Верховенство Конституции Российской Федерации и проблемы его обеспечения

Верховенство Конституции Российской Федерации (Конституции Российской Федерации) выступает важнейшим системным принципом российского федеративного государства, строительства правовой системы.

Положение Конституции Российской Федерации 1993 г. как верховного закона страны определяется, прежде всего, существом ее юридической природы, в основе которой лежит учредительная воля народа Российской Федерации - носителя суверенитета и единственного источника государственной власти.

Конституция Российской Федерации является итогом работы соответствующих представительных учреждений - Конституционной комиссии, Конституционного совещания и др., но была принята гражданами Российской Федерации путем непосредственного волеизъявления - референдума. Таким образом, можно считать, что в акте учреждения Конституции имеются два сходящихся волеизъявления: предложение, сделанное учреждениями, разработавшими Конституцию Российской Федерации, и принятие ее путем голосования гражданами Российской Федерации.

В связи с этим нельзя не согласиться с мнением немецкого государствоведа Г.П. Шнайдера, что в «политической реальности встречается множество различных вариантов практического учреждения конституции, которые, однако, все состоят из комбинаций элементов плебисцита и представительства.

Верховенство Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, обусловлено не только тем, что она по своей юридической природе является учредительным актом непосредственного волеизъявления народа России, но и тем, что Конституция Российской Федерации закрепляет первичные главные общегосударственные принципы и идеи, служащие основой устройства общества и государства и обеспечивающие подчинение государства созданному им праву.

Установленные Конституцией Российской Федерации принципы демократии и федерализма, правового государства и разделения властей, определяющие государственный строй России, провозглашение суверенитета народа как единственного источника власти, а человека, его прав и свобод высшей ценностью являются базисными и составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Эти принципы раскрывают черты Конституции Российской Федерации как Основного Закона, его внутреннюю и внешнюю направленность, сущность и содержание правовых норм самой Конституции Российской Федерации и ориентируют на перспективу развития всего законодательства Российской Федерации, и ее субъектов.

Взгляд на Конституцию Российской Федерации как на совокупность не только основополагающих норм, но и основополагающих принципов делает ее общегосударственным актом, имеющим высшее юридическое содержание, придает Основному Закону роль документа, формулирующего конституционную мораль, философию национального права, гражданское правосознание и правовой уклад общества. В свете изложенного нельзя не согласиться с мнением В.

В связи с этим, принципиально важно, чтобы верховенство Конституции Российской Федерации базировалось на признании ее не только государством и его органами, но и всеми политическими, общественными силами страны и ее гражданами. Конституция Российской Федерации призвана обеспечить компромисс основных политических сил и социальных слоев многонационального общества. Народ, в широком смысле слова, осознает себя носителем суверенитета не только в конституционно обусловленных формах: на референдумах, выборах и др. Народ имеет огромную власть, проявляющуюся в выборе: присоединиться к решениям власти или отказать в таком присоединении.

Отметим, что, говоря о неприсоединении или сопротивлении народа, мы имеем в виду такие формы их проявления, как выступления в прессе, митинги, демонстрации, шествия и др. Эта сила народа не что иное, как сила общественного мнения в его главных направлениях. Управление, властвование, не считающееся с волей подвластных, теряет под собой почву, следствием чего становится отчуждение граждан от государства, его институтов, и, в частности, Конституции и законов. Поэтому для руководителей и высших органов государства чрезвычайно важны ориентация на общественное мнение, учет суждений избирателей и соотнесение принимаемых мер с состоянием политического самосознания населения страны, как основы легитимности власти.

Общественное мнение, таким образом, является ключевым фактором, который должен учитываться и в законодательном процессе, и в осуществлении исполнительной власти во всех ее проявлениях. Речь идет, конечно, об устоявшемся, устойчивом общественном мнении, которое действительно отражает настроение народа или его большинства.

Формула «Глас народа - глас Божий» нередко отражает не глас народа, а «глас толпы», его низменных страстей. Глас народа весьма редко бывал гласом Бога. Куда чаще должна вспоминаться другая пословица: «Глас народа и Христа распял». Поэтому необходимо, чтобы уважение к Конституции сохранялось и укреплялось в общественном сознании, тем более при федеративном устройстве государства, в котором юридическое верховенство Конституции - жизненно важное условие целостности его существования. Пока юридические нормы Конституции и политическая реальность согласуются, Конституция укрепляет и усиливает единство гражданского общества.

Конституция Российской Федерации - это, прежде всего, Основной Закон государства. Известный деятель французской революции Э.Ж. Сиейес, касаясь различия между конституционным и обычными законами, писал: «Если мы желаем составить правильное представление о значении позитивных законов, которые могут исходить только из воли нации, мы должны в первую очередь остановить свое внимание на конституционных законах. Эти законы называются основными не в том смысле, что они могут стать независимыми от суверенной воли нации, но потому, что органы, существующие и действующие благодаря им, не вправе их касаться.

Конституция является плодом работы учредительной власти. Ни одна делегированная власть не вправе в чем-либо изменить условия делегирования»[19]. В этих словах очень четко сформулировано отличие, с одной стороны, Конституции как акта учредительной власти, и с другой - законодательства, исходящего от государственных органов (парламента, президента), наделенных широкими, но не безграничными правомочиями. Власть учрежденная обладает широкими возможностями действовать и управлять, но лишь в тех рамках и в той мере, в какой это установлено учредительной властью.

Таким образом, Конституция Российской Федерации как акт суверенной учредительной власти - всего народа России, обладает надзаконным характером. Конституция Российской Федерации, по образному выражению Б.Н. Топорнина, - «закон законов», а «ее положения являются первичными»[20]. Из качества Конституции как первоосновы правовой системы следует другое ее субстанциональное свойство - централизации.

Это особенно важно для Конституции федеративного государства, в котором Конституция играет роль проводника централизации права, выступает в качестве юридической надстройки, так же как государство является надстройкой политической. Конституция в силу этого устанавливает свое господство над всеми политическими, юридическими и социальными институтами и над всеми источниками права.

В пределах территории Российской Федерации нет иного правового акта, который мог бы соперничать или конкурировать с высшей юридической силой Конституции. Все правовые акты, в том числе федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, принимаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации. То же относится к договорам о разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Верховенство Конституции Российской Федерации над всеми другими правовыми актами Федерации и ее субъектов определено в самой Конституции: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15); «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2 ст. 15).

Верховенство и надзаконность Конституции Российской Федерации находят свое юридическое выражение в нормах, регламентирующих соотношение Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов; Конституции Российской Федерации и федеральных законов; Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации; Конституции Российской Федерации и конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации; Конституции Российской Федерации и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; Конституции Российской Федерации и норм международного права и международных договоров.

