Состояние и потребности укрепления российской государственности на современном этапе

В любом государстве, изменение механизма формирования органов власти, которое происходит не революционным путем, является следствием двух причин: субъективных и объективных. К первым относится желание правящей элиты к самопроизводству, продлению своего дальнейшего пребывания во власти, ко вторым - не способность существующего механизма обеспечить эффективное функционирование системы органов власти.

В юридической литературе понятие «государственность» рассматривается в двух смыслах. В большинстве публикаций «государственность» употребляется как синоним государства. Теоретические аспекты широкого понимания российской государственности были изучены А.Б. Венгеровым, Л.А. Морозовой, Ю.А. Веденеевым и др.

А.Б. Венгеров, рассматривая «государственность», делает акцент на историческом и культурологическом аспекте, отмечая, что она должна содержать «что и когда было эффективно и полезно по критериям качества жизни «человеческого измерения», а что наоборот, ошибочно, вредно, вело в тупик, порождало неразрешимые противоречия, конфликты». По мнению ученого, российскую государственность необходимо оценивать с учетом конкретных исторических особенностей, уровня знаний религиозного и духовного развития России, общемировых государственно-правовых процессов, российской

традиции, национальной и социальной психологии и т. п.[115]

Л.А. Морозова дает следующее определение государственности «это свойство, качество, состояние общества на конкретном историческом этапе его функционирования, качественная характеристика его элементов и институтов, составляющая основное содержание и определяющая черту общества.

Изложенные позиции ученых позволяют делать вывод, что существование любой государственности связано с общностью людей принадлежащих определенному государству, а ее состояние (устойчивое развитие, кризис, распад) - с уровнем развития общественных отношений.

Для обозначения такой исторически сложившейся общности людей объединенных экономическими связями, проживающих на единой территории и обладающих единым языком, отличающихся особенностями культуры и характера используется термин нация[117]. Понятие нация мы рассматриваем как собирательное, включающее в себя всю совокупность граждан государства, как целостное образование, независимо от этнического происхождения каждого. Подобное понимание нации нашло отражение в Основном Законе ФРГ, в котором под «немцами» подразумеваются все граждане немецкого государства. В Конституции Французской Республики 1958 отведено особое внимание французской нации, как самостоятельному субъекту государственно-правовых отношений, под которой понимается сообщество французских граждан, независимо от расы, религии, объединенных принципами свободы, равенства и братства в интересах ее демократического развития на объединяющей базе французской культуры. Аналогичный подход используется и в США. Общественной силой, интегрирующей население страны в единую нацию является культура, понимаемая в широком смысле слова, которая включает в себя языковую общность, менталитет, стиль и образ жизни, религиозное и духовное начало, обычаи и т. д.

Государство и нация - это лишь два проявления одной сущности, являясь соответственно формой и содержанием. Нация является цементирующей основой развития государственности, а государства, провозглашающие своих граждан в качестве единой неделимой нации, обеспечивают себе «фундамент» дальнейшего существования.

Пути ее сохранения необходимо искать через утверждение интернациональной идеи, поддержанной населением страны, всех присутствующих в ней национальностей и обеспечение целостности государства. На бытовом уровне, в умах российских граждан пока не получило должного развития понятие «российская нация». Большинство граждан России, лишь находясь за пределами своей страны, идентифицируют себя через принадлежность к общности россиян, внутри же страны, как правило, - через принадлежность к определенной национальности - татарин, чеченец, калмык и т. д.

Государственность имеет системный характер. Ее структурными компонентами являются государство и определяемая им политическая система общества; а также экономический строй общества; социальные отношения в обществе, в том числе национальные, конфессиональные, культурные отношения; правовая система. Все элементы государственности взаимосвязаны между собой и обострение противоречий в одной сфере неизбежно влечет их возникновение в другой. Морозова Л.А. справедливо замечает, что «...при значительности конфликтов между структурными элементами возможна деградация системы, разрыв связей внутри нее и даже могут привести к полному распаду государственности»[118].

Россия, являясь частью мирового сообщества, находится под влиянием глобальных процессов. Значительное влияние на положение России и других стран мира оказывает процесс формирования однополюсного мира, где ведущей державой в создании нового миропорядка не без успеха пытается стать США, стремящиеся к достижению гегемонии с целью реализации своих интересов и борьбы с конкурентами в удержании мирового лидерства.

Процесс глобализации имеет противоречивый характер. С одной стороны он выводит человечество на новый уровень развития цивилизации во всех сферах жизнедеятельности, с другой - оборачивается серьезными издержками. Политика глобализации закрепляет такое мировое разделение труда, при котором наиболее развитые страны сосредотачивают у себя и развивают производство наукоемкой продукции, высоких технологий, знаний и услуг, а развивающимся оставляют производство трудоемкой и ресурсоемкой продукции и т. п. Тем самым, ряд европейских государств и США - так называемые страны «золотого миллиарда» - увеличивают свой капитал за счет стран «третьего мира». Это ведет к разделению мира на доминирующий центр и зависимую периферию. Утратив позиции сверхдержавы и значительную часть экономического потенциала, Россия перешла в разряд экономически зависимых государств. Ее возможности защищать свои национальные интересы и влиять на глобальные процессы в 90-х годах резко уменьшились.

Характеристика элементов российской государственности на современном этапе наиболее объективно представлена в Концепции национальной безопасности[120], которая и на современном этапе остается актуальной, хотя и требует дальнейшего развития.

Так, в сфере экономики пока еще сохраняется тенденция к преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, в импортных - продовольствия и предметов потребления. Такое положение влечет истощение топливно-энергетических ресурсов страны. Повышение мировых цен на нефть обуславливает поступление в бюджет страны огромных средств от ее продажи, но слабо стимулирует государство в развитии высоких инновационных технологий.

