§ 1. Современное состояние законотворческой деятельности в Российской Федерации

По обоснованным оценкам российских ученых, одной из наиболее серь­езных «болезней» российской правовой действительности является несовер­шенство законотворческих конструкций, юридических механизмов и приемов принятия законодательных решений, гарантирующих эффективную практиче­скую реализацию провозглашенных в законодательстве положений.

В юридической литературе признается, что законотворческая ошибка яв­ляется результатом несоблюдения законотворческим органом общепринятых правил, стандартов и требований, касающихся разработки и принятия законо­дательных актов. Как верно замечено Р. Надеевым, чем сложнее законотворче­

ская процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе^[348].

Совокупность причин возникновения законотворческих ошибок возмож­но классифицировать на объективные и субъективные. К первым отнесены: ко­ренные изменения, которые произошли в последние годы в российской право­вой системе, а также связанные с ними пробелы отечественной теории государ­ства и права; необходимость за короткий срок заново сформировать или обно­вить практически все отечественное законодательство; недостаточная правовая культура населения в целом и, в том числе, участников законотворческого про­цесса на федеральном и региональном уровнях; несовершенство законотворче­ской процедуры, установленной регламентами законотворческих органов.

Многие законотворческие ошибки, по мнению ученых, допускаются на предварительном этапе законотворческой деятельности при проектировании норм права и связаны с неоправданной поспешностью подготовки проектов важнейших правовых решений, с недостаточным использованием или отсут­ствием в арсенале субъектов правотворчества инструментов и процедур, кото­рые обеспечивают качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построе­ния права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. В

конечном счете, подобные ошибки связаны с несоблюдением выработанных практикой правотворчества правил законотворческой техники. И хотя проекти­рование любого закона - это творческий процесс, его результаты должны соот­ветствовать определенным, формализованным критериям. Безусловно, в первую очередь - это положения Конституции России, далее федеральные за­коны и общепризнанные нормы международного права, а также правила зако­нотворческой техники, формальной логики и современного русского литера­турного языка. Закон, который содержит многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении либо станет «мертвым». Обычно это законы, принятые чуть ли не «с голоса», в спешке, из популистских интере­сов или под давлением авторитетных политических деятелей^[349].

Законотворческие ошибки связаны также с отказом от всенародных об­суждений законопроектов. В этом, по нашему мнению, проявляется то главное, что утрачено в правотворчестве по сравнению с ситуацией в СССР. В советские времена такие всенародные обсуждения законопроектов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, затрагивающим основные направления политического, экономического и социального развития страны, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей советских граж­дан, а также другие наиболее важные вопросы государственной жизни, отне­сенные к ведению Союза ССР (Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном

обсуждении важных вопросов государственной жизни»), проводились регуляр­но на общесоюзном, республиканском и даже местном уровнях. Это было непосредственное общение с избирателями, которое необходимо в подлинно демократическом государстве. Такое всенародное обсуждение дает соответ­ствующим правотворческим органам уникальную возможность по выяснению мнения граждан в отношении конкретного вопроса, проведению его качествен­ной и количественной обработки^[350].

В настоящее время в Российской Федерации всенародных обсуждений законопроектов как самостоятельного, законодательно зафиксированного ин­ститута участия граждан в управлении делами государства нет, хотя согласно пункту 6 статьи 119 Регламента Государственной Думы палата может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, но при условии, что он принят в первом чтении. Более того, оно вполне реально в форме признаваемо­го в современной России консультативного референдума.

В целом, настрой на возврат к общественному обсуждению законопроек­тов сохраняется, что проявляется в регулярном обсуждении общественно зна­чимых законопроектов на страницах печатных изданий, в сети Интернет, раз­мещении законопроектов в электронных справочно-правовых системах типа «Консультант Плюс», «Гарант».

Идею публичного обсуждения законопроектов поддержал Д. А. Медведев^[351].