Соотношение Конституции Российской Федерации и конституционного закона - это новое явление в развитии российского конституционализма. Ранее, как в бывших советских конституциях, так и в практике действия Конституции Российской Федерации 1978 г., со всеми изменениями постсоветского периода, признавалось двухзвенное подразделение законов: конституционные, т. е. нормы Основного Закона, и обычные. Деление законов на конституционные, или органические, и обычные известно многим государствам. В большинстве стран мира конституционными, или органическими, законами называются, как правило, законы, издание которых специально предусмотрено Конституцией. Они имеют большую юридическую силу, чем обычные законы, регулируют наиболее важные общественные отношения, определяют вопросы, имеющие статутный характер, и в полном объеме служат источником конституционного права[21].

В плане верховенства Конституции на всей территории Российской Федерации теоретический и практический интерес имеет вопрос соотношения федерального конституционного закона и Конституции Российской Федерации, тем более что в литературе высказываются мнения, что Конституция и конституционные законы - это правовые акты одного уровня[22]. Однако анализ норм Конституции не дает основания для подобной характеристики этих законов. Так, по смыслу ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации; ч. 3 той же статьи устанавливает иерархию законов: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Таким образом, Конституция Российской Федерации предусматривает два вида федеральных законов: конституционные и обычные. Критериями их разграничения, как это следует из смысла ст. 108 Конституции Российской Федерации, являются, во-первых, значимость норм, содержащихся в федеральных конституционных законах, и конкретный перечень вопросов, по которым они принимаются, во-вторых, особый, усложненный порядок их принятия, отличный от порядка принятия обычных федеральных законов, и в-третьих, в отличие от обычных законов, на которые в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президентом Российской Федерации может быть наложено вето, на федеральный конституционный закон это право Президента не распространяется. Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации при обнаружении несоответствия этого акта Конституции Российской Федерации может обратиться к Федеральному Собранию Российской Федерации с предложением вновь вернуться к его рассмотрению, однако предложение Президента Российской Федерации в данном случае не имеет императивной силы и носит факультативный характер.

Несмотря на существенные отличия федеральных конституционных законов от обычных федеральных, а также то, что они регулируют наиболее важные общественные отношения и институты конституционного права, федеральные конституционные законы, на наш взгляд, определяют не автономные от Конституции принципы или иные отличные от Конституции принципы либо статутные акты, а лишь положения, касающиеся осуществления условий, порядка и организации статусов, принципов и других установленных Конституцией Российской Федерации положений. Только в двух случаях Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения нормы Конституции федеральным конституционным законом - принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации (ч. 2 ст. 65) и изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66), что, по существу, не затрагивает в какой-либо мере принципов государственного устройства страны.

Таким образом, федеральный конституционный закон принимается в развитие ряда норм Конституции Российской Федерации, однако, в полном соответствии с ее положениями. Верховенство Конституции Российской Федерации - такой же юридический постулат для конституционного закона, как и для всех других правовых актов, составляющих правовую систему Федерации. Как отмечает французский юрист Ж. П. Эсмен: «Власть не является для палаты голым правом; власть - это функция, которую доверяет конституция не для того, чтобы распоряжаться ею по своему усмотрению, а для того, чтобы палаты сами осуществляли ее согласно конституции. Только суверен может предоставить такие права; законодательная же власть не является сувереном, она лишь представитель суверена»[23].

Конституционный закон ни по своей природе, ни по способу принятия, ни по юридической силе не может быть приравнен к норме Конституции. Он принимается в соответствии с Конституцией и не может противоречить ей. Указанный закон может быть оспорен в Конституционном Суде (что и подтверждает практика Суда, который на основе запросов разрешает дела о конституционности положений конституционных законов).

Вопрос о соотношении Конституции и федеральных законов решается проще. Федеральный закон в иерархии правовых актов страны занимает третье по значимости место после Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов. Федеральные законы образуют классическую категорию юридических норм. Они принимаются по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, имеют прямое действие на всей территории страны и регулируют подавляющее большинство вопросов жизнедеятельности государства. Законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения

Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Федеральные законы не могут противоречить и федеральным конституционным законам.

Любой федеральный закон, не соответствующий Конституции Российской Федерации, в установленном порядке может быть обжалован в Конституционном Суде.

В механизме соотношения Конституции Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами существенное место занимают указы Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 1,2 ст. 90). Указ является по российской традиции актом главы государства. Президент Российской Федерации, легитимность которого установлена мандатом народа путем избрания прямым всенародным голосованием, наделен широкими полномочиями в важнейших областях организации и деятельности государства, осуществлении внутренней и внешней политики (ст. 80-93 Конституции Российской Федерации).

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Это требование Конституции Российской Федерации определяет подзаконный характер актов Президента Российской Федерации. Но если в соотношении с Конституцией Российской Федерации подчиненность указов Президента Российской Федерации Конституции Российской Федерации является юридическим фактом и не вызывает сомнений, то безоговорочная подчиненность или подзаконность указов федеральным законам не столь бесспорна и может быть принята с определенными оговорками. Конечно, указ не должен противоречить федеральным законам. Но сама формула «подзаконность» не может в такой же равной мере и однозначно относиться к нормативному акту Главы государства, как она относится к актам правительства, актам руководителей министерств и ведомств или местной администрации.

Конституцией Российской Федерации прямо не предусматривается круг вопросов, которые должны быть урегулированы федеральными законами, поэтому за их отсутствием могут быть изданы указы Президента Российской Федерации. В связи с этим справедливо замечают М. Р. Сафарова и Н.В. Постовой, что «отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию только законом, позволяет толковать правотворческую деятельность Президента Российской Федерации достаточно широко. При отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент Российской Федерации может, не нарушая требований ч. 3 ст. 90, опережающе издать нормативный указ по этому вопросу»[24]. Указы Президента Российской Федерации по вопросам, в отношении которых еще не было закона, находятся вне сферы подчинения закона и являются правовыми актами того же порядка, что и федеральные законы. В настоящее время Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов. Конституционный Суд Российской Федерации признал такую практику не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Так, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом», Конституционный Суд Российской Федерации постановил: «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами нормативные указы Президента являются правовой базой для издания Правительством Российской Федерации и правительствами субъектов Федерации собственных актов. Указ связан с законом, но равным образом он нередко принимается, чтобы обеспечить исполнение закона. По ряду вопросов (например, назначение выборов в Государственную Думу и ее роспуск, назначение референдума, введение военного, чрезвычайного положений и т. д.) указы Президента Российской Федерации содержат нормы того же порядка, что и федеральные законы. Особая значимость указов Президента в регулировании общественных отношений и их специфическая природа еще нуждаются в дальнейшем изучении в плане и теории, и практики конституционного права.

Важная сторона рассматриваемой проблемы - вопрос о верховенстве Конституции Российской Федерации по отношению к конституциям и уставам субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в главе «Основы конституционного строя», провозглашая Россию федеративным государством (ч. 1 ст. 1), одновременно разрешает две фундаментальные проблемы федеративной государственности - проблему «суверенитета», т. е. верховенства и единства Российской Федерации, и проблему «территории», т. е. пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации (ч. 1 ст. 4). Юридическим выражением государственного и территориального суверенитета Российской Федерации является норма, устанавливающая постулат: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4).