Государство с помощью приватизации пока еще не достигло цели создания в России «среднего класса». Разница в доходах десяти процентов наиболее и наименее обеспеченного населения составляет 15 раз[121], в то время как в развитых странах данный показатель составляет не более 5 раз и считается, что при коэффициенте в 10 возникает серьезная опасность для социальной и политической стабильности в стране. Это в свою очередь ведет к социальным противоречиям, росту преступности, криминализации общественных отношений, масштабному распространению алкоголизации и наркотизации общества. В этих условиях решительные шаги Президента Российской Федерации Д.А. Медведева по усилению борьбы с коррупцией являются совершенно оправданными.

Уровень правового единства в стране, предполагающего создание единого правового пространства, за последние годы существенно возрос, преодолев одну из существенных угроз распада Российской Федерации. На современном этапе продолжается работа по обеспечению приоритета федерального законодательства.

По инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина в период с 2004 по 2007 гг. приняты конкретные меры по обеспечению безопасности страны, укреплению государственных структур включающие: ликвидацию прямых выборов губернаторов населением, формирование Государственной Думы только по партийным спискам, новые принципы управления Южным федеральным округом России, образование Общественной палаты для широкого диалога с обществом, создание нового министерства регионального развития.

Говоря о территориальной целостности России, необходимо отметить, что ослабление связи регионов с центром влечет тяготения Северного Кавказа к мусульманскому Югу, Дальнего Востока и Восточной Сибири - к Китаю, Японии, Корее, создавая угрозы территориальной целостности государства. Согласно данным Центра стратегических разработок, плотность населения на Дальнем Востоке составляет 1,1 человека (в среднем в России - 8,4), в 2006 году ожидается приезд на работу в Приморье 16,5 тысяч иностранцев - китайцев, вьетнамцев, североко- рейцев[122].

«Мы стоим перед лицом серьезных угроз. Наша экономический фундамент хотя и стал заметно прочнее, но все еще не устойчив и слаб. Политическая система развита недостаточно. Государственный аппарат мало эффективен. Большинство отраслей экономики не конкурентно способны. При этом численность населения продолжает падать, бедность отступает крайне медленно»[123] признавал Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2003 году. По истечению двух лет, в послании Федеральному Собранию Российской Федерации в апреле 2005 года, ориентированном на социально-экономическое развитие страны, поднятие качества уровня человеческой жизни, Президент Российской Федерации вновь отметил существование тех же «фундаментальных проблем» развития государства и гражданского общества[124].

Реальную угрозу мировой цивилизации, включая Россию, представляет международный терроризм, который приобрел масштабный и реально угрожающий характер. Организаторы международного терроризма пытаются использовать население третьего мира для реализации своих планов, чтоб путем террористических актов подорвать экономические, политические устои страны, посеять панику среди населения, навязав, с помощью насилия, свои порядки. Социальной почвой терроризма является нищета, безработица, болезненная обостренность религиозных и национальных чувств. «Терроризм, как сложное социально-политическое явление аккумулирует в себе социальные противоречия, достигающие в нашем обществе уровня конфликта»[125].

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что на современном этапе, обусловленном вовлечением России в объективный процессы глобализации, уровень развития общественных отношений - экономических, социальных, политических и других, являющихся элементами российской государственности, весьма противоречив и не стабилен.

Под влиянием внутренних и внешних угроз национальной безопасности наблюдаются элементы кризиса российской нации. Результаты проведенного нами социологического исследования показали, что менее половины респондентов осознают наличие существующих угроз безопасности Российского государства. Полученные данные свидетельствуют о том, что более половины опрошенных лиц живет в собственном «замкнутом мире», не проявляя внимания к общественным интересам. Они не отождествляют себя с частью единого целого, отсутствует осознание ими угроз стоящих перед лицом российской общественности. Данный фактор необходимо учитывать при анализе оценочных суждений опрошенных о порядке формирования органов власти на современном этапе, как фактора влияющего на состояние законности и легитимности избирательного процесса.

Субъектами обеспечения национальной безопасности являются человек, общество, государство, где последнее признается основным, как особая форма организации общества.

На современном этапе, в условиях глобализации, огромное значение играют наднациональные структуры (ООН, наднациональные органы Евросоюза), однако целью такого объединение является обеспечение относительного мирового порядка и безопасности этих государств от внешних угроз, ибо в одиночку каждое государство становится уязвимей, нежели в совокупности с другими. Когда же речь идет о сохранении и развитии отдельной государственности, то пока не создано каких-либо иных организаций, кроме государства, обладающих авторитетом, способных объединить все население страны, отличающихся наибольшими возможностями воздействия на общественные отношения, путем определения общеобязательных нормы и правил поведения, способных мобилизовать население в случае возникновения угроз.

Способность государства обеспечить национальную безопасность обуславливается степенью ее внутренней организации. Головкин Р.Б., Гудков А.И. отмечают, «сила власти - это ее способность обеспечить следование объекта велениям субъекта, а сила зависит от степени социальной организованности вла- сти»[126]. В юридической литературе отсутствует понятие «сильное государство», но очевидно, что критериями такого государства являются его способность прогнозировать возможность проявления новых угроз, принимать своевременные меры по их недопущению, а также оперативно и адекватно реагировать на уже возникшие угрозы национальной безопасности вызванные глобальными процессами и внутренними конфликтами.

В результате перехода российского государства от режима советского строя к модели развития либерально-демократического режима произошел демонтаж советской системы государственного управления, начался принципиально новый этап в государственном строительстве России. В современной науке конституционного права термин «государственное строительство» не получил своего развития, видимо вследствие желания забыть все связанное с советским строительством и начать изучение государственных процессов с чистого листа.

Анализ различных источников показал, что на современном этапе термин «государственное строительство» в основном используется историками для изучения процессов становления советской власти в автономных республиках РСФСР в послереволюционный период, а юристами - для поисков решения современных национальных вопросов России или рассмотрения истории становления государственности отдельных субъектов РФ[127].

В переносном значении под строительством понимается создание, построение, организация чего-либо[128]. Это позволяет нам рассматривать строительство в качестве процесса, характеризующегося совокупностью сознательных, последовательных, системных действий, основанных на заранее определенном плане (концепции), направленных на достижение конкретного результата. Именно из такого подхода к определению понятия «строительство», мы попытаемся сформулировать определение государственного строительства.