При этом, как верно отмечает М. А. Линчанская, процесс обобщения ито­гов всенародного обсуждения, учета поступивших замечаний и предложений, а также доведения итогов обсуждения до общественности требует правовой ре­гламентации, которая в настоящий момент представлена только Указом Прези­дента России от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении про­ектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Вместе с тем развитие общественных отношений объективно диктует необходимость принятия федерального закона «О всенародном (публичном) обсуждении про­ектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», в кото­ром целесообразно зафиксировать материальные и процессуальные нормы та­кого важного института непосредственной демократии, как всенародное об­суждение законопроектов^[352][353].

Законотворческие ошибки допускаются и на всех этапах формирования российского законодательства, где отмечается недостаточность качества и тем- 3

па законотворческого процесса^[354].

При этом в низких результатах эффективности законотворчества зача­стую обвиняют Г осударственную Думу, утверждая, что принимаемые ею зако­ны имеют низкое качество, и значительная их часть отклоняется Советом Фе­дерации и Президентом России.

Однако причиной такой характеристики законотворческого процесса сле­дует признать не только деятельность Государственной Думы, ибо большин­ство принимаемых Думой законов не вызывают возражений ни у Совета Феде­рации, ни у Президента России, и в итоге подписываются Президентом России,

как говорится, «с первого предъявления». Успешно действует и конституцион­ный механизм преодоления «вето» Совета Федерации и Президента России.

Значительная активизация и интенсификация правотворческой деятель­ности в современной России - факт общеизвестный, что признается российски­ми учеными - правоведами.

Статистические показатели деятельности Государственной Думы В. В. Гребенников, Н. А. Васецкий и Л. Я. Полуян также считают недостаточ­ными для резких упреков в адрес Государственной Думы, «а также для выводов о практически безусловной предпочтительности «указного права» в период российских реформ»^[356].

Основной проблемой неэффективности российского законодательства отечественные ученые признают низкое качество подготовки законопроектов. Кроме того, субъектами права законотворческой инициативы разрабатываются и вносятся в Государственную Думу проекты далеко не всех объективно тре­бующихся законов^[357].

В юридической литературе отмечена и такая ошибка как работа экспертов по остаточному принципу. Ее суть сводиться к тому, что все усилия разработ­чиков направлены на основной законодательный акт, а закону о внесении изме­

нений в иные законы, особенно если таких изменений требуется много, уделено меньшее внимание^[358].

Российские ученые отмечают и случаи введения в действие законов част­ного характера, актов, не обеспеченных ресурсами, не содержащих процедур и механизмов реализации предписаний, внешне и внутренне противоречивых, которые не только ослабляют дальнейшую законопроектную и законотворче­скую работу, но и способствуют невыполнению законов, снижению правовой культуры граждан и власти. В свою очередь это приводит к повышению требо­ваний к результатам своей работы и субъектов права законотворческой инициа­тивы в обеих палатах парламента, и главы государства. Недостатки ранних эта­пов федерального законотворческого процесса переходят на следующие этапы и существующие проблемы расширяются и усугубляются^[359].

Проблема значительного снижения темпов законотворческой деятельно­сти, по утверждению членов Совета Федерации, объясняется отсутствием у Со­вета Федерации права на внесение поправок в рассматриваемые законопроекты, когда единственно возможный вариант преодоления выявленных недостатков заключается в возврате таких законопроектов на доработку в Г осударственную Думу.

При этом существующая проблема неудовлетворительности темпа зако­нотворческого процесса осложняется практикой так называемого «экстренного законотворчества». Оно предполагает ускоренные процедуры принятия законо­дательного акта, которые приводят к тому, что пропускная способность систе­мы «законотворческих фильтров» не справляется с потоком законопроектного материала.

Помимо этого, отмечено параллельное рассмотрение нескольких ком­плексных и объемных по содержанию правовых актов, которыми регулируются сходные общественные отношения, когда их проекты разрабатывались в раз­ных рабочих группах, не принимавших во внимание деятельность друг друга.

Определяя механизм устранения коллизий в российском законодатель­стве, необходимо отметить, что огромный вред приоритету закона наносит практически не поддающееся точному подсчету число правотворческих орга­нов, поскольку наряду с Федеральным Собранием правом принимать законы наделены региональные представительные органы, численность которых изме­ряется десятками. А есть еще федеральные и региональные правительства, ми­нистерства, комитеты, администрации и т.п., принимающие подзаконные нор­мативно-правовые акты. Принимать свои акты, в том числе нормативные, могут и многочисленные органы местного самоуправления. По существу, неуправля­емый и неконтролируемый процесс ведомственного и регионального норма­тивного регулирования, по мнению В. О. Лучина, заметно ослабляет приоритет федерального закона^[360].

