней помимо общефедеральных избирательных отношений можно выделить в известной степени обособленные избирательные отношения, складывающиеся на региональном уровне в самостоятельные избирательные системы субъектов федерации.

Территориальные избирательные системы в Российской Федерации, зачастую отличаются друг от друга, что обусловлено многочисленными особенностями социально-политического развития того или иного региона, его экономико-географического положения, историко-культурными факторами и многим другим.

Следует отметить, что избирательная система субъекта Российской Федерации включает в себя совокупность общественных отношений, связанных как с проведением «внутренних» выборов в субъекте Федерации - выборов в муниципальные органы власти, выборов депутатов представительного (законодательного) органа государственной власти, так и с организацией и проведением выборов общефедерального уровня - выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента России.

Характеризуя основные элементов региональной избирательной системы (рассматриваемой в «широком» смысле), представляется необходимым определить основные элементы избирательной системы субъекта Российской Федерации, выявить, как соотносятся между собой региональная избирательная система и общефедеральная.

Представляется, что любая избирательная система есть диалектическое единство следующих основных элементов:

1. Институциональный (или субъектный) - представляет собой совокупность всех участников избирательных правоотношений, в круг которых включаются:

а) государство (в лице его органов и различных структур, участвующих в определении правил и норм, регулирующих избирательные процедуры, организации и обеспечении избирательного процесса, определении, легализации и обнародовании его результатов, а также разрешении возникающих при этом споров и коллизий);

б) политические партии и иные общественные объединения, принимающие участие в выборах и др., - социально-политические институты, составляющие организационно-политическую структуру гражданского общества, важнейшие субъекты избирательных отношений;

в) избиратели - электорат, все граждане, обладающие активным избирательным правом, правом голосовать и тем самым влиять на исход выборов - по существу основные субъекты избирательного процесса, выбор, волеизъявление которых и призван отразить и учесть при формировании государственновластных структур избирательный механизм;

г) избираемые (а также их представители, доверенные лица и проч.) - претенденты на выборные должности, - граждане, обладающие пассивным избирательным правом, участвующие в избирательном процессе в качестве кандидатов в депутаты, на должность президента и др.;

д) иные субъекты - средства массовой информации, институт наблюдателей (в т. ч. международных) - оказывают серьезное влияние на ход выборов, степень «чистоты», избирательного процесса, уровень гласности, информационной обеспеченности избирательных процедур и на многие другие аспекты выборов.

Участники избирательного процесса выступают субъектами правоотношений, складывающихся в ходе выборов. Отсутствие, исключение из выборного процесса любого из приведенных основных участников может лишить избирательную процедуру и ее результаты как легитимности (признания народом, гражданами в качестве справедливой, правомерной), так и легальности (собственно законности, соответствия формальным правовым установлениям)[77], а зачастую и всякого смысла.

2. Регулятивный - совокупность норм права, содержащихся в различных по юридической силе, значимости, субъекту издания, целям и сферам регулирования нормативно-правовых актах; а также политических норм, сложившихся правил и традиций, приобретающих большое значение по мере накопления опыта демократических избирательных процедур; к этому же элементу следует отнести и некоторые нормы морали, определяющие в том или ином обществе, социальной группе, страте причины, нравственные мотивации конкретного избирательного поведения, а зачастую и оказывающие непосредственное влияние на принятие какого-либо избирательного решения участником выборного процесса.

Правила избирательного поведения и правовые нормы, регулирующие основания, формы, порядок выборных действий и установления, оценки их результатов, придают избирательному механизму стройность и формальную определенность, делая его стабильным и надежным инструментом, средством формирования подлинно демократических государственно-властных структур.

3. Функциональный - включает в себя все разнообразие видов деятельности субъектов избирательных отношений, направленной на функционирование, сохранение и преобразование, развитие избирательной системы. Этот элемент показывает избирательную систему в действии, в движении, отражает ее развитие. Именно на основе анализа его проявлений можно судить, во-первых, о том, насколько реальные избирательные отношения урегулированы формальным правом, то есть, насколько имеющиеся нормы избирательного права «действенны», в какой степени они соответствуют сложившимся избирательным реалиям, во-вторых, такой анализ помогает сделать вывод об уровне демократизации избирательного процесса. Только практика избирательных отношений показывает беспристрастному наблюдателю функциональность избирательной системы, ее способность периодически формировать выборные государственно-властные структуры на основе волеизъявления народа.

4. Идеологический (политико-правовое избирательное сознание, избирательная культура) - элемент избирательной системы, в который, по нашему мнению, необходимо включать два тесно взаимосвязанных явления общественно-политической жизни. Одним из этих явлений выступает политико-правовое избирательное сознание, которое, в свою очередь является составной частью и стоит на стыке двух более объемных и относительно изолированных друг от друга социальных явлений, - форм общественного сознания - политического сознания (понимаемого как «многообразие проявлений духовности, отражающих деятельность механизмов политической власти и направляющих поведение людей в сфере политических отношений»[78]) и правового сознания (определяемого в теории права как «совокупность представлений и чувств, выражающих отношение людей, социальных общностей к действующему и/или желаемому праву»[79]), - в преломлении к выборным политическим и избирательным правовым отношениям.