Е.В. Буянов в своей монографии, не раскрывая понятие «государственное строительство», связывает его с организацией и функционированием органов государственной власти[129].

Н.А. Ондар, определяет государственное строительство как «систему мер, комплекс преобразований, охватывающий все стороны государственной жизни, включая, прежде всего преобразования органов государственной власти и его аппарата, регулирования общественных отношений государственного аппарата с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и иными структурами гражданского общества»[130]. Таким образом, ученый вкладывает в анализируемое понятие определенный элемент динамики - преобразование органов государственной власти - изменение от одного состояния в другое, которое носит системный и комплексный характер, однако не отражает элемент их результативности и концептуальности.

В советское время в научный и практический оборот было введено понятие советское строительство как «организация, структура, формы методы и приемы деятельности Советов народных депутатов, их взаимодействия с общественными орга- низациями»[131], целью которого должна была стать Республика

Советов, где вся власть принадлежит Советам, организованным как единая «вертикальная» система.

Очевидно, понятие «государственное строительство» стоит в едином ряду с понятием «государственный строй». Но если первое отражает динамику, то второе - статику. Результатом государственного строительства является государственный строй, характеризующий организацию определенного государства на конкретном историческом этапе его развития. «Го - сударственный строй» часто используется как тождественный «конституционному строю». Последний не имеет однозначного понимания среди ученых. Так Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин под конституционным строем понимают определенную форму, способ организации государства, закрепленный в его конституции[132], А.И. Кокотов и М.И. Кукушкин - общественные отношения по организации публичной власти и общества в целом[133]. М.Б. Баглай более широко толкует понятие конституционный строй, не сводя его только к организации государственной власти, а видя в нем «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией»[134].

Нам представляется более конструктивной позиция С.А. Авакьяна, по мнению, которого «конституционный строй» обращен к базовым началам общества и государства, является исходным для «государственного строя», который, по его мнению, охватывает характеристики соответствующего государства, его внутренние структуры, территориальную организацию, систему органов, порядок их образования, организационную деятельность, статус граждан, их права, свободы и обязанности, способы участия в формировании и работе государственных органов, политический режим в стране[135].

Любая конституция, особенно, нормы которой не детализируют порядок формирования органов государственной власти, открывает широкие возможности для их организации на принципиально различных началах - централизации или децентрализации в отношениях Федерация - субъекты Федерации, ведущей роли «сильной» президентской власти или парламентского большинства, партийной конкуренции или персонификации власти и т. д. Таким образом, в рамках одной и той же конституции могут быть созданы различные государственные строи.

Очевидно, что принятие последовательных, системных мер государственно-правового характера возможно на основе концепции государственного строительства, разработанной компе - тентным органом, а их результативность от ее поддержания со стороны общественности. Ее положения должны основываться на Конституции и конкретизировать их.

Это результат мыслительной деятельности, созданный на основе выработанных наукой и практикой фундаментальных знаний об организации государства и общества с учетом существующих в стране уровнем развития экономических, политических, социальных и иных отношений, сложившихся обычаев. Задачи, стоящие перед государством, динамично изменяются. Поэтому результатом государственного строительства, являющегося целенаправленным процессом, является создание государства отвечающего потребностям современного общества в конкретных исторических условиях.

Непосредственным содержанием государственного строительства является организация органов государственной власти, под которой мы понимаем формирование системы органов государственной власти и их функционирование через определение правового статуса, компетенции, предмета ведения, полномочий, форм и методов деятельности и т. п.

Итак, государственное строительство можно определить как процесс формирования и функционирования системы органов государственной власти в интересах организации жизни общества в конкретных исторических условиях, обусловленных уровнем развития экономических, политических, социальных и иных факторов, в соответствии с определенной компетентным органом и поддержанной обществом концепцией развития государства, выраженной в положениях Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет, что Российская Федерация является демократическим государством (ст. 1); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3). В то же время Основной Закон провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет два основополагающих принципа формирования системы органов власти - демократичность и обеспечение эффективного управления страной. Ключевым вопросом в исследуемой проблеме является определение соотношения демократии (свободы) и укрепления государственной власти (безопасности), поиск формулы обеспечивающей баланс между реализацией воли народа, как системообразующим фактором в процессе формирования системы органов власти и эффективным управлением страной, обеспечивающей командой разумного, профессионального меньшинства, создающим условия для достойного и безопасного существования граждан и всего государства в целом.

На страницах периодической печати, особенно западной, при анализе текущих в России реформ в сфере государственного строительства, процессы построения демократии и укрепления системы органов власти рассматриваются как два разнополярных явления, не совместимых друг с другом, где смещение центра тяжести в сторону укрепления государства влечет ограничение демократии и наоборот.

С учетом анализа состояния российской государственности на современном этапе попытаемся определить свою позицию в поисках баланса.

Понятие «демократия» имеет широкое значение и используется в различных контекстах. Ее рассматривают как форму народовластия, где главным является не столько отправление власти народом, сколько то, что политическая власть имеет своим источником народ и исходит от народной власти. В этом смысле наиболее демократичным порядком формирования органов власти считается процедура избрания властей населением страны. Понятие демократия используют при характеристике политического режима, признаками которого являются законность, многопартийность, наличие оппозиции власти, соблюдение принципа разделения властей, реализация воли большинства с учетом мнения меньшинства, а также не только формальное провозглашение широких прав и свобод граждан, но и обеспечение их реального исполнения.

Выработанные теорией государства и права общие характеристики демократического государства и их набор имеют не универсальный характер и в практике различных стран применяются по-разному, отражая их историческое развитие, национальную психологию, уровень политизации общества. Созданные же «вашингтонские» и «брюссельские» стандарты демократического государства позволяют США и странам запада под лозунгом построения демократии обеспечивать свое геополитическое превосходство. Так, в разделе «Стратегия США в области прав человека и демократии» отмечено, «...наша политика (имеется в виду политика США) укрепления демократии и прав человека вытекает из американских идеалов и наших национальных интересов... Осуществляя свою стратегию в области прав человека и демократии Соединенные Штаты используют широкий спектр дипломатических, информационных и экономических инструментов для продвижения своих внешнеполитических целей»[136]. Таким образом, доводы американских и европейских политиков и СМИ о тенденции перехода России к авторитарному режиму необходимо оценивать с учетом преследуемых ими целей, а также российских интересов на современном этапе в условиях сложившегося состояния российской государственности.