В целом ясность конституционных установлений для государства - важный стабилизирующий фактор, так как государственная власть, являющаяся в то же время и юридической властью, подчиняет себя созданной ею самой Конституции, законам или иным нормам права. Это имеет существенное преимущество, ибо соответствует общей идее об идентичности правового порядка и режима законности, является основным фактором для эффективного осуществления контроля, в частности прокурорского надзора, так как идентичность правового порядка и режима законности «позволяет определить законность как равновесие между всеми формами права, установленное в пользу Конституции и закона»1.

При определении направлений обеспечения конституционно-правовой законности в федеративном государстве важна установка, а точнее постулат, что в теорию правового порядка необходимо включить теорию законности, и главным образом теорию конституционной законности, т.е. теорию конкуренции различных форм права, на уровне Федерации и ее субъектов и их конечного равновесия под эгидой Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, необходимо учитывать, что верховенством «пользуется Конституция - безусловный постулат, своего рода абсолют», который легально не может быть оспорен, кроме как в случае ее изменения в порядке, установленном самой же Конституцией Российской Федерации (ст. 135-137).

Такой подход гарантирует, во-первых, от «слепого» следования существующей иллюзии непогрешимости закона, которая к тому же нередко опровергается фактами, и во-вторых, уводит надзор и контроль от часто наблюдаемого формализма в обеспечении исполнения закона, нередко далекого от социальной справедливости. Концептуальную основу данного подхода надзора за законностью составляет сущностная характеристика Конституции как субстанции идей и норм, ассимилирующих общество и применяемых к урегулированию юридических положений, общественных, политических и социальных отношений. Это особенно характерно для конституции федеративного государства, для которого необходимо, чтобы все было связано с Конституцией и чтобы Конституция, скрепляя государство, господствовала над всем правом Федерации, над равновесием всех ветвей власти и всеми подсистемами этой власти.

Важная сфера конституционной законности - это обеспечение реализации лицом прав и свобод, которые с трудом были отвоеваны у произвола и привилегий и находятся под постоянной угрозой попрания их бюрократией и властью. Конституционные, судебные, административные и социальные гарантии этих прав важны, но, как показывает жизнь, далеко не достаточны. Законы и иные нормативные правовые акты принимаются не-

ОриуМ. Основы публичного права. М., 1929. С. 46.

редко без учета прав и свобод граждан, а иногда и в ущерб этим правам.

Как представляется, гарантии прав и свобод в концептуальном плане обеспечиваются двумя конституционными принципами, имеющими важное политико-правовое значение. Эти принципы заложены в ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», и в ст. 18, согласно которой: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Исходя из этих принципов любой закон или иной нормативный правовой акт, любое действие законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления, ущемляющее и не учитывающее интересы граждан, отраженные в этих правах и свободах, на основе указанных положений Конституции могут и должны быть или опротестованы в порядке прокурорского надзора, или стать предметом возбуждения по инициативе прокуратуры, в пределах ее компетенции, дела в суде, о соответствии такого закона Конституции Российской Федерации.

Таким образом, верховенствующее положение Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации - основополагающее юридическое установление. Вместе с тем в конституциях, уставах и законодательстве ряда субъектов Федерации содержатся нормы, существенно не соответствующие федеральной Конституции Российской Федерации, что посягает на принцип верховенства Конституции Российской Федерации и обусловливает потребность приведения их в соответствие Конституции Российской Федерации.

В силу особенностей переходного периода общества, смены ценностей и приоритетов, многие сферы российского общества, в том числе сфера законности в целом и конституционной законности в частности, до недавнего времени находились в нестабильном, по существу, кризисном состоянии.

Конституционные процессы, развитие которых резко обострилось и ускорилось в последнее десятилетие, вызвали к жизни новое понятие, которым оперируют политические и общественные деятели, юристы - ученые и практики, - «конституционная законность»[25]. Факт введения в научный оборот этого понятия - свидетельство повышающейся самоценности конституционных норм и роли Основного Закона в регулировании общественных отношений.

Конституционная законность при различных ее определениях практически содержит то основное, что образует суть законности вообще, и вместе с тем выделяются требования, которые составляют ее основу и само понятие конституционной законности: верховенство Конституции, ее прямое действие и применение на территории всего государства; соблюдение Конституции и ее исполнение всеми субъектами - государством и его органами, должностными лицами, гражданами и их объединениями; осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; соблюдение и защита прав человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, равенство граждан перед законом и судом; независимое правосудие; осуществление судебного и государственного контроля и надзора за соблюдением и исполнением Конституции Российской Федерации.

Названные требования конституционной законности можно расширить или иначе сформулировать, расценивая тот или иной ее аспект, ту или иную связь с социальными процессами. Но главное, что это не просто совокупность требований, а их реальное осуществление со стороны всех субъектов правовых отношений, обеспечивающее в государстве утверждение режима конституционной законности.

Поэтому, говоря о конституционной законности, оценивая ее состояние в Российской Федерации, мы исходим из того, что в широком смысле слова под состоянием конституционной законности понимается не только простое соблюдение норм Конституции, но и вся сфера федеративных отношений, функционирование всей системы государственных и правовых институтов, из которых она состоит и которые организует и дифференцирует в правовом отношении.

Конституции, по общему правилу, не свойственна внутренняя замкнутость, она ориентирована на публичную сферу общественной жизни, детерминирующую содержание и пределы действия Основного Закона. Это всецело относится или должно относиться к Конституции Российской Федерации, при оценке уровня соблюдения норм которой нельзя не учитывать такие условия ее действия, как пространственные и временные реалии, этническое многообразие, а также политические, социальные и культурные предпосылки, сложившиеся в стране.

Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации 1993 года, как и любой другой Основной Закон, юридически устанавливает не только реальное, но и должное состояние государства и общества. Она не только и не столько отражает фактическое положение дел, но и выступает образцом, их моделью. В этой ситуации нормы конституционности и реальность могут вступать в известное противоречие, которое, однако, не должно превращать Основной Закон в недостижимый идеал, а на практике - в формальные декларации. Конституционные нормы, отмечает И. Изензее, подчиняются своего рода «принципу относительности», т. е. обусловлены и ориентированы на силы, формирующие государство и являющиеся его опорой. Между конституционной реальностью и нормой неизбежна определенная напряженность. Но она не должна переходить границы, за которыми возникает угроза эффективному действию конституционной нормы»[26]. Посредством Конституции государство пытается определить будущее, координируя и связывая его с настоящим, стремится найти в настоящем и будущем опору своего существования. В этом, как известно, проявляется учредительная функция Конституции, суть которой, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, состоит в том, «что конституция, появляясь в результате коренных изменений в жизни общества, становится политико-правовой основой его развития на следующем историческом этапе»[27].