В научной литературе отдельными авторами предлагается довольно жесткое разграничение категорий «политическое сознание» и «правосознание». Так, например, С.С. Пискуновой в качестве обоснования самостоятельности этих явлений общественной жизни приводятся следующие доводы.

Во-первых, каждое из них имеет специфический предмет (в отличие от политического сознания, по мнению указанного автора, правосознание отражает не весь комплекс общественных отношений, а лишь ту их часть, которая нуждается в правовой регламентации).

Во-вторых, правосознание находит свое выражение в сугубо юридических понятиях, таких как права и обязанности, ответственность, законность и правопорядок, и т. д.

В-третьих, С.С. Пискунова указывает на «неодновременность» появления анализируемых понятий (правосознание выступает как закрепление интересов людей в правовой форме, как конкретизация политических идей в понятиях юридических прав и обязанностей)[80].

Соглашаясь с позицией С.С.Пискуновой относительно необходимости разграничения указанных категорий, отметим, что приведенный подход характеризуется излишней изолированностью анализируемых понятий. Как представляется, любая форма общественного сознания изолирована от других форм лишь относительно. Такой вывод подтверждается наличием целого ряда социальных явлений, отражение которых не ограничивается «рамками» какой-либо одной формы общественного сознания[81]. Избирательное сознание - одно из таких социальных явлений.

Уже содержание приведенных дефиниций политического и правового сознания, на наш взгляд, с достаточной объективностью свидетельствует о невозможности «вместить» избирательное сознание в какую-либо одну из данных категорий, ограничить рамками и пределами одной из указанных форм общественного сознания. Избирательное сознание, отражая комплекс общественных отношений, связанных с конструированием политической власти, в не меньшей степени включает в себя и область духовности, проявляющуюся в сложных отношениях общества, социальной группы, конкретного человека к формально-правовым избирательным категориям.

На основе выработанных правовой наукой представлений о структуре правосознания[82] мы полагаем целесообразным и обоснованным выделение в структуре избирательного сознания избирательной психологии (включающей чувства, эмоции, переживания, настроения, стереотипы, установки, возникающие у людей в связи с существующими избирательно-правовыми нормами и практикой их реализации - «индивидуальный уровень») и избирательной идеологии (как совокупности политико-правовых идей, теорий, взглядов, концепций, отражающих избирательные отношения в относительно систематизированном виде - «надиндивидуальный уровень»).

Другой вариант структурирования избирательного сознания - подразделение его на обыденное (массовые представления людей, их отношение к политико-правовым процессам и явлениям, связанным с выборами), профессиональное (понятия, убеждения, традиции, стереотипы, складывающиеся в среде профессионалов юристов и политологов, практикующих в области избирательных отношений), научное или доктринальное (идеи, концепции, доктрины, выражающие систематизированное, теоретическое отражение и освоение всей политико-правовой избирательной практики).

Самостоятельное и весьма важное значение в идеологическом элементе избирательной системы имеет избирательная культура - сложное социальное явление, представляющее собой систему ценностей, политических идей и символов, правовых убеждений, нравственных установок, принятых той или иной социально-политической общностью и используемых ее членами и структурами для регуляции избирательных политико-правовых отношений и мотивации всего многообразия их деятельности в этой сфере отношений. Избирательная культура может быть воспринята и как качественное политико-правовое состояние социума, отражающее своеобразный срез всех избирательных отношений, уровень их развития в конкретной общности и в конкретный исторический период.

Отметим при этом, что обозначенные нами выше политикоправовое избирательное сознание и избирательную культуру вряд ли целесообразно характеризовать как однопорядковые явления в идеологическом элементе избирательной системы. Указанные явления во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены. Однако они, обладая своими уникальными характеристиками, отражают содержание идеологического элемента избирательной системы в «пересекающихся», но разных «плоскостях». Так, если политико-правовое избирательное сознание, как одна из относительно самостоятельных форм политического и правового сознания, характеризует идеологический элемент избирательной системы в качестве социального явления, отражающего отношение различных субъектов к формально-правовым избирательным категориям, то избирательная культура, содержание

которой во многом производно от избирательного сознания, фиксирует результаты этого отношения, объективирующиеся в системах ценностей, политических, правовых и нравственных установок и формирующемся на их основе избирательном поведении.