Демократия и выборы - не идентичные понятия. Мы не можем согласиться с мнениями многих политиков, что «если человек в два раза меньше избирает представителей власти, то демократия от этого становится меньше»[137]. Анализ практики формирования органов государственной власти в признанных демократических странах Европы позволяет констатировать, что объединяющих их фактором является формирование путем прямых выборов населением страны законодательных (представительных) органов власти при различных способах формирования исполнительной власти и глав государств.

Представляется, что общим для всех демократических государств является их основа - наличие зрелого гражданского общества, обладающего высоким уровнем правовой культуры, политической активностью, являющегося полноправным субъектом государственного управления. По справедливому замечанию Керимова А.Д. «гражданское общество - это прежде всего общество, в котором значительное место занимают собственники, имеющие свои частные интересы»[138]. Очевидно, что формирование осознанной политической воли граждан и способность ее самостоятельной реализации возможна в условиях физической безопасности и экономической независимости населения. Предоставление бедному, пассивному населению страны, которая находится в кризисном состоянии, широких политических прав теряет всякий смысл и не может толковаться в качестве торжества демократии.

Существующий механизм формирования органов власти, характеризующийся максимально демократичным участием в нем граждан страны (практически все органы законодательной и исполнительной власти всех уровней - Президент Российской Федерации, Государственная Думы ФС Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, главы и представительные органы местного самоуправления - избирались при всенародном голосовании) не смог приблизить условия безопасности и социально-экономическую сторону жизни населения к требованиям Конституции Российской Федерации.

Результаты опроса, проведенного РОМИР[139], показавшие, что развитие демократии, как фактор волнующий россиян, стоит на одном из последних мест, на первых местах - развитие экономики, рост цен, инфляция, повышения благосостояния народа, безработица полностью подтверждают высказанную профессором Тихомировым Ю.А. мысль о том, что «общество заинтересовано в том, чтобы государство отражало реально публичные интересы и выполняло общественные дела», среди которых укрепление безопасности, обороны, социальные гарантии, условия устойчивого развития экономики и другие[140].

Нам представляется, что восприимчивость государственного механизма к изменению политических, социально-экономических и иных реалий в стране и в мире свидетельствуют о ее стремлении к сохранению государственности, без которой разговор о развитии демократических институтов не возможен. Именно от характера организации системы органов государственной власти зависит эффективность ее работы по обеспечению своих граждан демократическими правами. Укрепление системы органов власти и развитие демократических принципов - это неразрывно связанные процессы, сопровождающие друг друга.

Таким образом, проведенный анализ состояния и актуальных вопросов укрепления российской государственности позволяет прийти к следующим выводам.

На современном этапе в юридической науке не получил своего развития термин «государственное строительство». По нашему мнению, государственное строительство есть процесс формирования и функционирования системы органов государственной власти в интересах организации жизни общества в конкретных исторических условиях, обусловленных уровнем развития экономических, политических, социальных и иных факторов в соответствии с определенной компетентным органом и поддержанной обществом концепцией развития государства, выраженных в положениях Конституции Российской Федерации.

Существующие внутренние и внешние угрозы национальной безопасности, обостренные вовлечением России в объективный процесс глобализации актуализируют проблему сохранения и развития российской государственности, требуя принятия правовых мер в сфере государственного строительства.

В сложившихся условиях необходимо создание такого механизма формирования органов власти российского государства, который обеспечил бы действенное функционирование системы органов власти, способной реагировать оперативно и адекватно на угрозы национальной безопасности, отдав при этом приоритет обеспечению создания безопасных условий жизнедеятельности законопослушных граждан, реализации их жизненно-важных социально-экономических интересов.

Укрепление системы органов власти и развитие демократии в стране необходимо рассматривать не как два разнополярных явления, а как взаимосвязанные процессы. Укрепление россий- ской государственности и создание условий для становления гражданского общества являются первоосновой развития в стране демократических институтов.

С. 8.

На современном этапе институт выборов имеет фундаментальное значение в политической и правовой системе, являясь атрибутом любого демократического государства. В процессе избирательных кампаний происходит согласование общих и частных, перспективных и текущих интересов различных слоев общества. Выборы придают определенную направленность движению общества, прогнозируя и моделируя его развитие. Выборы - обязательный элемент легитимного, правового воспроизводства государственной власти. Совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе проведения выборов, в юридической литературе определяется, как избирательная система в широком смысле.

Существуют различные подходы к определению сущности выборов, которые можно условно разделить на две группы - как способ участия граждан в управлении государством и как средство управления правящей элитой населением страны.

Первый подход реализуется на основе теории «народного представительства», который нашел свое отражение в отечественной правовой науке[141] и через оценку населением работы правительства страны, которой придерживаются западные право- веды[142].

С точки зрения народного представительства выборы представляют собой делегирование власти избирателей на избранных, переход учредительной власти народа в представительную. Народовластие фактически сводится к выражению мнения населением относительно того или иного кандидата, партии, которые будут выполнять функции государства, принимать общегосударственные решения. «Воля граждан переносится на представителя; за ними не остается ничего кроме голого права выбора», - отмечал Б.Н. Чичерин[143]. Основное назначение избирательных процессов, по мнению Ю.А. Веденеева - «аккумулировать дискретные частицы народного суверенитета, носителями которой является каждый гражданин, и в концентрированном виде делегировать его законно избранным представителям уже как политической публично-правовой корпорации»[144].