На низкое качество действующих законодательных актов повлиял и такой дефект законотворчества как казуистичность принимаемых законов, их наце­ленность на решение сиюминутных задач. Подобного рода законы - одноднев­ки приходится часто менять, а это порождает правовой нигилизм среди долж­ностных лиц и населения.

Обратная сторона той же медали - это законы - декларации. Их основное содержание сведено к провозглашению целей и задач регулирования соответ­ствующих общественных отношений. Такие законы отличны тем, что в них фактически отсутствуют правовые нормы, которые определяют желательные для общества тенденции развития соответствующих отношений посредством установления адресованных субъектам права предписаний, запретов и дозволе­ний.

Декларативная норма, не способная к реализации в конкретных отноше­ниях - типичная и достаточно распространенная юридическая ошибка. Законо­творческой техникой требуется полное регулирование соответствующей сферы общественных отношений, установление всей совокупности норм в рамках предмета правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи правовых норм и появляются ситуации, когда, к примеру, за­конодательно закрепленное субъективное право, не реализуется.

Декларативными законами, как и законами - однодневками, оказывается отрицательное влияние на правосознание граждан и должностных лиц, подры­вается абсолютная, необходимая в любом государстве, особенно в правовом, обязательность нормативных установлений закона, и, в конечном счете распро­страняется правовой нигилизм. В свою очередь, это чревато подменой закона авторитарными волюнтаристскими предписаниями^[361].

Законодательство последних лет выявило такую негативную тенденцию, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она себя проявила среди норм, которыми устанавливается юридическая ответственность. Законодателем почти всегда предусмотрена в законе специальная норма, определяющая ответствен­ность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сво­дится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответ­ственность в соответствии с законодательством России. Применяемые меры юридической ответственности специально не конкретизируются.

В российском законодательстве существует и проблема дублирования нормативных предписаний, которая нарушает один из важнейших принципов законотворческой техники - принцип максимальной экономии норм при изло­жении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отклонение от этого принципа приводит к увеличению числа законов, в которых сложно ориентиро­ваться правоприменителю. В конечном итоге, это также способствует распро­странению правового нигилизма. В частности, подавляющее большинство про­

тиворечий в актах субъектов России, в которых выявляются несоответствия фе­деральному законодательству, связано как раз с дублированием положений фе­деральных законов или подзаконных актов. В то же время запретов на дублиро­вание нижестоящими нормативно-правовыми актами положений, установлен­ных актами, имеющими большую юридическую силу, действующим россий­ским законодательством не установлено, хотя их введение целесообразно^[362].

Начало, суть законодательного предписания составляет такое свойство, как нормативность. Она наиболее полно выражена в триаде правовых институ­тов - «разрешено», «требуется», «запрещено» и реализуется посредством со­блюдения стилистики закона.

Будучи официальным государственным документом, закон должен быть написан особым стилем, который призван обеспечить точное и ясное закрепле­ние воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписа­ний. Законодательным текстом не доказывается, не объясняется, не убеждается, а властно предписывается определенное поведение субъектов права.

Одновременно стиль закона - это не просто подбор и расстановка слов, объединенных во властное предписание. Он должен быть предельно четким, лаконичным, не допускающим двусмысленности, многозначности понятий и терминов. Предписания закона не должны быть обтекаемыми. Стиль закона определяется в качестве концентрированной, четко и однозначно выраженной языковыми средствами волей законодателя на разрешение или запрет того или иного действия субъекта права. Нарушения стиля обнаруживаются при внима­тельном изучении текста проекта закона специалистами, юристами и лингви- стами^[363].