Отметим, что в правовой науке представлены и другие подходы к соотношению категорий «правосознание» и «правовая культура». Так, известные отечественные исследователи проблем правосознания Г.Х. Ефремова и А.Р. Ратинов указывают, что «... являясь одним из компонентов правовой культуры, правосознание выполняет функции отражения и оценки всех ее остальных компонентов: права, как совокупности норм, правовых институтов, правового поведения (собственного и других людей), а также порождаемых юридическими нормами правоотношений.»[83].

При этом указанные авторы понимают под правосознанием «. сферу общественного группового и индивидуального сознания, отражающего правовую действительность в форме юридических знаний, оценочных отношений к праву и практике его применения, правовых установок и ценностных ориентаций, регулирующих человеческое поведение в юридически значимых ситуациях»[84]. Как видим, позиция Г.Х. Ефремовой и А.Р. Ратинова обусловлена, прежде всего, достаточно широкой трактовкой содержания правовой культуры, в которую указанные авторы включают не только правосознание, но и право в целом, и правовые институты, и ряд иных компонентов.

Идеологический элемент избирательной системы показывает ее связь с другими социально-политическими и правовыми явлениями, определяет ее место и роль, значимость и качественное состояние на уровне общественного сознания, отражает аспекты отношения членов социума, их групп, слоев ко всему комплексу существующих в нем политико-правовых избирательных отношений.

Проведенный опрос и анализ его результатов позволяют сделать вывод о весьма низком уровне осведомленности значительной части электората о содержании основных выборных институтов, действующих на территории Российской Федерации. Как справедливо утверждает Р.Р. Сеченова, «социальная значимость недостаточности правосознания в исследуемой области не вызывает сомнений. Массовая неосведомленность людей об их правах как избирателей, о правах кандидатов, об организации и порядке проведения выборов, о деятельности избирательных комиссий представляет серьезную угрозу соблюдению гражданских прав и законных интересов личности, а также обществу в целом»[85].

Это обстоятельство свидетельствует о необходимости принятия конкретных и действенных мер, направленных на повышение уровня избирательной культуры, популяризации избирательно-правовых знаний.

Следует обратить внимание и на то, что каждый из обозначенных элементов избирательной системы изолирован в известной степени относительно. Институциональный, регулятивный, функциональный и идеологический элементы избирательной системы тесно взаимосвязаны, обусловлены наличием друг друга. Качественное состояние и значение любого из них находится в прямой зависимости от аналогичных характеристик других. Именно наличие таких связей преобразует совокупность анализируемых элементов в избирательную систему.

Выделение указанных основных элементов избирательной системы представляется обоснованным и оправданным как в теоретическом плане, так и с практической точки зрения. Так, предлагаемая нами структура избирательной системы охватывает все многообразие проявлений этого правового явления. При этом обозначенная конструкция избирательной системы позволяет подвергать исследованию и теоретическому осмыслению ее форму и содержание не через частные обобщения отдельных ее признаков, атрибутов и акциденций, а посредством последовательного и тщательного анализа составляющих ее элементов и системных связей между ними.

При этом, характеризуя отношение «избирательная система субъекта федерации» - «общефедеральная избирательная система», следует, прежде всего, отметить, что избирательная система субъекта федерации является неотъемлемой частью общефедеральной избирательной системы.

С учетом изложенного, представляется приемлемым следующее определение понятия «избирательная система субъекта Российской Федерации». Избирательная система субъекта Российской Федерации (в широком смысле) представляет собой неотъемлемый элемент избирательной системы России, включающий всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления посредством выборов в субъекте Российской Федерации.

Такое определение избирательной системы субъекта России и анализ ее элементов позволяет выделять в структуре избирательной системы Российской Федерации два относительно самостоятельных уровня - федеральный уровень и региональный уровень. Первый из них включает совокупность всех общественных отношений, связанных с выборами федеральных органов государственной власти. Второй представляет собой совокупность избирательных систем всех субъектов Российской Федерации.

Использование в настоящей работе термина «региональный уровень», как представляется, требует отдельного пояснения. Не смотря на то, что в Конституции Российской Федерации отсутствует понятие «регионы», а в ее статьях 5, 65 используется категория «субъект Российской Федерации, мы находим допустимым использовать в рамках настоящего исследования термин «регион», как синонимичный по своему значению термину «субъект Российской Федерации по следующим основаниям.

В приведенном понимании термин «регион» достаточно прочно вошел в «лексикон» ряда правовых отраслей и конкретных законодательных актов. В этом значении данный термин и производные от него категории используют Бюджетный Кодекс Российской Федерации (ст. 15)[86]; Налоговый Кодекс Российской Федерации (ст. ст. 11, 12, 14 и др.)[87]; Трудовой Кодекс Российской Федерации (ст. ст. 26, 45 и др.)[88]; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. ст. 14.9, 23.52 и др.)[89]; Земельный Кодекс Российской Федерации (ст.ст. 10, 13, 67, 94 и др.)[90]; Федеральный закон Российской Федерации № 95-ФЗ от 11. 07. 2001 г. с послед. изм. и доп. «О политических партиях» (ст. 3 и др.)[91].