Согласно иной позиции выборы являются способом выражения населением доверия правительству. По мнению философа Карла Поппера «существуют различные методы свержения правительства, лучшим являются выборы: новые выборы и голосование в свободно избранном парламенте»[145]. Ж.-М. Коттер и К. Эмери видят в выборах доминирующую коммуникативную составляющую, определяя их функцию в связи между управляющими и управляемыми. «Общество включается в процесс коммуникации между управляющими и управляемыми. Перед лицом постоянного давления mass media гражданин не обладает более собственным бюллетенем для голосования; однако, использование этого бюллетеня служит ему не для выбора представляемых кандидатов, а для ответа «да» или «нет» политике, проводимой управляющими»[146].

Приведенные выше позиции концентрируют внимание на том, что выборы являются способом опосредованного участия граждан в управлении государством. Население способно адекватно оценивать происходящее в период избирательной кампании. На выборах преобладает коммуникация от избирателей к партиям и государственной власти. Конкуренция между партиями и кандидатами заставляет их быть более чуткими к требованиям избирателей.

Существует и другая теория, основанная на критическом подходе к выборам. Она трактует их как средство, с помощью которого государственная власть и политические элиты осуществляют контроль над своими гражданами. Народ в массе своей является не субъектом, а объектом преобразований. Пассивная позиция населения означает, что органы власти имеют возможность произвольно распоряжаться ситуацией. Ее сторонники доказывают, что выборы есть технология для экспансии власти над массами[147].

Уже в самом начале становления избирательной системы в России, многие научные деятели предостерегали от идеализации выборов, видя в них не только источник развития политической жизни страны и гражданского общества, но и возможность стать, опираясь на психологию толпы и ее политико-правовую безграмотность, источником принятия гибельных для государства решений.

Б.Н. Чичерин отмечал, что общественное мнение не всегда верно видит происходящее в государственном строительстве, в теоретических вопросах суждение массы не имеют ни какого веса, поскольку, иногда, один человек ближе к истине, нежели целый народ. «Масса публики обыкновенно не дает себе труда исследовать существо дела, вникать в глубину вопроса; она довольствуется тем, что твердят ей представители партий и особенно журналисты»[148].

К.П. Победоносцев в статье «Новая демократия» критиковал выборы, опираясь на позицию, что самые существенные плодотворные для народа преобразования исходили от меньшинства, просветленного высокой идеей и глубокими знаниями, а население в своей массе является объектом искусной манипуляции со стороны правителей. «При демократическом образе правления правителями становятся ловкие подбиратели голосов, механики, искусно орудующие закулисными пружинами, которые приводят в движение кукол на арене демократии»[149]. В статье «Великая ложь нашего времени» К.П. Победоносцев утверждает, что большинство избирателей отдают свои голоса стадным обычаем, указывая в бюллетене то имя кандидата, которое всего громче было на виду у всех в последнее время. «Выбор должен бы падать на разумного и способного, а в действительности падает на того, кто нахальнее суется вперед, ... в избирательной борьбе важнее всего смелость, самоуверенность в соединении с ораторством, но и даже с некоторой пошлостью, нередко действующей на массу».

Английский ученый И. Шумпетер в работе «Капитализм, социализм и демократия» исследовал вопросы демократии, опираясь на психологию человека, согласно которой население, в общей массе интересует частные проблемы - семья и работа - то есть то, в чем оно лично заинтересовано, что окружает его ежедневно и на что концентрируется основное внимание и время рядового гражданина. «Незнание, - отмечает И. Шумпетер, - будет преобладать даже в условиях, когда в обществе предпринимаются усилия выйти за рамки простого изложения информации и организовать обучение тому, как ее использовать посредством лекций, классов, дискуссий. Результаты этих усилий не будут равны нулю. Но они малы. Людей нельзя внести вверх по лестнице, они должны карабкаться сами»[150]. Таким образом, ученый определил выборы, как регулируемую конкурентную борьбу за политическую власть, где все инициативы в процессе выборов принадлежат кандидатам, которые борются за мандат в парламент, а избиратели ограничиваются тем, что поддерживают их или нет; пути, с помощью которых формируется воля общества, совпадает со способами воздействия коммерческой рекламы.

Представленная первая группа подходов, основанная на положении, что гражданин принимает активное участие в управлении государством, может иметь место, если он имеет представления о правилах делегирования своего представителя, обладает определенной информацией о нем, доверяет ему. «Воля выступает связующим звеном между основными компонентами правосознания личности и ее практической деятельности»[151].

Эмпирическими показателями правосознания являются юридические знания, оценочные суждения, поведенческие позиции. Таким образом, выражение действительной воли населением предполагает обладание им достаточной степенью осведомленности в вопросах государственного строительства, в противном случае, трудно вести речь о разумном делегировании своих представителей во власть, выражении собственной позиции или дачи оценки правительству, гражданин становится объектом управления, создается благоприятная обстановка для имитации видимости легитимности формирования власти[152].

Не ставя под сомнение само существование выборов, так как это единственный способ выражения и определения волеизъявления народа при формировании представительного органа, который позволяет прямо или косвенно повлиять на то, в чьих интересах будет сформирована и действовать государственная и муниципальная власть, была предпринята попытка выяснить, является ли большинство российского населения сознательно действующим субъектом проводимых преобразований в стране.

С этой целью в НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведено социологическое исследование правосознания российских граждан, дифференцируемых на четыре группы, существенно отличающихся по своим характеристи- кам[153]. Опрошенные лица по уровню образования распределены по следующим категориям: «студенты-юристы» и «студенты- неюристы» - студенты четвертых курсов ВУЗов, 100% которых обладают неоконченным высшим образованием; «юристы-профессионалы» - 100% с высшим юридическим образованием, «взрослое население-неюристы»: 97% обладают высшим образованием и 3% - средним общим, специальным образованием. Таким образом, практически 100% опрошенных обладают неоконченным высшим, высшим образованием, что предполагает достаточно высокий уровень их интеллекта, кругозора, знаний, убеждений. Необходимо иметь в ввиду, что в стране имеются миллионы людей, не имеющих высшего образования, уровень знаний которых, очевидно, значительно ниже опрошенных лиц.

В ходе опроса, перед респондентами были поставлены общие вопросы о формировании основных органов государственной власти.