Поэтому авторы данной работы не сводят содержание конституционной законности к механическому перечислению принципов законности, закрепленных Основным Законом, а ее состояние - к оценке процессов их реализации в действующем законодательстве. Они пытаются показать взаимосвязь между конституционными положениями и правовыми и политическими реалиями российского общества, раскрыть проблему адекватности норм Конституции Российской Федерации положениям правового регулирования, ее верховенства в правовой системе Федерации и состоянию практической реализации в действующем законодательстве.

Для понимания перспектив развития конституционной законности важна концепция верховенства Конституции Российской Федерации и конституционной законности в плане развития российской федеративной государственности, государственного строительства в целом и деятельности органов, ее обеспечивающих.

Ретроспективный анализ нормотворческого процесса в сфере государственного строительства и в регулировании отношений Российской Федерации и ее субъектов во второй половине 90-х годов показывает, что разрыв между положениями Конституции Российской Федерации и противоречащими им положениями конституций, уставов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, приобрел во второй половине 90-х годов нарастающую тенденцию. Особенно заметной стала тенденция дезинтеграции системы государственной власти и права.

Процесс перераспределения власти в пользу ряда регионов привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционной системы, когда параллельное и нередко взаимоисключающее законодательство Федерации и ее субъектов перестало поддаваться эффективному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Пассивная роль высших федеральных структур государственной власти привела к неспособности центра устранить этот разрыв. По крайней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации противоречили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации государственной власти, местного самоуправления и др[28].

Громадное количество актов регионального правотворчества, в тот период, подчас настолько слабо соответствовало федеральному законодательству, что, как отмечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, «можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства...», об отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства[29].

В политико-правовом плане для этих противоречий в указанные годы были характерны: известный сепаратизм и борьба за суверенитет как определяющая черта взаимоотношений республик с федеральным центром; тенденция последовательного присвоения ими дополнительных полномочий, составляющих исключительную компетенцию Федерации, «вымывания» элементов суверенитета центра и, по существу, трансформирования Российской Федерации в некое подобие конфедерации.

Именно отход ряда субъектов Федерации от принципа единого суверенитета Российской Федерации и создание собственной модели отношений с Федерацией породили множество противоречий, связанных с нарушением принципа суверенитета, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Сепаратизм и борьба за суверенитет в литературе, в частности среди представителей политической и научной элиты республик, по уместному замечанию И.А. Умновой, выражались в распространенной позиции, согласно которой Россия с подписанием в 1992 г. Федеративного договора трансформировалась в союзную федерацию в результате объединения республик[30]. О союзном типе Российской Федерации писал, например, Ф.Х. Мухаметшин, который рассматривал Федеративный договор о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в качестве учредительного договора о создании Российской Федерации, в которой субъекты делегировали часть своих прав[31].

Основываясь на такой идее, ряд субъектов Федерации трактовали свой суверенитет исходя из тенденции закрепления элементов конфедеративных связей. Так, Конституция Республики Башкортостан определяла отношения республики с Российской Федерацией как «договорные». Конституция Республики Тыва признавала нахождение республики в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и провозглашала право республики на самоопределение, вплоть до выхода из состава России путем референдума. Конституция Республики Татарстан, по существу, не признавала, что республика входит в состав Российской Федерации, и провозглашала ее субъектом международного права, ассоциированного с Российской Федерацией на основании Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. В ряде конституций республик (Адыгея, Бурятия, Башкортостан, Кабардино-Балкарская, Дагестан, Татарстан, Саха (Якутия), Тыва) содержались положения о делегировании (добровольной передаче) полномочий республик в ведение Российской Федерации; положения, по существу, не признающие верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Федерации.

Положения конституций этих республик искажали конституционную федеративную природу Российской Федерации, приписывая ей конституционно-договорную или даже договорную природу. В отличие от бывшего СССР, США, ФРГ и др., она является не союзной федерацией, а федерацией, основанной на автономии, которая в лице РСФСР была создана волей центрального правительства России путем создания на базе губерний автономных образований с той или иной степенью самостоятельности.

Мировому опыту федерализма до образования РСФСР был известен один тип федерации - союзная федерация (США, Швейцария, Мексика, СССР и др.). В сущностном плане союзная федерация возникает «снизу» на основе учредительного договора между независимыми государствами и политическими образованиями, что законодательно закрепляется Конституцией. При этом договор об объединении играет роль соглашения между федерирующими государствами об объединении в союз - новое государство, конституция же образует союзное государство и устанавливает федеральную власть, основанную на воле народа объединяющихся государств, т. е. на воле граждан союзного государства.

РСФСР - как федерация на основе автономии была провозглашена волей центра и закреплена Конституцией 1918 г. В момент принятия Конституции провозглашение РСФСР было только декларацией, так как первые автономии в ее составе стали создаваться центральным правительством спустя два года. В РСФСР унитарный административный принцип территориального устройства (края, области, составляющие более половины территории РСФСР) сочетался с федеративным принципом автономий (автономных республик, автономных областей, национальных округов), составляющих другую территориальную часть РСФСР. По существу, РСФСР являлась полуфедерацией.

Таким образом, изначально РСФСР не была объединением автономий, а создана волей верховной власти России, которая, исходя из так называемой ленинской идеи разрешения национального вопроса, на базе губерний создала на определенной территориальной части России автономные образования с предоставлением им некоторой самостоятельности. Поэтому вошедшее в употребление выражение, что в состав РСФСР входили автономные республики, по меньшей мере, нелогично. РСФСР не имела состава в общепринятом для федерации значении. Составом РСФСР и была собственно Россия с административными краями и областями наряду с разными автономными структурами - неразрывной частью территории России.

К концу 80-х годов в результате ослабления жесткого авторитарного режима, начавшейся демократизации страны и стремления союзных республик к независимости и выходу из СССР I съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Федеративной Социалистической Республики. Поскольку РСФСР по своей Конституции, пусть и формально, являлась федеративным государством, в Декларации о суверенитете России лишь подтверждалась необходимость существенно расширить права автономных республик, других автономных образований, а также краев и областей. Однако волна «суверенизации» к тому времени охватила территорию и самой РСФСР. В некоторых автономиях усилились сепаратистские настроения. Учитывая эти процессы, IV съезд народных депутатов РСФСР признал необходимым повысить статус своих автономных образований. Однако центробежные силы внутри РСФСР усилились до такой степени, что вынудили ее пойти на более серьезные уступки по расширению прав бывших автономий. В марте 1992 г. в условиях разгула сепаратизма и политических амбиций национальных элит регионов были заключены три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектами, безосновательно объединенных общим наименованием «Федеративный договор». В результате, Российская Федерация стала правопреемницей РСФСР, с той же территорией, с теми же автономными образованиями, однако с существенной разницей, - были значительно повышены статус и численный состав автономных республик. Статус субъектов Федерации получили края, области, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область, 11 автономных округов.