Терминами «региональные выборы», «региональное законодательство о выборах» оперирует и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (см. например, Постановление ЦИК РФ № 3/12-III от 14.04.1999 г. «Об итогах всероссийского конкурса на лучший материал в СМИ, освещающий региональные выборы и вопросы избирательного законодательства в 1998 г.»[92]; Постановление ЦИК Российской Федерации № 131/1266-3 от 23.05.2001 г. «О ходе работы в субъектах Российской Федерации по приведению регионального законодательства о выборах в соответствие с федеральным законодательством»[93] и др.).

В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в период с 1997 года по настоящее время термин «региональный уровень» последовательно используется в значении «уровень субъекта Российской Федерации», а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» от 17.02.1998 г. использовано словосочетание «региональное избирательное законодательство» в значении «избирательное законодательство субъектов Российской Федерации»[94]. С учетом изложенного, полагаем, что использование в данной работе термина «регион» как синонима термина «субъект Российской Федерации» является обоснованным и целесообразным.

Правовое регулирование избирательных отношений на уровне субъекта Российской Федерации подчиняется общим принципам формирования правовой системы в государстве. Соответственно принимаемые региональным законодателем нормативные правовые акты, в том числе в области регулирования выборных отношений, не должны противоречить федеральному законодательству, действующему в этой сфере. Таким образом, устанавливаются пределы регионального правового регулирования избирательной системы субъекта Федерации, что, безусловно, оказывает существенное влияние на характеристики ее формы и содержания.

Важнейшей составляющей регулятивного элемента избирательной системы выступают, безусловно, правовые нормы различной отраслевой принадлежности, входящие в многоуровневую и упорядоченнуюсовокупность установленных государством правил, регулирующих содержание и процесс реализации, а также обеспечение и защиту политического права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления[95].

Такая совокупность правовых норм представляет собой институт избирательного права, понимаемого в объективном смысле. Содержанием избирательного права является сложный комплекс правовых установлений, отражающих принципы, учреждающих гарантии выборов, регулирующих последовательность, правила и процедурные аспекты тех или иных избирательных действий и решений, предусматривающих санкции за нарушения норм избирательного права, способы восстановления нарушенных избирательных прав граждан и многое другое.

В конституционно-правовой теории и практике избирательное право традиционно рассматривается также и в субъективном смысле как гарантированная государством возможность гражданина участвовать в выборах[96]. Здесь различают активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право понимается как прямое или косвенное право гражданина при достижении установленного возраста принимать участие в избрании выборных органов власти или кампании по отзыву избранных лиц с решающим голосом.

Пассивное избирательное право - право гражданина быть избранным в органы государственной власти и выборные органы

местного самоуправления. Реализация пассивного избирательного права предполагает гораздо сложные и активные действия со стороны лица, намеревающегося им воспользоваться, и его единомышленников, связанные с выполнением целого ряда необходимых избирательных действий, начиная с выдвижения и регистрации в качестве кандидата, заканчивая установлением результатов выборов. При этом успешная реализация гражданином его пассивного избирательного права во многом зависит от его активности и согласованности, слаженности и грамотности действий его команды по формированию имиджа данного кандидата, обоснования его политической позиции и многого другого. Между тем, как правило, исход выборов в большей степени зависит от волеизъявления других участников избирательного процесса - тех, кто реализует свое активное избирательное право.

Практика избирательных правоотношений привела к появлению и правовому закреплению в большинстве мировых избирательных систем принципов избирательного права, предопределяющих условия, соблюдение которых обеспечивает демократический характер выборов, их легальность и легитимность, обуславливает надлежащую реализацию всех субъективных избирательных прав. К основным, признаваемым мировым сообществом принципам относятся следующие:

Всеобщность, которая предполагает отсутствие какой-либо дискриминации лиц, допускаемых к участию в выборах.

Содержание данного принципа заключается в том, что могут избирать и быть избранными все дееспособные граждане независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии, убеждений и, как правило, от имущественного положения. Таким образом, от участия в выборах отстраняются лишь лица, не способные сознательно осуществлять свои действия или руководить ими (дети, лица, страдающие определенными психическими расстройствами), а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Между тем, данный принцип в условиях реальных избирательных отношений применяется с учетом ряда ограничивающих его цензов, отказаться от которых не может любая, даже «самая демократическая» избирательная система. Так, могут быть выделены следующие общие цензовые требования: ценз гражданства (к выборам допускаются лишь граждане данного государства), возрастной ценз (обусловлен необходимостью привлекать к участию в формировании властных структур лишь граждан, обладающих достаточным жизненным опытом и способных принимать осознанные решения на основе должного анализа социальной обстановки; может различаться в зависимости от вида субъективного избирательного права - активного, пассивного, уровня и значимости выборов и др.), ценз оседлости (для реализации субъективного избирательного права требуется проживание в местности, где проводятся выборы, в течение определенного времени), ценз происхождения (как правило, является условием реализации пассивного избирательного права, предполагает необходимым гражданство по рождению). В избирательных системах ряда государств закреплены и иные цензы, включая имущественный, образовательный, моральный[97] и др.