На вопрос, каким образом по действующему законодательству формируется Совет Федерации Федерального Собрания, верно - путем назначения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и избранием законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации - ответили 38% опрошенных в группе «студенты- юристы», 22% - «студенты-неюристы», 65% - «юристы-профессионалы» и 28% - «взрослое население-неюристы». Вызывает удивление высокий процент опрошенных, полагающих, что Совет Федерации ФС Российской Федерации формируется путем избрания голосованием населения по 2 представителя субъекта из списка кандидатов, выдвигаемых законодательными и исполнительными органами субъекта, несмотря на то, что уже 13 лет выборы членов Совета Федерации в субъектах не проводятся: 56% «студенты-юристы», 28% «студенты-неюристы», 33% «юристы-профессионалы» и 24% «взрослое население-неюристы».

Начиная с 1993 года, каждые четыре года проводятся выборы депутатов Государственной Думы ФС Российской Федерации. Группы «студентов» возрастной категории 20-22 лет, имели ранее возможность выразить как минимум один раз гражданскую позицию при проведении выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ в 2004 году. Относительно предшествующего порядка формирования Государственной Думы ФС Российской Федерации, верно - 225 депутатов избираются путем голосования за конкретные персонифицированные личности и 225 депутатов избираются пропорционально числу голосов поданных за списки кандидатов, выдвинутые партиями, избирательными блоками - ответили 57% «студенты-юристы», 21% «студенты- неюристы», 76% «юристы-профессионалы» и 32% «взрослое население-неюристы».

Верное представление о назначении председателя Правительства - Президентом Российской Федерации с согласия Го - сударственной Думы ФС Российской Федерации - имеют 53% «студентов-юристы», 46% «студентов-неюристы», 72% «юристы-профессионалы» и 40% «взрослое население-неюристы». Таким образом, более половины опрошенных не осведомлены относительно механизма взаимодействия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.

По инициативе Президента Российской Федерации Путина В.В., заявленной 13 сентября 2004 года на расширенном заседании Правительства РФ, приняты меры, направленные на изменение порядка формирования органов государственной власти. Существенными новациями реформы являются ликвидация прямых выборов губернаторов и переход к пропорциональной избирательной системе при формировании Государственной Думы. Как показал опрос, слышали и что-то слышали о реформе порядка формирования органов власти, заявленной Президентом РФ соответственно 73% и 21% (всего 94%) «студенты-юристы»; 38% и 16% (всего 54%) «студенты-неюристы»; 98% и 2% (100%) «юристы-профессионалы»; 58% и 17% (всего 75%) «взрослое население-неюристы». Таким образом, большинство респондентов полагают, что они знакомы с основными положениями реформы.

На момент проведения опроса - апрель-май 2005 года (то есть по прошествию практически 7-8 месяцев) многие главы субъектов Российской Федерации поставили перед Президентом Российской Федерации вопрос о доверии и были наделены полномочиями законодательными органами субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Начиная с сентября 2004 года, в прессе проходило постоянное осведомление, обсуждение и велись дискуссии по поводу данных новации. Однако на наш вопрос о порядке замещения должности главы субъекта Российской Федерации, верно ответили 52% опрошенных в группе «студенты-юристы», 25% «студенты-неюристы», 68% «юристы-профессионалы» и 33% «взрослое население-неюристы», то есть процент действительно осведомленных респондентов в два раза ниже, нежели сами опрошенные оценивают свои знания.

Из тех опрошенных, кто полагает, что слышал и что-то слышал о реформе формирования органов власти, полностью или частично их поддерживают соответственно 18% и 50% в группе «студенты-юристы», 23% и 30% «студенты-неюристы», 38% и 44% «юристы-профессионалы» и 22% и 45% «взрослое население-неюристы».

С утверждением, что построение «жесткой» вертикали исполнительной власти позволит более эффективно управлять государством, согласились 70% «студенты-юристы», 58% «студенты-неюристы», 88% «юристы-профессионалы» и 66% «взрослое население-неюристы».

Представленные данные показывают, что более двух третей опрошенных положительно реагируют на реформу порядка формирования органов власти, которые происходят в стране. Однако полученные ответы, указывающие на отношение к двум основным ее пунктам показали, что респонденты не солидарны с новациями, более склоны к существовавшему ранее порядку замещения должности глав субъектов Федерации (за исключением группы «юристы-профессионалы») и депутатов Государственной Думы.

Это говорит о том, что население на уровне чувств, эмоций солидарно с Президентом Российской Федерации и его политикой. На уровне же разума, осознанного реального знания опрошенные не владеют ситуацией, происходящей в стране.

Так, полагают, что глава субъекта Российской Федерации подлежит избранию на всенародном голосовании - 64% в группе «студенты-юристы», 53% «студенты-неюристы», 31% «юристы-профессионалы» и 61% «взрослое население-неюристы». Считают, что глава субъекта Российской Федерации подлежит назначению законодательным собранием по представлению Президента Российской Федерации - 26% «студенты-юристы», 29% «студентов-неюристы», 57% «юристы-профессионалы» и 21% «взрослое население-неюристы».

Из опрошенных в группе «студенты-юристы» относительно формирования Государственной Думы Российской Федерации лишь 12% полагают, что все 450 депутатов должны избираться по пропорциональной избирательной системе, в группе «студенты-неюристы» - 14%, в группе «юристы-профессионалы» - 21%, а в группе «взрослое население-неюристы» - 10%.

Изложенное свидетельствуют о том, что информированность российского населения по основополагающим вопросам формирования органов государственной власти низка, недостаточен интерес к политической жизни в стране. Трудно вести речь о гражданской позиции населения при его низком уровне правосознании. Опрошенные же лица в основном оценивают свои знания в области формирования органов государственной власти удовлетворительно и выше. Отлично, хорошо и удовлетворительно оценили в целом 80% «студенты-юристы», 50% «студенты-неюристы», 88% «юристы-профессионалы» и 63% «взрослое население-неюристы».