В юридической науке отмечается и факт совершения законодателем так называемых фактографических ошибок, связанных с неточностями отдельных реквизитов закона, со ссылками на уже утратившие силу законы или их отдель­

ные нормы либо со ссылками на законы, не имеющие отношения к предмету регулирования данного акта. Нередки случаи, когда в законах указано офици­альное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упразднен или реорганизован и существует уже с иным названи­ем. Естественно, это приводит к необходимости внесения в закон соответству­ющих изменений. Довольно часто законодателем упускаются отдельные обсто­ятельства, которые имеют существенное значение для содержания и жизнеспо­собности проектных норм. В данной связи возникает необходимость внесения дополнений и изменений в недавно принятый закон^[364].

В результате допущения отмеченных законотворческих ошибок создают­ся некачественные законодательные акты, за принятие которых в демократиче­ском правовом государстве, каковым, согласно Конституции, является и Рос­сийская Федерация, наступает ответственность. Основное бремя ответственно­сти за качество принимаемых законов лежит на федеральном органе представи­тельной власти - Федеральном Собрании, которое должно быть профессио­нальным и авторитетным. Однако деятельность российского парламента в гла­зах российских граждан практически лишена этих качеств. При этом механизм ответственности депутатского корпуса за качество предлагаемых законопроек­тов и принимаемых законов не разработан и не реализован.

Многие негативные тенденции в правотворческом (законотворческом) процессе государственных органов (большое количество юридических ошибок, нарастание субъективного элемента, изменчивость и др.) отчасти вызваны сни­жением научной проработки законопроектов, другими словами, роли доктрины в правотворческом процессе.

Современная эпоха характеризуется небывало стремительным развитием науки. Однако уровень научной проработанности принимаемых в последние годы в России нормативно-правовых актов далек от приемлемого и вызывает серьезную озабоченность. Такая ситуация, по справедливому заключению рос­сийских ученых - правоведов, не раз приводила и может еще привести к мно­

жеству негативных последствий. Поэтому для предупреждения законотворче­ских ошибок необходимо направлять законопроекты на научную экспертизу, проводить по ним парламентские слушания, по возможности, осуществлять ло­кальный эксперимент, использовать социологические методы прогнозирования их необходимости и жизнеспособности. Следовательно, в современном законо­творческом процессе роль юридической науки не может не возрастать^[365].

Эффективность и результативность правотворческой политики в России снижают и юридические коллизии - расхождения или противоречия, возника­ющие между отдельными уже принятыми и введенными в действие норматив­но-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные обществен­ные отношения, или нормами внутри одного отдельно взятого акта.

По оценкам российских ученых, основными объектами правового регу­лирования, в отношении которых чаще всего возникают коллизии, являются: 1) принцип «разделения властей»; 2) разграничение предметов ведения и пол­номочий между Федерацией и ее субъектами; 3) права и свободы человека и гражданина; 4) государственный суверенитет; 5) статус субъекта России и др.^[366]

Появление юридических коллизий в российском праве вполне законо­мерно и является следствием социальных, экономических и политических кол­лизий, которые в правовой сфере приобретают особую остроту и деструктив­ность. Юридические коллизии, в конечном счете, обусловлены непоследова­тельностью и бессистемностью законотворческой деятельности, а также отсут­ствием четко обозначенных приоритетов правового регулирования. Кроме того, данное положение сложилось в нашей стране в связи с принятием огромного массива нормативно-правовых актов, слепо переписанных с законодательства

других стран, без учета уже действующего отечественного законодательства, без учета национальных особенностей России, без тщательного научного ана­лиза целесообразности и актуальности принимаемых законов^[367].

Итак, юридические коллизии и конфликты порождаются, как правило, теми или иными правовыми актами, в столкновении которых юридические про­тиворечия находят многообразные проявления. В то же время с принятием и реализацией законов, указов, постановлений и иных актов связано преодоление различных конфликтов, в том числе юридических. И здесь роль этих актов столь же значительна, хотя не меньшее значение приобретает устранение про­тиворечий между ними. Сбалансированные между собой правовые акты как бы «гасят» одну из причин юридических коллизий и, таким образом вносят свой нормативный вклад в устранение коллизий и их последствий^[368].