Принцип свободных выборов применяется сегодня в большинстве стран мира и предполагает добровольность участия гражданина в выборах, свободное без государственного принуждения использование избирательных прав. При самостоятельном решении граждан участвовать в избирательном процессе в качестве избирателей или избираемых, обеспечивается и «чистота» волеизъявления народа, действительное мнение граждан по определяемым политическим вопросам. Принуждение же к участию в выборном процессе влечет подрыв авторитета избирательных институтов, недоверие к избираемым политическим структурам, или, по крайней мере, оказывает очевидное отрицательное влияние на свободу выбора гражданина, которая начинается со свободы принятия решения об участии или неучастии в избирательных отношениях. Вместе с тем, в случаях, когда уровень общей политической активности населения в тот или иной период по разным причинам падает, и в выборах принимает участие небольшое число граждан, составляющих меньшую часть общества, возникает опасность формирования властных структур на основе волеизъявления данного меньшинства, что, безусловно, ставит под сомнение легитимность выборов. Избирательная практика выработала целый ряд вариантов разрешения этой проблемы, наиболее распространенным из которых считается установление обязательного оговоренного в законодательстве минимума принявших участие в голосовании избирателей, не достижение которого влечет назначение повторных выборов.

Социально-политическое явление, содержанием которого является крайне пассивное отношение значительных категорий граждан к выборам, отказ от участия в них, принято именовать абсентеизмом (от английского слова «absent» - «отсутствующий», «отсутствовать, уклоняться»[98]). Каждое демократическое государство заинтересовано в устранении или, по крайней мере, сведении к минимуму этого явления, вызываемого, как правило, целым спектром социальных, экономических, политических и прочих причин. Так, отказ от участия в выборах может быть связан с политическим недоверием к кандидатам, их программам, или быть обусловлен уверенностью, что проводимые выборы ничего не смогут изменить в сложившейся ситуации, либо является следствием негативного отношения к существующему социально-политическому устройству общества. Один из наиболее труднопреодолимых вариантов абсентеизма - это абсентеизм аполитичный, заключающийся в безразличном отношении к выборам, полном отсутствии всякого интереса к избирательным отношениям и политике вообще[99]. В целях преодоления абсентеизма в законодательстве ряда стран (Бельгия, Австралия, Италия и др.) закреплено обязательное участие граждан в выборах. Неисполнение этой обязанности влечет различные варианты ответственности - от морального осуждения до уголовного преследования с возможностью лишения свободы (как, например, в Турции). Между тем, такие упрощенные и жесткие способы борьбы с абсентеизмом, хотя и приводят к значительному уменьшению этого явления, однако, как представляется, вовсе не способствуют демократизации процесса формирования властных структур, придавая ему авторитарно-командный характер и наделяя избранные органы власти чертами искусственности. Важное значение для реализации принципа свободы волеизъявления гражданина имеет обеспечение тайны его голосования, которая исключает возможность контроля за выбором избирателя, предоставляя ему максимальную свободу принятия любого решения.

Принцип равного избирательного права (или принцип равенства граждан на выборах) предполагает обеспечение каждому гражданину равных возможностей влиять на итоги выборов и равных условий осуществления активного и пассивного избирательного права.

Обеспечение равного активного избирательного права осуществляется путем предоставления каждому гражданину равного количества голосов (как правило, применяется формула «один человек - один голос», но встречается и наделение двумя и тремя голосами одного избирателя) и придания каждому голосу одинакового значения или равного веса. Равное пассивное избирательное право достигается путем применения одинаковых критериев допуска кандидатов к выборам и равных процессуальных условий участия в избирательной кампании. Реализация принципа равенства и активного, и пассивного избирательного права зачастую зависит от образования максимально равных по численности электората избирательных округов, чем обеспечивается равная норма представительства. Последнее на практике не всегда удается в силу территориальных различий, сложившихся социально-политических традиций и некоторых других причин, что влечет невозможность абсолютного соблюдения анализируемого принципа.

Прямое избирательное право - признаваемый сегодня в большинстве демократических государств принцип построения избирательных систем, предполагающий необходимым обеспечение возможности граждан непосредственно избирать и быть избранными во властные структуры самого различного уровня.