Реформирование федеративных отношений, расширение прав автономии и территориальных административных единиц Федерации, переименование автономных республик в республики означали, по существу, лишь одно - превращение России из формальной федерации в действительную федерацию. Эти изменения внутригосударственного порядка не означали изменения типа Российской Федерации как федерации на основе автономии. РСФСР, лишь в известной мере являвшаяся федерацией, путем децентрализации и расширения полномочий бывших автономий и административно-территориальных единиц, получивших статус субъектов Федерации, превратилась в действительно федеративное государство - Российскую Федерацию на основе автономии.

Так называемый Федеративный договор ни по форме, ни по содержанию не мог изменить тип Российской Федерации как федерации на основе автономии. Федеративный договор не был учредительным договором, - таковыми являются те договоры, которые становятся юридической первоосновой добровольного союза объединяющихся независимых государств в новое федеративное государство. Таковым был, например, договор, заключенный в 1866 г. между 17 немецкими государствами о создании Северо-Германского Союза, а затем договор «вечного союза», вследствие которого была образована Германская империя. Учредительным был Договор об образовании Союза ССР, заключенный 30 декабря 1922 г. независимыми советскими республиками, в результате которого было образовано новое союзное государство - СССР. На основании учредительных актов были созданы и такие федеративные государства, как США, Швейцария и др.

Что же касается Федеративного договора, то он ничего не учреждал, не конституировал новое государство. Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, что Федеративный договор - это, по существу, компетенционно-разграничительный договор во внутрифедеральных отношениях, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов[32].

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года этот договор был инкорпорирован в нормы Конституции и потерял юридическое действие. Вместе с тем, как было зафиксировано в разделе втором (Заключительные и переходные положения) Конституции Российской Федерации, в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Это означает, что Федеративный договор перестал быть действующим юридическим актом, но является документом исторического характера. Следовательно, ссылки на Федеративный договор в целях обоснования союзного характера Российской Федерации безосновательны и лишены юридического смысла.

Таким образом, Российская Федерация по своему типу - это, бесспорно, не союзная федерация, а федерация на основе автономии. Будучи правопреемницей РСФСР, Российская Федерация, в отличие от своей предшественницы, из полуфедерации была преобразована в федерацию, из формальной федерации - в действительную федерацию.

Положения конституций указанных ранее республик противоречили нормам ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4, ст. 5, ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми однозначно устанавливается принцип единства государственного суверенитета России, а предметы ведения и полномочия Российской Федерации определяются содержанием ее единого суверенитета, единством системы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправием субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию Федерации и обеспечивает ее целостность и неприкосновенность, а также нормам Конституции Российской Федерации о том, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (ч. 1 ст. 66) и что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66) и др.

В отличие от конституций других федеративных государств, Конституция Российской Федерации предусматривает два способа разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами - конституционный (ст. 71-73) и договорный (ч. 3 ст. 11).

Анализ всех 46 договоров, проведенный НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, показал, что большинство из них содержали положения, которые в той или иной степени противоречили Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Отдавая приоритет ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, двусторонние договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарской Республикой, Республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в противоречие ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, закрепляли за этими республиками такие правомочия, входящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые превращали эти договоры в статутные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией Российской Федерации. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 году, некоторые полномочия, предоставляемые республике, закреплены в ст. 71 Конституции Российской Федерации как исключительные полномочия Российской Федерации: это вопросы территории; производства вооружения и проведения денежной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др.

Особо следует обратить внимание на то, что в договорах с Татарстаном и Башкортостаном эти республики со стороны Российской Федерации официально признавались суверенными государствами, а Татарстан - государством, объединенным с Российской Федерацией. Таким образом, был создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти суверенитета республики, являющейся субъектом Федерации. И по форме, и по содержанию эти договоры выходили за пределы договорного регулирования, определенные ст. 11 Конституции Российской Федерации, и устанавливали фактически конфедеративный тип связей. Нужно отметить также, что в первых договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994-1995 гг. (Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Северная Осетия, Саха (Якутия), осуществлялось не разграничение, а перераспределение предметов ведения Российской Федерации. Договоры между органами государственной власти Федерации и названными республиками, а также некоторыми краями (Красноярским, Краснодарским и Алтайским) и областями (Свердловской, Оренбургской, Калининградской, Омской, Иркутской) по своей юридической содержательности привели, по существу, к официальному признанию и закреплению особенностей региональных правовых систем.

В известной мере это относилось и к заключенным соглашениям. В соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. На практике соглашения выступали в качестве приложений к двусторонним договорам. Между тем ряд соглашений, в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, делегировали субъектам Федерации дополнительные полномочия, вторгаясь в сферу компетенции Федерации и ее субъектов. Таковы, например, 5 соглашений, заключенных с властями Татарстана: о банковской деятельности, валютной политике, собственности иностранных компаний и др.; 15 соглашений с Республикой Саха (Якутия) и др. Имеются соглашения, являющиеся таковыми лишь по названию, фактически же это договоры о разграничении предметов ведения, например, с Татарстаном по вопросам собственности, реализации и транспортировки нефти и продуктов нефтепереработки, в военной области.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. внес определенную ясность в практику договоров и соглашений. Закон существенно унифицировал компетенцию субъектов Федерации, в более развернутой форме закрепил принцип верховенства Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. В соответствии с этим принципом федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным путем перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, конституции, уставы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) таковых ведет к изменению конституционного статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства государственной власти в Российской Федерации (ст. 3 Закона). В Законе установлено также, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской

Федерации и федеральным законам, принимаемым в пределах ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, действуют положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Статья 14 Закона устанавливает, что договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, а при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого закона. Фактически названная статья допускает односторонний отказ Федерации от исполнения положений договора, если он не приведен в соответствие с федеральным законом.

Хотя и существует мнение, что двусторонние договоры сохраняли российскую государственность, по существу они подрывали базовые принципы конституционного равенства и политической транспарентности.

Негативное влияние большинства заключенных договоров и соглашений на состояние конституционной законности обусловило потребность адекватного прокурорского и судебного реагирования, в целях приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

К 2000 году было принято 904 федеральных закона, в том числе 13 федеральных конституционных законов: «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации» и др., 9 кодексов Российской Федерации.

Но многие сферы жизнедеятельности государства не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъекты Российской Федерации. При этом региональные законы, как правило, принимаются с тенденцией «опережающего законодательства», т. е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации, в основном по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды

законов (Республиках Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе и др.). По оценке заместителя председателя Законодательного Собрания Иркутской области С. Шишкина, региональное законодательство включает в настоящее время около 250 тыс. правовых документов[33] .