Материалы опроса позволяют констатировать следующие результаты:

- почти половина опрошенных в группе «студенты-юристы», одна треть в группе «юристы-профессионалы» и две трети в группах «студенты-неюристы» и «взрослое население-неюристы» обладают низким уровнем знаний в области формирования органов государственной власти;

- менее одной трети во всех группах доверяют партиям, за которые голосуют, то есть большинство не доверяют своим представителям во власти;

- большинство населения в вопросах государственного строительства руководствуются мотивами эмоционального характера: на уровне чувств они доверяют Президенту Российской Федерации в реформировании органов государственной власти и солидарны с ним, на уровне сознания - не имеет отчетливого представление об основных направлениях политики Президента Российской Федерации на современном этапе, а значит не имеет возможности их оценивать;

- большинство опрошенных респондентов в действительности не солидарны с проводимой Президентом Российской Федерации реформой формирования органов власти, полагая, что главы субъектов должны избираться всенародным голосованием (в группе «юристы-профессионалы» - одна треть), а Государственная Дума формироваться по мажоритарной или смешанной системе;

- низкий уровень жизни населения нашей страны требует максимальной концентрации усилий людей на их материальном обеспечении. В условиях высоко развитой и доступной системы получения и передачи информации с одной стороны и в условиях рынка, где конкуренция становится более жесткой - с другой, все более внимания и времени российские граждане уделяют работе, профессиональной деятельности и менее всему остальному, что находится за пределами их личной деятельности, в том числе вопросам в области государственного строительства;

- завышенная самооценка своих знаний опрошенных, не соответствующая действительности, свидетельствует об отсутствии осознания значительной частью опрошенных своей правовой неосведомленности и мотивации к повышению уровня своего правосознания относительно вопросов государственного строительства.

Таким образом, на современном этапе развития российской государственности значительная часть населения не является активным субъектом управления государством, что может позволять использовать выборы для «декоративного» придания формированию органов власти легитимного характера и манипулирования волей избирателей.

Эмпирические данные свидетельствуют, что нет оснований для идеализации выборов в качестве наиболее оптимального способа формирования всех органов власти Российской Федерации. Не ставя под сомнение использование всенародного голосования при избрании депутатов законодательных (представительных) органов власти, рассматриваемых наукой конституционного права через призму народного представительства в институциональном аспекте, при анализе результатов формирования представительных и исполнительных органов власти необходимо учитывать полученный результат, как фактор их легитимации.

Помимо широкого понимания «избирательная система», она также используется в науке конституционного права, политологии в узком значении - как способ распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. В этом смысле, рассмотрение видов избирательных систем, их общих преимуществ и недостатков, закономерностей последствия их применения имеет существенное значение для практики.

Наибольшее распространение в мировой практике получили мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы, которые подробно изучены иностранными правоведами Э. Лейкманом и Дж. Ламбертом, М. Девюрже, отечественным ученым В.В. Маклаковым[154] и др.

В основе мажоритарной избирательной системы (по одномандатным и многомандатным избирательным округам) лежит принцип большинства:

- относительного (система «первого, оказавшегося избранным»), под которым понимается такое большинство, которое превышает численность голосов, полученных другой партией, кандидатом;

- абсолютного - количество голосов составляющих 50 процентов плюс один голос; способами совершенствования мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства является применение: а) повторного голосования; б) второго тура голосования, для участия которого допускаются два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре; в) альтернативного голосования (с использованием преференций);

- квалифицированного - количество заранее установленного числа голосов (3/5, 2/3 и т. д.).

Пропорциональная избирательная система, основана на математически точном распределении мандатов между политическими партиями пропорционально полученным ими количества голосов избирателей, предполагает участие в избирательном процессе политических партий. Возможны следующие модификации этого вида избирательной системы:

- с применением «закрытых» списков, когда избиратель голосует исключительно за общефедеральный или общерегиональный список кандидатов в целом («без разделения на списки») или имеет возможность выделить региональную часть («с разделением на списки»);

- с применением «открытых» списков, позволяющих избирателю определиться не только с политической партией, но и установить очередность кандидатов (одного, нескольких, всех) в нем (пре- ференцированное голосование) или выбрать имена выдвинутых в округе кандидатов, перенести их из списка в список, предлагать новых кандидатов, вписывая их имена в списки (панаширование).

В основе смешанной избирательной системы лежит совместное использование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

В западной юридической литературе, анализ применения той или иной избирательной системы сводится к ее влиянию на цепочку взаимосвязанных правовых явлений: партийная система страны (многопартийность, двухпартийность или однопартийность) - коалиционное правительство или правительство парламентского большинства - представительное или эффективное правительство.

Французский правовед М. Девюрже вывел общую взаимосвязь избирательной и партийной системы в трех следующих формулах:

- режим пропорционального представительства ведет к многопартийной системе (за исключением случаев кратковременных движений);

- мажоритарная система в два тура ведет к многопартийной системе (во всех случаях);

- мажоритарное голосование в один тур ведет к дуалистической системе с чередованием у власти больших независимых партий[155].

М. Девюрже отмечал, что это базовые тенденции и возможны отклонения. Данный вывод согласуется с результатами исследований английских юристов Э. Лейкманом и Д.Д. Ламбертом, которые, приводя примеры Тасмании и Франции, показали, что и пропорциональная избирательная система может привести к двухпартийности и наоборот, мажоритарная - к многопартийности[156].

По мнению иностранных правоведов, представительным является коалиционное правительство, сформированное при многопартийной системе, так как оно воплощает в себе интересы различных групп избирателей. Эффективным считается правительство при двухпартийной системе, так как большую роль в обеспечении эффективной политики играет конкуренция между двумя партиями. М. Девюрже пришел к выводам, которые получили широкое признание в научном сообществе, что при двухпартийной системе роль партии существенно возрастает, так как именно от победы на парламентских выборах зависит «лицо» исполнительной власти. Это предусматривает строгую партийную дисциплинированность, ее силу и сплоченность, обуславливая дееспособность сформированного ею правительства[157]. Аналогичной позиции придерживается и Э. Лейкман и Д.Д. Ламберт[158]. По мнению Карла Поппера двухпартийная система является лучшей, так как «она приводит к самокритичной оценке, когда одна из двух политических партий терпит поражение, обычно она сама проводит у себя радикальные внутренние перемены. Это является следствием конкуренции»[159].

Каждая из разновидностей избирательных систем имеют свои преимущества и недостатки.

Положительными сторонами мажоритарной избирательной системы являются:

- простота при определении результатов выборов;

- возможность принять участие в избирательном процессе, как политических партий, так и независимых кандидатов, обладающих определенными цензами (возрастной, оседлости и др.), установленными национальным законодательством;

- возможность голосовать за конкретную персонифицированную личность, которая представляет регион, обеспечивая прямое представительство, что обуславливает лучшее знание избирателями кандидата, за которого они голосуют;

Отрицательными сторонами мажоритарной избирательной системы являются:

- победить в округе возможно малым числом голосов, в результате чего выигравший кандидат становится представителем всех избирателей соответствующего округа, несмотря на то, что его предвыборная программа может противоречить интересам большинства. А. Шайо отмечает, что в результате применения принципа мажоритарности, допускающего попадание в парламент представителей, набравших менее половины голосов избирателей, а также принятие закона, процедура которого требует положительного голосования половины или четверти представителей, он (закон) выражает волю практически лишь четвертой части избирателей, а в некоторых странах 5% населения[160];

- неравенство представительства, так как каждый депутат, даже при равенстве округов между собой, получает различное число голосов избирателей в каждом округе;

- исходя из сути данного вида избирательной системы, депутаты склонны отстаивать интересы округов, которые они представляют. Между тем, например, в федеративном государстве, общефедеральный законодательный орган является представителем воли и интересов всего населения государства;

- в результате применения данного вида избирательной системы при формировании общефедерального парламента при использовании многомандатных избирательных округов, не отражается распределение предпочтения избирателей;

Положительными стороны пропорциональной избирательной системы являются:

- полнота представительства - ни один голос избирателя не теряется, в мандат превращается каждый голос, поданный за тот или иной партийный список;

- более воплощает представительную природу парламента, так как смысл данной системы максимально точно учесть и представить интересы граждан с различными политическими предпочтениями, в случае, если она «не искажена» «заградительным» барьером;

- стимулирует становление многопартийности, способствует укреплению и формированию авторитетных политических партий, представляющих интересы граждан страны, консолидируя их, способствуя развитию их политической культуры;

- парламент отражает степень влияния политических партий среди избирателей;

- снижает зависимость депутатов региональных парламентов в Федерации от влияния региональных элит;

- способствует формированию партиями четких политических программ;

- любая партия, получив большинство голосов, получит и большинство депутатских мандатов.

Отрицательные стороны пропорциональной избирательной системы:

- для реализации пассивного права беспартийного гражданина устанавливается дополнительный «партийный» ценз;

- представительность парламента может быть искусственно искажена, при использовании «пороговых» барьеров: а) «заградительного» барьера, при котором к распределению мандатов допускаются партии, набравшие определенный законом минимальный процент голосов избирателей. Часть электората, проголосовавшая за партии, которые в результате голосования не набрали необходимое число голосов избирателей, не представлена в парламенте; б) квоты голосов избирателей - доля голосов избирателей, которую партиям, преодолевшим «заградительный» барьер, необходимо набрать для признания выборов состоявшими. Очевидно, что количество партий в парламенте имеет обратную зависимость от величины заградительного барьера, то есть чем выше его величина, тем меньше количество партий представленных в парламенте, но прямую зависимость от квоты голосов избирателей;

- при применении пропорциональной избирательной системы закрытых списков, избиратели, голосуя за партийный список в целом, знают лишь лидеров партий, не имеют представление о других кандидатах, и не могут повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов. Как справедливо замечает С.А. Авакьян, при формировании списков кандидатов от партий в них попадают зачастую малоизвестные личности, не имеющие политического авторитета, но зато угодные руководству партии, движения, а то и «денежные мешки», финансирующие избирательную кампанию данных партий[161]. В целях установления более «чистого» избирательного процесса, применяются открытые списки;

- исчезает зависимость депутатов от избирателей, так они не имеют индивидуальных избирательных округов и собственных избирателей. При принятии решения, партийные депутаты руководствуются не внутренними убеждениями, а следует позиции руководства партии. «Депутатов нельзя убедить ни в чем, поскольку депутат лишь дисциплинированный слуга партийного аппарата, необходимый для выборов и перевыборов», - отмечает А. Шайо[162].

Таким образом, каждая из избирательных систем имеет свои как преимущества, так и недостатки. Известно, что при одних и тех же результатах голосования, но в зависимости от применяемой избирательной системы, будет совершенно различное распределение мандатов между кандидатами, партиями. Идеальной избирательной системы в природе не существует. Отсутствует устоявший «образец» избирательной системы, соответствие которому явилось бы своего рода критерием демократического государства.

Рассмотрение актуальных вопросов избирательных систем в механизме формирования системы органов власти показало следующее.

В науке конституционного права понятие избирательная система рассматривается в широком смысле - как совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе проведения выборов и узком - как способ распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования.

Изучение различных подходов к сущности выборов и анализ эмпирических данных позволяет делать вывод, что на современном этапе развития российской государственности значительная часть населения обладает недостаточным уровнем правосознания в сфере государственного строительства. Граждане России не являются активным субъектом управления государством. Высока вероятность использования выборов для «декоративного» придания формированию органов власти легитимного характера и манипулирования волей избирателей. В связи с этим нет оснований для идеализации выборов в качестве наиболее надежного способа формирования всех органов власти Российской Федерации.

Анализ избирательной системы, понимаемой в узком смысле слова, показал, что каждая из существующих систем - мажоритарная, пропорциональная, смешанная - имеет как преимущества так и недостатки. Не существует устоявшего «образца» избирательной системы, соответствие которому явилось бы своего рода критерием демократическому государству. Одна и та же система может действовать по разному в зависимости от особенностей конкретной страны. Партийная система государства и механизм функционирования государственного аппарата определяется избирательной системой, функционирующей в масштабе всей страны и отражает состояние развития гражданского общества.