Большинство стран, обладающих демократическими политическими режимами, обеспечивает реализацию принципа прямого избирательного права при выборах органов местного самоуправления и нижних палат парламентов. Несколько реже в мировой избирательной практике встречается применение этого принципа при избрании верхних палат парламента и президента. Это может быть обусловлено различными причинами, начиная от исторически сложившихся политических традиций и заканчивая сложной многоуровневой структурой государственнотерриториального устройства. «Антипод» прямого - косвенное избирательное право - предполагает многоступенчатые выборы, которые проводятся в несколько этапов (ступеней), при этом последовательно граждане избирают сначала промежуточные органы (коллегии выборщиков, иные образования), а уже последние избирают собственно выборный орган (должностное лицо). Конструкторы избирательных политических систем, где применяется косвенное избирательное право, не решаются отказаться от его использования, несмотря на очевидные с точки зрения демократизации выборного процесса недостатки такого варианта избирательного права: опосредованность политического волеизъявления рядового гражданина, существенное ограничение непосредственного участия в формировании выборного органа власти и др. Некоторые тенденции к появлению в российской избирательной практике института косвенных выборов наблюдаются и в современной российской политико-правовой действительности.

Таким образом, единство всех приведенных выше принципов избирательного права, реализуясь в конкретных избирательных правоотношениях, обеспечивает наделение такой избирательной системы всеми чертами современного демократического механизма формирования властных структур. Именно их соблюдение и реализация обеспечивают воплощение в жизнь положений Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, с которой перекликаются положения ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, декларировавшие для каждого гражданина право «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»[100].

В связи с этим отметим существующую тесную взаимосвязь выработанных в общей теории права категорий «форма права» (понимаемая как способ организации содержания права и его выражение вовне[101]) и «источник права» (объективные истоки, условия формирования права, система факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения[102]).

Источники права принято подразделять на материальные, коренящиеся, прежде всего, в базисных отношениях, объективных потребностях общественного развития; идеальные, обусловленные уровнем, степенью осознания данных объективных потребностей в обществе на конкретном этапе его развития; и юридические, которые обуславливают выражение результата идеологического осознания объективных потребностей развития общества посредством правовых механизмов в конкретных правовых актах. В последнем варианте источник права, понимаемый в юридическом смысле, совпадает по содержанию с формой права[103].

Имеющие наибольшее практическое значение источники избирательного права в юридическом смысле представляют собой систему нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными государственными органами, содержащих правовые нормы, направленные на регулирование различных по значению и содержанию избирательных отношений. Как и в иных отраслях права, правовых институтах, источники избирательного права с учетом своего функционального назначения и вида представляют собой некую иерархию нормативно-правовых актов, имеющих разную юридическую силу.

Не подлежит сомнению роль Конституции Российской Федерации в качестве основного источника избирательного права. Конституция - как важнейший источник конституционного права России представляет собой базовый элемент демократического строя современного российского государства. Высшей юридической силой обладают нормы избирательного права, содержащиеся в Конституции России, являющейся базой, основой всего остального массива норм избирательного права. Несомненно, Конституция Российской Федерации является источником не только общефедерального, но и регионального избирательного права, поскольку содержит предписания, регулирующие наиболее общие вопросы выборных отношений. Как справедливо заметил И.В. Мухачев, «Конституция выступает формой конституционного права, и если ее нормы могут быть распространены на какие-либо иные правовые отношения, то как бы мало не было их число, конституция в целом будет являться формой этой отрасли права»[104].

Нельзя не назвать в качестве источников избирательного права общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые отнесены к таковым непосредственно Конституцией Российской Федерации. Согласно положениям ст. 15 Конституции Российской Федерации[105], общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. С учетом данных установлений основного закона России в качестве источников отечественного избирательного права и, соответственно, регионального избирательного права можно назвать и указанные выше Всеобщую декларацию прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, а также некоторые иные международно-правовые акты постольку, поскольку в них определены общепризнанные демократические принципы избирательного права.

Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, «каждый гражданин без какой- либо дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

1) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

2) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»[106].

Данные нормы не просто являются частью российской право - вой системы, но и зачастую восполняют пробелы в российском конституционном законодательстве. Так, Конституция Российской Федерации не содержит принцип всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, применительно к обеспечению избирательных прав граждан на выборах всех уровней. Данные положения закрепляются конституционными нормами лишь в отношении выборов Президента Российской Федерации, а также в федеральном законодательстве, что, как представляется, не вполне соответствует значимости регулирования данных отношений. Таким образом, приведенные выше принципы международного права логично имплементированы в конституционное право России и непосредственно участвуют в конституционно-правовом регулировании анализируемых общественных отношений.

Среди международно-правовых актов, составляющих источники конституционно-правового института выборов, следует также упомянуть Европейскую Хартию местного самоуправления, которая закрепляет основные принципы осуществления местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти. Хартия устанавливает, в частности, что местное самоуправление осуществляется демократически избранными органами... советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования[107].

В качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации конституция признает референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Статья 32 Конституции гарантирует гражданам России право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, Конституция последовательно разграничивает компетенцию в сфере избирательного законодательства между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, анализ ст. ст. 71-73 Конституции свидетельствует о том, что в ведении Федерации находится формирование федеральных органов государственной власти (п. «г» ст. 71) и регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (разумеется, включая избирательные права). Вместе с тем, обеспечивая дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина, Конституция относит эту важную государственную функцию и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч.1 ст. 72). Положения ст. 73 Конституции позволяют сделать вывод о том, что разрешение целого комплекса вопросов избирательного права находится в исключительной компетенции субъектов Российской Федерации: определение конкретной избирательной системы (понимаемой в «узком смысле»), установление с учетом исторических, социальных и иных особенностей региона ряда дополнительных избирательных процедур и др. Между тем, с учетом усиления в последнее время тенденции к детализации федерального правового регулирования правовое поле регионального законодателя заметно уменьшается.

Вторыми по значимости и юридической силе источниками избирательного права выступают федеральные законы, которые в развитие конституционных положений достаточно детально регламентируют все основные вопросы реализации права граждан избирать, быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, а также права на участие в референдуме.

Помимо собственно избирательных федеральных законов при проведении выборов применяются и многие другие законы, которые содержат отдельные нормы избирательного права. Такими нормами регулируются отдельные институты избирательного права или регламентируются специфичные стороны, аспекты избирательного процесса (например, деятельность средств массовой информации в ходе избирательных кампаний, статус общественных организаций, объединений, принимающих участие в выборах, ответственность за нарушения норм избирательного права и др.). В качестве примеров законов, содержащих такие нормы, можно привести Уголовный Кодекс Российской Федерации (ст. 141 - воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работ избирательных комиссий, 142 - фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов)[108], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (действующая редакция содержит 32 статьи - 5.1., 5.3-5.25, 5.45-5.52 - предусматривающие обширный перечень деяний, запрещенных под угрозой административного на- казания)[109] Закон Российской Федерации № 5242-1 от 25.06.1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[110] (в соответствии с данным законом устанавливается факт проживания гражданина на территории избирательного участка, что является одним из оснований для внесения его в список избирателей) и др.

Обычная система собственно избирательных нормативноправовых актов субъекта Российской Федерации включает в себя законодательные акты о выборах государственного органа представительной (законодательной) власти, о наделении полномочиями главы исполнительного органа государственной власти субъекта, депутатов представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Реже в правовой практике субъектов Российской Федерации встречаются региональные законы о гарантиях избирательных прав граждан, о статусе избирательной комиссии субъекта федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации (в Воронежской, Белгородской, Свердловской областях, республике Башкортостан и др.[111]) проведена, на наш взгляд, важная работа по кодификации регионального законодательства о выборах, приняты соответствующие избирательные кодексы.

Представляется уместным остановиться на одной из существенных проблем соотношения федерального и регионального законодательства о выборах, заявленной многими исследователями избирательной теории и практики[112].

Начиная с 1993 года влияние федерального избирательного законодательства на развитие избирательного законодательства субъектов Российской Федерации последовательно усиливается, существенно расширяется объем федерального правового регулирования различных аспектов проведения выборов. Положительным в этой тенденции, по нашему мнению, следует признать следствие этого процесса - унификацию избирательного законодательства, в том числе и регионального законодательства о выборах во всех субъектах Федерации. Это в известной степени способствует реализации одного из основных принципов законности - ее единства.

Вместе с тем, федеративная природа российской государственности не может не отражаться на структуре правового регулирования выборов, состоящей из двух основных подсистем избирательного законодательства - федерального и регионального[113]. Существование двухуровневой системы законодательства о выборах в значительной мере ограничивает процесс унификации избирательного законодательства в масштабах всего государства. Основные положения о разграничении пределов федерального и регионального правового регулирования выборов содержатся в Конституции Российской Федерации. Это уже упоминавшиеся в настоящей работе статьи 71, 72 и 73 Конституции России. Представляется совершенно справедливым и обоснованным вывод Крылова Б. С., сделанный им на основании анализа этих статей Основного закона, о том, что в ведении Российской Федерации и ее субъектов «находится установление лишь общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления»[114].

Такими принципами, полагаем, могут быть постулирование разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, указание на необходимость формирования высших органов государственной власти субъекта путем проведения периодических свободных выборов и другие подобные основополагающие установки. Структура же органов государственной власти субъекта Федерации, их компетенция, особенности формирования, регулирование процедурных аспектов их деятельности, как представляется, находятся в исключительном ведении самого субъекта Федерации.

Между тем, анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях...», который имеет своей целью, как следует уже из его наименования, установление и обеспечение основных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, показывает, что федеральный законодатель до такой степени подробно «зарегулировал» избирательные отношения, что практически лишил законодателя в субъекте Федерации самостоятельности в регламентировании этих вопросов, оставив на его усмотрение лишь ряд не имеющих существенного значения деталей.