В настоящее время значительная угроза единству правового пространства России исходит из противоречия нормативно-правовых актов федерального уровня и аналогичных актов субъектов Федерации. С одной стороны, намети­лась тенденция к излишней правовой централизации в ряде федеральных зако­нов, где часто вместо закрепления общих принципов и основ регулирования подробно регламентируются вопросы исключительной компетенции субъектов России, что ставит последних в достаточно узкие рамки при формировании собственной правовой базы. При этом сегодняшнее федеральное законодатель­ство характеризуется увеличением числа разрозненных правовых актов, кото­рые не согласуются с принятыми ранее, противоречат им или дублируют их. С

другой стороны, субъектами Федерации разрабатываются и принимаются нор­мативные акты, положения которых часто прямо противоречат федеральному законодательству. В частности, отсутствие целого ряда базовых федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов объективно провоцирует региональные власти на опережающее принятие собственных законов, что ведет к возникновению противоречий. При этом до сих пор не созданы действенные правовые механизмы по профилактике проти­воречий в системе нормативно-правовых актов.

Между тем общеизвестно, что только в слаженности, сбалансированности всех подсистем трех уровней (включая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры) с привлечением возможно­стей юридической науки возможно сохранение целостности института право­вых актов и обеспечение его эффективность. Если же акты какого-то уровня слишком сильно диссонируют с правовыми актами прочих уровней, то это мо­жет привести к разладу всей системы, коллизионности, внутренней несогласо­ванности элементов данной системы^[369].

Следует согласиться с позицией Р. В. Пузикова и Р. А. Гончарова, утвер­ждающих, что основные причины коллизионности российского законодатель­ства заключаются в том, что оно является сложным, многоотраслевым, иерар­хическим образованием, в котором существует множество всевозможных раз­ночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов.

В общем законодательном массиве одновременно функционируют акты разных уровней и назначений, различной юридической силы, ранга, социальной направленности, в частности старые, союзные, и новые, российские; проходят

процессы унификации и дифференциации, объединения и обособления; пере­плетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции^[370].

Современное российское законодательство отличается парадоксально­стью своего состояния. Так, с одной стороны, российское общество все еще развивается в рамках дефицита правовой базы, вследствие чего ряд провозгла­шенных приоритетов и целей правовой политики не обеспечиваются достаточ­ными юридическими ресурсами. Во многом законодательство не успевает свое­временно и адекватно регулировать фактически сложившиеся общественные отношения и стимулировать развитие новых, необходимых социальных связей. Так, до настоящего времени страдает незавершенностью система законодатель­ных актов, касающихся органов исполнительной власти, судебной системы, государственной службы, государственных предприятий, интеллектуальной собственности, информации, нормативно-правовых актов, экологической без­опасности, минимальных государственных социальных стандартов, целевых и функционально-юридических режимов (пограничного, военного, таможенного и др.)^[371]

Вместе с тем дефицит правовой базы России сопровождается действием большого количества законов и иных нормативно-правовых актов. Многие проблемы отечественного законодательства связаны с тем, что за неполные двадцать лет в условиях цейтнота российское законодательство прошло в своем развитии несколько значительных этапов: от «расчистки завалов» и инвентари­зации до накопления нормативной базы и системного обновления. Таким обра­зом, изменение российского законодательства нередко осуществлялось в направлении только количественного накопления нормативного материала и копирования «лучших образцов» западной юридической традиции без необхо­димой аргументации необходимости подобных нововведений. Безусловное не­

критическое провозглашение Россией примата «общепризнанных» принципов и норм международного права позволило ряду акторов мирового сообщества влиять через международно-правовые механизмы на ее внутреннюю правовую жизнь и правовую политику, во многом нивелирующее ее национальные инте­ресы. Наличие в правовой системе страны нецелесообразных юридических ин­струментов и механизмов, которые не содействуют решению актуальных соци­ально-политических проблем, является фактором, препятствующим эффектив­ной правовой политике и представляет собой, по сути, правовую угрозу для прогресса общества^[372].

В этих условиях качество и эффективность закона порой отодвигались на второй план в угоду росту количественных показателей, что привело к падению эффективности законодательства в целом.

По утверждению М. П. Петрова, наличие огромного массива актов на фе­деральном и региональном уровнях иначе как правовым коллапсом не являет­ся^[373]. При этом, по утверждению О. Л. Солдаткиной, избыточность ресурсов так­же нежелательна для достижения эффективности системы, как и их недоста­точность, поскольку влечет за собой отвлечение от действительно важных тем,

₃

«мелкотемье» принимаемых нормативно-правовых актов^[374].

При формировании системы общероссийского законодательства нужно учитывать, что реформирование законодательства должно осуществляться не простым механическим путем, а на основе конституционных принципов, исто­рических и национальных традиций, а также современных научных разработок.

Современное российское законодательство представляет собой сложно организованную совокупность нормативно-правовых актов со слабо выражен­ными внутрисистемными связями^[375].

Только в XX столетии в России дважды совершалось полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта: в 1917 г. и коренная ломка государственно-правовых основ после 1991 г., когда законодательное регули­рование прежде всего было направлено на формирование новых правовых от­ношений, а не на регламентацию их по мере возникновения и развития. Если в стабильных условиях критерии системности складываются с учетом степени накопления законодательного материала, то в России в период реформ сначала вырабатывались идеи нового права, а затем начиналась их реализация в нормо­творческой работе. В итоге современная нормативная база России представля­ется сложным конгломератом огромного количества правовых актов, которые не всегда согласованы между собой; она включает в себя не отмененные право­вые акты дореформенного периода и в целом носит противоречивый, незакон­ченный характер. По справедливому признанию экс-председателя Совета Фе­дерации С. Миронова, роль законодателя состоит в определении и нормативном закреплении долгосрочных целей государства и только затем, на основе этих задач, исполнительной властью должны быть выработаны свои оперативные решения. Однако в России в течение долгого времени сохраняется практика кризисного управления страной в «ручном режиме», когда исполнительной властью под каждое новое решение формируется новая законодательная база^[376].

В целом, до настоящего времени в одном пространстве действует множе­ство принципиально разных нормативных актов, так как реформирование основ общественных отношений, которое было начато в 80-х годах прошлого века, не завершено. Это реформирование велось и ведется не всегда строго последова­тельно, а в рамках нескольких этапов, поочередно различными политическими силами. Соответственно, вступившие в силу в разные годы законы и указы рас­

ходятся между собой весьма серьезно. Однако вновь принимаемые и вводимые в действие законы России, к сожалению, не отличаются согласованностью между собой и с продолжающими действовать законами, в части случаев они разнонаправлены, не свободны от недостатков как концептуального, так и юри­дико-технического характера^[377].

Крайнюю нестабильность действующего российского законодательства порождают бесконечные его изменения, дополнения и поправки. Все это вызы­вает справедливую обеспокоенность российских ученых - юристов и полити­ков^[378].

Как справедливо отмечает С. Карамов, внесение изменений в действую­щие законы, ранее принятые той же законотворческой властью, свидетельству­ет о том, во-первых, что эти законы были сырыми, плохо проработанными, не отвечающими жизненным реалиям. Во-вторых, несмотря на то, что Россия уже определила свой путь развития, у законотворцев нет четкого видения перспек­тив развития законодательства, и стремительное течение экономической и по­литической жизни страны опережает издаваемые законы. В-третьих, что наблюдается спешка в принятии законов и желание одним махом решить все проблемы^[379].

На федеральном и региональном уровнях поправочное законодательство имеет лавинообразный характер. Частота внесения изменений и дополнений в нормативные акты, иногда явно превышающая разумный уровень, свидетель­ствует о низком качестве правотворческой деятельности.

В большинстве законов о внесении изменений и дополнений в иные зако­ны фактически содержатся нормы и правила в новой редакции. Осознанное

включение в законодательство противоречий и пробелов, изложение материала в форме, значительно затрудняющей его применение, на наш взгляд, свидетель­ствуют не только об уровне квалификации участников законотворческого про­цесса, но и о неспособности грамотно использовать приемы и правила юриди­ческой техники, нежелании овладевать научно обоснованными формами и ме­тодами правотворческой политики, а в конечном итоге - о степени уважения представителями власти граждан своего государства. Частые изменения зако­нодательства способствуют появлению у граждан неуверенности в завтрашнем дне, стимулируют нигилистическое настроение^[380].

В качестве существенной негативной характеристики правотворческой законотворческой деятельности в России выступает неспособность органов государственной власти обеспечить необходимый уровень согласованности, системности как внутри нормативно-правового акта, так и в сфере законода­тельства, отсутствие системы контроля за приведением действующих норма­тивных актов в соответствие с новопринятыми федеральными законами. Даже Конституция России не лишена внутренних противоречий. Значительное число неразрешимых на практике противоречий обнаруживает себя в системе феде­рального законодательства, поскольку, принимая какой-либо закон, депутаты далеко не всегда одновременно вносят изменения в ранее принятые законы, по­рождая противоречия и пробелы. Вместе с тем требования по согласованности проектируемых норм и системы действующего законодательства, устранению всех противоречий между новым и действующим законодательством - обяза­тельные условия эффективности нормы закона. Пренебрежение этими требова-

ниями привело к тому, что по ряду вопросов действующее законодательство характеризуется как разбалансированное и противоречивое^[381].

Среди причин нестабильности российского законодательства можно назвать отсутствие преемственности, традиционно пренебрежительное отноше­ние к прошлому, наработанному целыми поколениями правовому опыту, пра­вовым традициям, правосознанию. Преувеличение субъективного аспекта, го­товность начать любое дело в любой момент «с нуля», когда общественная жизнь представляется легко управляемым объектом, - все эти факторы оказы­вают чрезвычайно негативное влияние на состояние правовой системы, на мас­сив законодательства государства^[382].

Согласимся с высказыванием С. Карамова, утверждающего, что нашим законотворцам трудно создать законодательную базу для новой России, по­скольку эти законы должны учитывать опыт прежнего правового регулирова­ния и должны быть адаптированными к российской действительности с учетом будущего развития страны^[383]. Однако преодоление этой трудности есть важней­шая задача российских законодателей, в решении которой им способна помочь юридическая наука.

Коллизии в российском законодательстве и его дестабилизация связаны также с отсутствием эффективного механизма подзаконного нормативного ре­гулирования, со стремительным развитием «указного права» и ведомственного правотворчества, поскольку объективная потребность в обрамлении закона массой подзаконных нормативно-правовых актов нередко приводит к потере законом своего первоначального содержания^[384].

Помимо несовершенства нормативно-правовых актов, в том числе зако­нов, объективными причинами коллизий являются также судебные ошибки, произвольное толкование Конституции России и иных нормативно-правовых актов, превышение пределов собственных полномочий со стороны отдельных органов и т.д. Так, недостаточным законодательным разграничением полномо­чий между различными уровнями государственной власти возможно образова­ние коллизий актов органов законодательной и исполнительной власти всех уровней^[385].

Коллизионность российского законодательства, многочисленность и из­менчивость законодательных актов создают благодатную почву для деформа­ции правового сознания и правового нигилизма, обесценивают регулирующее воздействие права на общественные отношения.

Будучи основными причинами неэффективности правотворческой, в том числе законотворческой деятельности в России, законотворческие ошибки, не­совершенство и коллизионность законодательства отрицательным образом воз­действуют на работу государственных органов и должностных лиц в аспекте решения стоящих перед ними задач, ослабляют режим законности, снижают уровень правопорядка. Но полноценная правовая реформа, сопряженная с мас­штабным упорядочением законодательства, невозможна без превращения рос­сийского (федерального и регионального) законодательства в единую систему, не содержащую пробелов и противоречий как внутреннего свойства, так и бо­лее основательных - несоответствий Конституции России, а также противоре­чий и пробелов межсистемного характера.

Такая ситуация обусловливает необходимость в модернизации россий­ского законодательства, которая должна проводиться как в направлении повы­

шения эффективности право(законно)творческой деятельности и соответству­ющего процесса, так и вырабатывать способы преодоления правовых коллизий в системе нормативно-правовых актов, в том числе законодательства, и должна носить системный характер.

В целом, устранение существующих юридических коллизий и решение правотворческих проблем направлено на преодоление несовершенства россий­ского законодательства и всей системы нормативно-правовых актов и создание благоприятных условий для эффективной законотворческой деятельности в России.