Право субъекта Федерации на «опережающее законодательство» правомерно и подтверждено Конституционным Судом, а в постановлении Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. говорится, что такие законы могут быть приняты при условии, что после издания федерального закона акт субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с ним, что следует и из ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Это не означает, что субъекты Федерации, принимая свои законы до издания федерального закона, могут превышать пределы своего правового взаимодействия с федеральной властью, а также устанавливать обязанности и поведение федеральной власти на своей территории. Однако субъекты Федерации, осуществляя свое право на «опережающее законодательство», в массовом порядке превышают пределы своего правового регулирования, особенно в сфере социально-экономических отношений. Ряд субъектов Российской Федерации в своих актах в одностороннем порядке определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъекта Федерации, упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, режим федеральной собственности на своей территории и т. д. Это не только противоречит федеральному законодательству, но и нередко приводит к тому, что в субъектах Российской Федерации действуют взаимоисключающие нормативные акты. В результате коммерческие организации и граждане, перемещаясь по территории Федерации и осуществляя хозяйственную деятельность в нескольких регионах, сталкиваются с противоречиями между различными региональными актами, что препятствует как нормальному функционированию рыночных отношений, так и реализации конституционных прав граждан.

По сведениям Министерства юстиции Российской Федерации, из проверенных в 1995-1998 годах 16 тыс. законов субъектов Федерации около трети противоречили федеральному законодательству[34]. В 2000 году прокурорами было выявлено более 15 тыс. подобных законов и иных нормативных правовых актов. Такое положение ни в одном федеративном государстве объективно не могло быть оправдано ни национальными, ни иными особенностями республик и регионов, ни противоречивостью федерального законодательства, ни отсутствием регламентации соответствующих социально-экономических отношений на федеральном уровне.

Таким образом, анализ конституций, уставов, двусторонних договоров, соглашений и действующего законодательства субъектов Российской Федерации в плане соблюдения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов дает все основания констатировать, что противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам характерны практически для всех этих видов правовых актов субъектов Федерации, вследствие чего к концу 1999 года федерализм и законодательные основы организации государственной власти в России были значительно деформированы, что затронуло ключевые основы Российского федеративного государства.

В условиях нестабильности конституционной законности произошел разрыв между юридической и фактической моделями взаимоотношений Федерации и ее субъектов, разрыв единого конституционного и правового пространства. На территории Федерации появились режимы разного политического, экономического и социального характера, - от относительно демократических до автократических.

Регионы располагают далеко не равным объемом ресурсов (не всегда связанным с объективным положением в регионе), что предопределяет их властную асимметрию. Огромный разрыв экономических возможностей между, например, Москвой и другими регионами объясняется тем, что столица обеспечивает треть всего российского ВНП, получая огромную часть доходов добывающей промышленности, так как налоги уплачиваются там, где расположена головная компания, а не там, где осуществляется разработка полезных ископаемых или производство[35].

Асимметричность федеративных отношений проявляется и в бюджетной сфере[36]. При этом формально асимметричность заложена в различных льготах и прерогативах, предоставленных республикам и другим субъектам Федерации и закрепленных в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий.

Распределение налоговых поступлений и средств федерального бюджета является индикатором многих проблем на пути установления в стране подлинно федеративных отношений. Помимо других факторов, заключение двусторонних договоров и соглашений привело к тому, что для разных субъектов Федерации были установлены различные процентные отчисления в федеральный бюджет от сумм налоговых платежей, собираемых на их территориях.

В условиях ослабления законности и правового порядка произошла своего рода фрагментация национального рынка. Некоторые субъекты Федерации рассматривают себя как автономные экономические субъекты, а не часть единого национального рынка. Подобная позиция регионов стала особенно ощутимой после финансового кризиса 1998 г. Ряд субъектов Российской Федерации прекратили перечислять налоговые платежи в федеральный бюджет, другие ввели контроль над ценами и приняли иные меры административного регулирования экономики. Различия в экономическом положении регионов составляют экономическую основу асимметричности федерализма. Те регионы, которые имеют выход на внешний рынок за счет продажи энергоносителей, сырья и других товаров, располагают дополнительными собственными ресурсами для давления на федеральные власти в «торге» за власть. Регионализм до конца 2000 года выражал бюрократические и социальные интересы, выгодные региональным элитам и успешно защищавшиеся их лидерами. Таким образом, в результате общего кризиса законности политическая, экономическая и социальная системы страны к 2000 году в известной мере утратили целостность, наметилась деформация федеральной власти, ее резко выраженная децентрализация.

Сильная президентская власть, установленная Конституцией Российской Федерации, на практике утрачивала свое влияние.

Выборность глав субъектов Российской Федерации при отсутствии у центра реальных рычагов воздействия на них привела к заметной бесконтрольности и создала возможность отдельным главам субъектов Российской Федерации действовать, по существу, в качестве потенциального четвертого центра власти. Это в значительной мере негативно повлияло на нормальное функционирование федеральной власти, обеспечение единства конституционно-правового и политического пространства, равенства прав граждан и национальных интересов России. В этих условиях система высших федеральных структур власти оказалась вынужденной противостоять процессу фрагментации российского правового, политического и экономического пространства.

Вместе с тем возможность правоохранительных ведомств, и в частности прокуратуры, реально реагировать на нарушения Конституции Российской Федерации и федеральных законов в субъектах Федерации была крайне ограничена. В условиях фактического замалчивания многих принципиальных противоречий между Конституцией Российской Федерации и конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, ряд этих норм, по существу, лишили прокуратуру и другие федеральные структуры самостоятельности или возможности эффективно осуществлять свои функции и полномочия.

В этих условиях стратегически важным стал вопрос реализации центром радикальных мер для выправления положения, обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации, федерального права и воссоздания единого конституционного поля на всей территории Российской Федерации, упорядочения вертикали власти и обеспечения единства законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения действия конституционных принципов федерализма, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, защиты их конституционных гарантий.

Возникла острая необходимость в конструктивном федеральном вмешательстве, политической воле центра, и прежде всего Президента Российской Федерации, как главы государства, - гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а также единства, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

В Посланиях Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 2000-2002 годов в качестве стратегических задач было определено: укрепление государства в лице всех институтов власти и всех уровней четко работающей исполнительной вертикали; достижение правовой дисциплины и повышение действенности судебной системы как механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан[37]. Система мер по решению этой задачи получила развитие в последующих ежегодных посланиях, адекватное закрепление в ряде указов Президента Российской Федерации и принятых по его инициативе федеральных законов.

Так, указами Президента Российской Федерации было приостановлено действие некоторых неконституционных решений глав субъектов Российской Федерации, учрежден как совещательный орган Государственный Совет в составе председателя - Президента Российской Федерации и членов Совета - глав администраций субъектов Федерации, утверждено Положение о Государственном Совете.

Несмотря на то, что Государственный Совет Конституцией РФ не предусмотрен, его создание и деятельность не противоречат Конституции Российской Федерации и вписываются в рамки ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 85 Основного Закона. Деятельность Совета способствует восстановлению единого конституционно-правового пространства страны, повышению стабильности государства, обеспечению реализации конституционных принципов федерализма.

Для выстраивания четко работающей исполнительной вертикали власти и обеспечения правовой дисциплины Указами Президента Российской Федерации от 8 июня 2000 года и от 10 декабря 2001 года расширены полномочия Министерства юстиции Российской Федерации, включающие: проведение юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам; представление в Правительство Российской Федерации предложений об отмене или о приостановлении действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции Российской Федерации, международным договорам России, законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации; представление, в случае, несоответствия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации или федеральному закону, мотивированного заключения в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший данный акт, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти.

В целях обеспечения единства и укрепления законности, развития конституционных принципов федерализма, сочетающих широкие права субъектов Федерации с неукоснительным соблюдением федеральных законов, по инициативе Президента Российской Федерации, Государственной Думой были приняты Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года, а также Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 года, который концептуально меняет направление развития федеративных отношений, вводя их в нормальное русло развития федерализма в России, упорядочивает деформированную вертикаль власти, предусматривает ответственность глав администраций и законодательных органов субъектов Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вплоть до роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы администрации Президентом Российской Федерации; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 года, который в соответствии с проводимой государственно-правовой реформой расширил сферу регулирования федеральными законами особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, внес четкость в механизм ответственности муниципальных органов за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законодательных актов субъектов Федерации, усилил гарантии местного самоуправления, установленные ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации. В Законе слова «органы местного самоуправления» заменены на «представительные органы местного самоуправления», а «глава местного самоуправления» - на «глава муниципального образования»», что терминологически более соответствует смыслу конституционных установлений о местном самоуправлении.

По инициативе Президента Российской Федерации начался процесс модернизации федеративных отношений, затрагивающий такие ключевые вопросы, как взаимоотношения центра и регионов, совершенствование вертикали государственного управления. Важной акцией стало создание, согласно Указу Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года, федеральных округов. В утвержденном Президентом Российской Федерации Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе сформулирована такая задача полномочного представителя, как «организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти».

В Положении предусматривается, что полномочный представитель «вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации».

«Деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам. Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам»[38].

Принятие указанных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и осуществление других важных государственно-правовых инициатив послужило основой для активизации работы государственных структур, судебных и правоохранительных органов по преодолению затянувшегося политико-правового кризиса на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечения нормативной правовой базы в организации и деятельности государственной власти. Все это определило тенденцию усиления и укрепления власти Президента Российской Федерации, повышения ее устойчивости в рамках установленных для него полномочий.

К актам, конкретизирующим и развивающим конституционные положения, относится также Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года.

Принят Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года, который устанавливает новый подход к определению гражданства лиц, недавно живших в союзном государстве, требование знания русского языка для лиц, желающих получить гражданство России, упорядочивает режим принятия в российское гражданство, сужает категории лиц, пользующихся льготами на получение российского гражданства.

Возросшее взаимопонимание Государственной Думы и исполнительной власти способствует нормальному процессу законотворчества и их взаимодействию. Однако в соответствии с конституционным принципом разделения властей крепнущее взаимодействие указанных властей не должно выходить за рамки разумных пределов, т. е. пределов, нарушающих принцип их разделения.

Разделение властей, по идее его авторов, предполагало взаимодействие, без которого нет согласованного единства власти и возникает конфликт властей. Но при любой степени взаимодействия должно сохраняться определенное дистанцирование.

«Необходимо, чтобы власть останавливала власть», - писал Ш. Монтескье. Но он также утверждал, «что власти вынуждены действовать и согласованно»[39]. В этом и смысл баланса властей: взаимодействовать, но и взаимно контролировать друг друга; одна власть должна сдерживать другую. Следует помнить слова Ш. Монтескье о том, что «если власть законодательная и исполнительная будут соединены, то свободы не будет, так как можно опасаться, что монарх или Сенат станет издавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их»[40]. Разделение властей, таким образом, является заслоном против проявления диктата и административного произвола, а также необходимой предпосылкой для осуществления демократического конституционного режима, обеспечения конституционной законности и правопорядка.

Формирование Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года было реализовано в январе 2002 года. Необходимость принятия этого Закона мотивировалась президентской администрацией тем, что ранее действовавшая модель формирования Совета Федерации не обеспечивала непрерывный характер его деятельности и не способствовала созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе[41]. В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 12 декабря 2004 г.) члены Совета Федерации осуществляют свои полномочия на постоянной основе в формах деятельности члена Совета Федерации, предусмотренных ст. 7. Это позволяет Совету Федерации полнее реализовывать свои конституционные полномочия, а также будет способствовать совершенствованию законодательной деятельности Федерального Собрания, придаст синхронность законотворческой работе его палат.

Значительное влияние на состояние конституционной законности в упорядочении принципов федерализации и обеспечении законности в государственном строительстве оказывала деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. За 2003-2007 годы Конституционным Судом Российской Федерации было вынесено около 80 постановлений и определений о конституционности законов, принятых на основе индивидуальных жалоб граждан или по запросам депутатов Государственной Думы, органов государственной власти субъектов Федерации, судов.

Существенное значение имели постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай» от 7 июня 2000 г. и определение Конституционного Суда «По делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия- Алания и Татарстан» от 27 июня 2000 г., которыми признаны неконституционными и подлежащими отмене те положения конституций указанных республик, которые подрывали конституционные принципы российского федерализма: суверенитет Российской Федерации и его распространение на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации, ее прямое действие и применение на всей территории Федерации; целостность и неприкосновенность территории России.

Работа органов прокуратуры по обеспечению конституционной законности успешно проводилась в сотрудничестве с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Уже к концу 2001 года были приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами положения 66 конституций и уставов субъектов Федерации. Вместе с тем в 2001 году прокуроры выявили более 4 тыс. незаконных правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, две трети из которых, благодаря реагированию прокуратуры, отменены или приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Таким образом, в рамках проведения государственно-правовой реформы, политические и законодательные инициативы Президента Российской Федерации, плодотворная законотворческая работа Федерального Собрания, усиление контрольной и охранительной функций государственной власти, повышение уровня работы правоохранительных органов, привели к относительной стабилизации правовой дисциплины и правопорядка, обеспечению конституционной законности.

По Конституции Российской Федерации охрана Конституции Российской Федерации является, по существу, обязанностью всех структур государства, должностных лиц и граждан. В Конституции Российской Федерации прямо устанавливается, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2 ст. 15).

Формула этой статьи закреплена в Конституции Российской Федерации в общей форме публично-правового принципа, но, как справедливо замечает М.В. Баглай «... именно с этого начинается установление режима конституционной законности и всего правопорядка»[42]. Следует согласиться с М.В. Баглаем, который считает, что граждане и народ в целом имеют как пассивное право (соблюдение Конституции), так и в известных условиях право на активные действия по охране Конституции, тем не менее главная ответственность за охрану Конституции Российской Федерации лежит все же на Президенте Российской Федерации и высших органах всех ветвей власти Российской Федерации. Часть 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации прямо определяет круг лиц и органов, обязанных своими запросами в Конституционный Суд добиваться устранения нарушений Конституции Российской Федерации.

К ним относятся Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Правом запроса в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» наделен и Уполномоченный по правам человека. Ге - неральный прокурор Российской Федерации Конституцией Российской Федерации не наделен правом запроса в Конституционный Суд, однако согласно ст. 35 Закона о прокуратуре он наделен правом обращения в этот Суд по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Именно эти органы и лица составляют систему структур, которые вправе и обязаны в первую очередь обеспечить охрану и защиту Конституции Российской Федерации: и в плане охраны принципа конституционности, и в плане охраны и защиты конституционного строя страны в целом.

В конституционно-правовой практике используются различные способы и средства охраны и защиты Конституции Российской Федерации. Однако следует признать, что в правовом плане наиболее значимы конституционный надзор, конституционный контроль, судебный конституционный контроль.

В публикациях, документах право запроса в Конституционный Суд Российской Федерации Президента Российской Федерации, парламента, правительства и других о разрешении дел о соответствии Конституции федеральных законов и других нормативных актов Федерации и ее субъектов обозначается, как правило, термином «конституционный контроль». Между тем запросы в Конституционный Суд Российской Федерации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и других субъектов права запроса по своей юридической природе носят не контрольный, а надзорный характер.

На наш взгляд, разница между понятиями «конституционный контроль» и «конституционный надзор» обусловлена разницей между понятиями «контроль» и «надзор». Российская конституционно-правовая доктрина различает их по ряду признаков, однако единый подход к этому вопросу отсутствует. Например, по мнению авторов Энциклопедического юридического словаря, эти понятия абсолютно тождественны[43]. С.Ю. Кашкин рассматривает контроль и надзор не как понятия, а как термины и утверждает, что «термины «конституционный надзор» и «конституционный контроль» используются в юридической литературе как синонимы»[44].

М.А. Нудель не признает самостоятельное значение надзора и считает его «особой формой контроля»[45]. В.В. Маклаков в работе «Основы теории Конституции» пытается выявить различия между этими понятиями по существу, но «во избежание» громоздких оговорок предлагает пользоваться термином «конституционный контроль», считая, что «это различие обусловлено лишь неодинаковым словоупотреблением в законодательстве различных стран и даже одной и той же страны»[46].

Между тем в государственно-правовой практике России как советского, так постсоветского времени понятия «контроль» и «надзор» при всей их содержательной близости четко разграничивались. Контроль всегда осуществляли органы, наделенные властными полномочиями. В советский период контролирующие органы, особенно органы народного контроля, по поводу вскрытых нарушений дисциплины или норм законодательства вправе были давать соответствующим органам и должностным лицам обязательные для исполнения поручения, могли приостанавливать незаконные решения и действия должностных лиц, налагать на виновных взыскания, производить денежный начет, отстранять от занимаемой должности и т. д.[47]

Контроль и сегодня - это властные полномочия, «как контроль строго определенных органов государства за соблюдением всеми субъектами права действующего законодательства... и здесь подавление как одна из его форм не отрицается»[48]. Т.Я. Хабриева, например, отмечая известные различия контрольных систем от надзорных, пишет, что «действенный контроль предполагает возможность аннулирования актов, не соответствующих Конституции», надзор же «предусматривает лишь возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решением правовых актов государственных органов»[49]. Ю.А. Тихомиров в анализе видов властных полномочий контрольно-оценочного характера рассматривает контроль как группу полномочий, которая «контролирует и проверяет», «заслушивает», «подводит итоги», «оценивает», «отменяет», «приостанавливает», «применяет меры ответствен- ности»[50].

Следовательно, под контролем, как правило, понимается такая система отношений, при которой контролирующий орган не только проверяет, расследует и т. д., но и может совершать властные действия, отменять акты подконтрольного органа.

Надзор - система отношений, при которой надзорный орган не совершает властные действия, не вмешивается в деятельность органа, за которым осуществляется надзор. Проверки нарушения прав и закона проводятся на основании поступившей в надзорный орган информации. При выявлении нарушений надзорный орган реагирует в специфических формах, однако отменить или исправить нарушение со стороны поднадзорного органа не может[51].

Указанные различия в понятиях «контроль» и «надзор» далеко не исчерпывают всего комплекса вопросов этой проблемы, с другой стороны, они и не проводят непреодолимого водораздела между ними. Главное, что их сближает, - это то, что надзор и контроль в конечном счете преследуют единую цель - обеспечение законности.

Все обращения лиц и органов (субъектов права запроса), перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации о разрешении дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, конституций республик, уставов субъектов Федерации и др. (п. «а», «б», «в», «г» ч. 2 и ч. 3 ст. 125) по своим характеристическим данным входят в понятие конституционного надзора.

Полномочия субъектов права запроса в Конституционный Суд РФ по осуществлению конституционного надзора предусмотрены ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Полномочия же Президента Российской Федерации по осуществлению конституционного контроля - ч. 2 ст. 85, ч. 2 и 3 ст. 107, ч. 3 ст. 115. В соответствующих статьях Конституции Российской Федерации зафиксированы полномочия других субъектов права запроса в Конституционный Суд по осуществлению конституционного контроля (Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации и др.).

Вместе с тем в деле обеспечения законности в государственном строительстве, правовой охраны Конституции и обеспечения ее верховенства в правовой системе государства, защиты прав и свобод человека определяющим и главным механизмом является Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий судебный конституционный контроль в форме конституционного судопроизводства.

За последние годы в рамках проведения государственно-правовых реформ лица и органы, составляющие систему обеспечения законности в государственном строительстве, федерализма, верховенства Конституции Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан и др., добились определенных результатов в деле стабилизации законности и правопорядка, укрепления государства и основ федерализма.

В 2000-2007 годах федеральные государственные и публичные институты действовали, как правило, в рамках конституционных установлений. Президент Российской Федерации успешно использовал конституционные права по укреплению законности в сфере государственного строительства и федеральных отношений, осуществлению процедур согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти (ч. 2 ст. 89), возможности Государственного Совета и законодательные инициативы для минимизации конфликтного поля между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равно как и между органами власти самих субъектов в спорах о компетенции в сфере разграничения предметов ведения и полномочий (ст. 85). Так, с учетом предложений Президента Российской Федерации, 25 января 2002 г. были приняты федеральные законы «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (конкретизирующий механизм рассмотрения законопроектов по предметам совместного ведения); «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливаются правила, предусматривающие повышение оперативности в работе с депутатскими запросами и сокращение сроков представления ответов по ним (с 30 до 20 дней), численный аппарат членов Совета Федерации и др.

В последующие годы Президентом Российской Федерации успешно использовались конституционные права по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации. В ряду приоритетов в обеспечении конституционной законности в государственном строительстве особое место Президент Российской Федерации отводил последовательной реализации мер по укреплению государственности, принципов федерализма, восстановлению единого правового пространства во всех субъектах Федерации, устранению юридических и политических искажений между центром и субъектами Российской Федерации. Несомненна активность Президента Российской Федерации в осуществлении конституционных полномочий в сфере охраны основ конституционного строя, укрепления государства, обеспечения законности в государственном строительстве и защиты прав и свобод человека.

1.3