Стремление федерального законодателя максимально обеспечить права граждан России избирать и быть избранными в органы власти и местного самоуправления, их права на участие в референдуме, всемерно гарантировать реализацию этих прав заслуживает безусловного одобрения.

Однако степень детализации федерального правового регулирования выборных отношений должна определяться, на наш взгляд, с учетом требований разумности, целесообразности и при неуклонном следовании предписаниям Основного Закона государства - Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, существующая регламентация анализируемых правоотношений в некоторых ее аспектах не соответствует, в частности, отмеченным выше положениям пункта «н» ч. 1 ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации (в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, остальные аспекты организации органов власти - в исключительной компетенции субъекта Федерации).

Таким образом, рассмотрение соотношения федерального и регионального законодательства о выборных отношениях позволяет сформулировать некоторые выводы.

По смыслу Конституции Российской Федерации в сфере ведения Российской Федерации находится регулирование активного и пассивного избирательного права граждан и защита этих прав. Реализуя конституционные полномочия, федеральный законодатель может осуществлять правовое регулирование, направленное на обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан посредством определения основных гарантий этих прав. Из этого следует, что федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граждан, должен носить «рамочный» характер, обеспечивающий субъектам Федерации возможность осуществлять самостоятельное правовое регулирование организационных, процедурных и ряда других аспектов проведения выборов регионального уровня в соответствии с указанными гарантиями.

В завершение научно-правового анализа источников регионального избирательного права рассмотрим нормативные акты избирательных комиссий. Очевидно, что в избирательных законах любого уровня предусмотреть и урегулировать все возможные детали осуществления тех или иных избирательных процедур не представляется возможным. В этой связи особое значение приобретают нормативные акты избирательных комиссий. Здесь необходимо акцентировать внимание на предназначении анализируемых источников избирательного права. В отличие от обозначенных выше нормативные акты избирательных комиссий призваны обеспечивать единообразное применение избирательного законодательства и не имеют своей целью создание новых избирательных процедур или изменение порядка регулирования существующих. Регулятивное значение нормативных актов избирательных комиссий заметно повышается, когда такие акты изданы на основании прямого указания, содержащегося в законе, о регламентации конкретной области избирательных отношений актами соответствующих избирательных комиссий.

Анализ развития правового регулирования избирательной системы в субъектах Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы о состоянии регионального выборного законодательства и тенденциях его изменения.

Вслед за федеральным законодательством о выборах нормативно-правовая база, регламентирующая избирательные отношения в регионах, заметно усложняется от одного избирательного цикла к другому, все более подробно регулируя различные аспекты избирательных процедур. Тем не менее, по нашему мнению, детализация регионального избирательного законодательства в большей степени объясняется важностью регулируемых этими законами общественных отношений.

Опыт предыдущих избирательных кампаний показывал, что отсутствие законодательного регулирования самых, на первый взгляд, несущественных избирательных процедур приводило к серьезным правовым коллизиям, избирательным спорам, разрешение которых становилось возможным лишь после соответствующего законодательного урегулирования этих отношений. В связи с этим возрастает и количество нормативных актов, разъясняющих содержание тех или иных избирательных институтов, определяющих порядок совершения предусмотренных законом избирательных действий, организации и проведе - ния избирательных процедур.

Представляется необходимым отметить значимость надлежащей организации нормотворческой деятельности избирательных комиссий, с тем, чтобы эта деятельность имела своей целью лишь обеспечение единообразного применения избирательного законодательства, в интересах обеспечения единства конституционной законности в Российской Федерации.

2.1.

<< | >>
Источник: В.П. Волков, О.В. Дамаскин. Проблемы обеспечения конституционной законности избирательного процесса в интересах укрепления российской государственности / В.П. Волков, О.В. Дамаскин. - М.,2009. - 262 с.. 2009

Еще по теме Теоретические и правовые аспекты регулирования федеральной и региональной избирательной системы:

  1. Теоретические и правовые аспекты регулирования федеральной и региональной избирательной системы
  2. 3.3. Организация деятельности избирательных комиссий їо обесїечению законности в избирательном їроцессе
  3. Организация деятельности избирательных комиссий по обеспечению законности в избирательном процессе
  4. Институт выборов в России: эпоха политико-правовых реформ и электоральных нововведений
  5. Раздел I Реформирование избирательного права и процесса СССР и РСФСР в 1988-1992 гг.
  6. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  7. Раздел XI Правовые аспекты избирательного процесса
  8. Раздел XIII Предвыборная агитация, избирательные технологии, информационное обеспечение выборов, СМИ и выборы
  9. Раздел III Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари
  10. Раздел VI Политические партии, избирательные объединения и выборы
  11. Раздел VII Предвыборная агитация, избирательные технологии, информационное обеспечение выборов, СМИ и выборы
  12. Раздел XIII Муниципальное избирательное право и процесс
  13. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -