§ 1. Законотворческая деятельность и законотворческий процесс субъектов Российской Федерации

Формирование нормотворческой базы субъектов России наглядно свиде­тельствует о реальности процесса децентрализации правовой системы Россий­ской Федерации. Для достижения этой цели субъекты Федерации в лице своих органов становятся самостоятельными субъектами законотворческой деятель­ности и весьма активно используют свое право создавать собственное законо- дательство^[245].

Следовательно, законотворчество субъекта России (региональное законо­творчество) есть деятельность компетентных органов, охватывающая процеду­ры по разработке и рассмотрению законопроектов и принятию и обнародова­нию законов, а также процесс создания закона непосредственно народом (в хо­де референдума). При этом для законодательного органа на уровне региона за­конотворчество - это только часть деятельности, которую опосредуют систем­ность, последовательность действий, привлечение широкого круга специали­стов, использование опыта федерального нормотворчества, научно­методическое подкрепление соответствующей практической работы.

По мнению В. А. Миронова и А. Ф. Виноградова, такая деятельность должна быть связана с обеспечением проведения экономической реформы, рав­ноправием всех форм собственности, свободой частного предпринимательства, экологической безопасности, направлена на закрепление и охрану прав и сво­бод личности, развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочение системы управления в регионах и местного самоуправления, ве­

дение борьбы с преступностью, регулирование народного образования, культу­ры, сохранение и развитие языков нашей многонациональной страны и т.д.^[246]

Несмотря на выявляемые в региональном законодательстве противоречия и коллизии, обусловленные очевидной поспешностью и желанием субъектов России противопоставить свои законы федеральным законам, построение соб­ственных правовых систем субъектов Федерации ведется активно, и наукой разрабатываются механизмы, минимизирующие негативные проявления зако­нотворческой деятельности регионов.

Специфика регионального законотворчества обусловлена новизной дан­ного правового института для Российской Федерации, так как в прошлом такая деятельность субъектов преимущественно воспроизводила правовые акты фе­деральных органов; существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческих актов; обеспечением приоритета нормативно-правового акта субъекта Федерации перед федераль­ным законом в сфере его исключительного ведения; сохранением и укреплени­ем единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации. Учет указанных особенностей и преодоление попыток произвольного измене­ния границ и объема правотворчества субъектов способны исключить пробелы и коллизии при принятии законодательных актов субъектами России.

Более того, при принятии региональных законов в дополнение к общим (универсальным) принципам законотворчества (законность, демократизм, глас­ность, научность, профессионализм) необходимо соблюдать принципы, харак­терные для законотворческой деятельности субъектов России: принцип обеспе­чения законами субъектов России единого правового пространства, который предусматривает выстраивание четкой иерархии нормативно-правовых актов, то есть соответствие нижестоящих нормативно-правовых актов вышестоящим; принцип объективности, в силу которого закон субъекта Федерации должен разрабатываться и приниматься с учетом опыта других регионов; принцип па­

кетного правового регулирования, когда вместе с проектом регионального за­кона в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации пред­ставляются проекты всех нормативно-правовых актов, необходимых для реали­зации всех положений, предлагаемых для урегулирования будущим законом^[247]. Однако подобного рода теоретические разработки региональным законодате­лем зачастую игнорируются. При этом правильно поступают те субъекты Рос­сии, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности (Республика Бурятия, Алтайский край, Тверская область и др.).

Правовые основы законотворческой деятельности субъектов Федерации закрепляются, в первую очередь, в Конституции России (части 2, 4 статьи 76).

Вместе с тем, как справедливо подчеркивает С. В. Пушкин, такая право­творческая свобода не должна выходить за рамки предоставленной компетен­ции, провоцировать появление правовых конфликтов, коллизий, разрушать единство законодательства России^[248].

В этой связи предоставление субъектам Федерации такого права не отме­няет обязанности компетентных федеральных органов осуществлять контроль правотворческой деятельности в субъектах Федерации с точки зрения соблюде­ния ими норм, составляющих основы российского конституционного строя. По утверждению В. В. Лазарева, федеральные органы не должны оценивать целе­сообразность нормативных актов, которые принимаются в порядке части 4 ста­тьи 76 Конституции России. При этом не снимается вопрос о законности дан­ных актов, их соответствии российской Конституции^[249].

В свою очередь на нормотворческих органах субъектов Федерации лежит обязанность по исключению каких-либо противоречий своих актов федераль­

ным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5 статьи 76 Конституции).

Нормативные положения Конституции России, определяющие правовые основы законотворческой деятельности регионов и общие принципы ее органи­зации, устанавливаются в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Последний направлен на укрепление вертикали власти и усиление роли феде­рального центра во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов России. В части 2 статьи 3 указанного федерального закона в каче­стве основы законотворческой деятельности регионов в сфере совместного ве­дения установлено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отне­сенным к предметам совместного ведения, субъекты России вправе осуществ­лять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

В субъектах Федерации базовые положения о законотворческой деятель­ности содержатся также в конституциях (уставах) субъектов России. Например, статьи 71-79 Конституции Республики Северная Осетия - Алания закрепляют полномочия Парламента в законотворческом процессе. Кроме того, во многих субъектах России приняты законы, детально регулирующие процедуры рас­смотрения и принятия законов и иных нормативно-правовых актов (например, Закон Ставропольского края от 6 июня 2002 г. № 24-кз «О порядке принятия законов Ставропольского края», Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской обла­сти», Закон Ярославской области от 3 ноября 2010 г. № 40-з «О правовых актах Ярославской области»).

Анализ данных законов позволяет сделать вывод, что в субъектах России сложилось два основных подхода к определению предметных рамок указанных законов. Одни субъекты в качестве основного объекта регулирования избрали

непосредственно законотворческий процесс, другие - приняли законы о систе­ме правовых актов, и в них наряду с иными вопросами подробно определили законотворческие процедуры. Комплексные акты о правотворческом (законо­творческом) процессе и о правовых (законодательных) актах субъектов России зачастую дополняются законами, детально регулирующими процедуры приня­тия отдельных видов законов (законы о порядке принятия бюджетных законов, об административно-территориальном и муниципально-территориальном устройстве и т.п.)^[250].

Нормы федеральных законов и законов субъектов Федерации находят свою детализацию в регламентах законотворческих органов государственной власти субъектов Федерации (например, раздел IV Регламента Законодательно­го Собрания Ростовской области от 29 августа 2002 г. № 709; раздел III Регла­мента Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 г.

Все вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют в пользу того, что в России сформирована достаточно полная система теоретических предпосылок и оснований, активно развивающих законодательство субъектов Федерации.

По аналогии с федеральным законотворчеством основным этапом дея­тельности по принятию законов в субъектах России является региональный за­конотворческий процесс. Он представляет собой регламентированную с право­вой точки зрения (основанную на Конституции России, конституции (уставе) соответствующего региона (субъекта России), федеральных и региональных за­конах и иных нормативно-правовых актах) совокупность последовательных процедур, которая начинается с осуществления права законотворческой иници­ативы, то есть внесения законопроекта на рассмотрение парламента, продолжа­ется его обсуждением и поэтапным принятием в качестве закона представи­тельным (законодательным) органом государственной власти субъекта России

и завершается его подписанием, опубликованием и введением в действие при условии привлечения к законотворческому процессу иных ветвей государ­ственной власти региона. Итак, законотворческий процесс в субъектах Федера­ции представляет собой организационно-процессуальную деятельность законо­дательного (представительного) органа государственной власти субъекта Рос­сии, направленную на принятие (изменение, дополнение либо отмену) законов, правовой институт, нормы которого регулируют законотворческие процессу­альные отношения, имеющие свои характерные объекты, субъекты и содержа­ние.

Как и на федеральном уровне самым важным и первостепенным субъек­том законотворчества, по верной оценке К. А. Ишекова, является народ (в дан­ном случае население субъекта России). Именно население субъекта вправе де­легировать свои правотворческие полномочия органам власти и другим участ­никам правотворческого процесса. Вместе с тем само население региона также может заниматься правотворчеством, принимая законы на нормативном рефе­рендуме (конституционном, законодательном, административно­территориальном и ином)^[251].

Но основной субъект законотворческого процесса - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта России (постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти). Его наименование и структура (однопалатная или двухпалатная) закрепляются в конституции (уставе) субъекта России с учетом исторических, национальных и иных традиций. Ныне действующие региональные законотворческие органы именуются Государственными Собраниями, краевыми, областными Думами, Собраниями Представителей и т.п.

К компетенционным полномочиям законодательного органа государ­ственной власти субъекта России относятся такие обязанности как принятие конституции (устава) субъекта России и поправок к ней (к нему), законов, по­

становлений, заявлений, обращений, деклараций и других актов; законодатель­ное регулирование по предметам ведения субъекта России и предметам сов­местного ведения; реализация иных полномочий, установленных Конституцией России, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта России.

Поскольку законотворческий процесс в субъектах России в основном аналогичен соответствующему процессу, осуществляемому на федеральном уровне, вопросы регионального законотворческого процесса, по признанию Н. В. Лебедевой, не получили широкого исследования в специальной литерату­ре^[252]. В то же время законотворческий процесс в субъектах России подробно ре­гламентируется в конституциях республик, уставах иных субъектов России, в региональных законах и регламентах законотворческих органов государствен­ной власти субъектов Федерации, нормы которых посвящены установлению ряда последовательных стадий и этапов законотворческого процесса, определе­нию субъектов права законотворческой инициативы, регулированию процедур голосования по законопроектам, решению других вопросов, относящихся к этой сфере. При этом нормативно установленные стадии и этапы регионального законотворческого процесса в каждом конкретном субъекте Федерации могут быть отличны от стадий и этапов принятия федерального закона. Появление этих особенностей обусловлено, прежде всего, статусом субъекта России, а также реализацией требования не переносить содержание федерального акта в текст закона субъекта России. Эти положения восприняли все субъекты России, но их практическая реализация разными регионами России неодинакова.

Первая стадия регионального законотворческого процесса - законотвор­ческая инициатива - состоит во внесении для рассмотрения законодательным

(представительным) органом государственной власти субъекта России законо­проекта либо законодательного предложения^[253].

Исходя из общего правила, право законотворческой инициативы в зако­нодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Рос­сии принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта России (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта России), представительным органами местного самоуправления. Данным правом конституция (устав) субъекта Федерации могут наделить и иные орга­ны, в том числе исполнительные, членов Совета Федерации Федерального Со­брания, общественные объединения, а также граждан, проживающих на терри­тории данного субъекта (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).

В региональных законодательных системах данное право подробно ре­гламентируется как в учредительных документах субъектов Российской Феде­рации, так и в специальных нормативно-правовых актах. Наряду с «обязатель­ными» «дополнительными» субъектами права законотворческой инициативы признаются политические партии, избирательные комиссии, высшие судебные инстанции, прокуратура (прокурор) соответствующих регионов и др.^[254]

Таким образом, на специфику законотворческой деятельности на регио­нальном уровне влияют следующие факторы права законотворческой инициа­тивы.

Во-первых, возможность существенного расширения круга субъектов права законотворческой инициативы в регионе за счет предоставления такого права общественным объединениям и непосредственно гражданам, что не предусмотрено Конституцией России на федеральном уровне. В частности, в Санкт-Петербурге право законотворческой инициативы принадлежит Почет­ным гражданам города, которые каждый год выбираются из числа лиц внесших выдающийся вклад в развитие Санкт-Петербурга. Среди них могут быть как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Почетное звание может быть присвоено как при жизни, так и посмертно^[255].

Кроме того, во многих законодательных органах субъектов России право законотворческой инициативы принадлежит депутатским объединениям и ко­миссиям, что также не предусмотрено на федеральном уровне.

В свою очередь наделение прокуроров субъектов России правом законо­творческой инициативы признается многими российскими учеными - правове­дами весьма важным, ибо оно повышает эффективность законотворческого процесса, сокращает сроки приведения законодательной базы субъекта России в соответствие с изменениями федерального законодательства, способствует совершенствованию действующих нормативно-правовых актов. Однако пози­ция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых ученых - правоведов и представителей органов государственной власти субъектов Федерации^[256].

Во-вторых, правом законотворческой инициативы наделяется высшее должностное лицо субъекта России, а не высший исполнительный орган субъ­екта России, который таким образом исключается из законотворческой проце­дуры как коллегиальный субъект такого права. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации имеет определенные преимущества перед другими субъектами права законотворческой инициативы. Так, законопроекты, внесен­ные этим субъектом права законотворческой инициативы, по его предложению рассматриваются в первоочередном порядке. Кроме этого, законопроекты, ка­сающиеся введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, измене­ния финансовых обязательств субъекта России, иные законопроекты, преду­сматривающие расходы за счет средств бюджета субъекта России, рассматри­ваются его законодательным органом только по представлению высшего долж­ностного лица субъекта России либо при наличии его заключения.

По оценкам ученых, высшее должностное лицо субъекта Федерации, по сути, является самым активным субъектом права законотворческой инициати­вы, поскольку отмечается тенденция возрастания количества законов субъектов России, проекты которых внесены высшим должностным лицом субъекта Рос­сии. При этом количество законопроектов, которые вносят в региональные за­конодательные органы их депутаты, представительные органы местного само­управления, иные субъекты права законотворческой инициативы, снижается^[257].

При анализе законотворческого процесса следует позитивно оценить роль народной инициативы - права граждан вносить в орган законодательной власти в соответствии с процедурой, установленной законом, законопроект (законода­тельное предложение), поддержанный (поддержанное) определенным количе­ством избирателей. Подобная практика имеет место в ряде субъектов России, о

чем свидетельствуют принятые ими законы (например, Закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», Закон Краснояр­ского края «О краевой народной инициативе», законы Иркутской, Калужской областей «О народной правотворческой инициативе»).

Своеобразную регламентацию приобретает в региональных нормативно­правовых системах и порядок подготовки и внесения законопроектов^[258], допус­кающий как создание комиссии (рабочей группы) по подготовке проекта из числа депутатов законодательного органа, специалистов и ученых, так и внесе­ние законопредложений. Более того, А. И. Абрамова предлагает считать дея­тельность законодательного органа, связанную с рассмотрением законодатель­ного предложения и выработкой на его основе соответствующего законопроек­та, самостоятельным этапом в законотворческом процессе^[259].

В субъектах России законодательные предложения до сих пор рассматри­ваются в качестве одного из основных способов осуществления права законо­творческой инициативы, в связи с чем региональные парламенты в настоящее время вносят определенный вклад в установление юридической природы зако­нодательных предложений как формы законотворческой инициативы^[260]. Однако место и роль законопредложений в регламентах законодательных (представи­тельных) органов государственной власти российских регионов фиксируется по-разному.

Например, в статьях 92 Регламента Парламента Республики Северная Осетия - Алания, 62 Регламента Г осударственного Совета Чувашской Респуб­лики законодательные предложения не рассматриваются в качестве формы за­

конотворческой инициативы. Последняя реализуется исключительно в форме внесения в парламенты проектов законов этих республик и поправок к ним.

Иные регламентарные акты высших представительных учреждений (ста­тья 86 Регламента Г осударственного Собрания - Хасэ Республики Адыгея, ста­тья 72 Регламента Народного Собрания Республики Дагестан, глава 2 Регла­мента Белгородской областной Думы и многие другие) не только сохраняют значение законопредложений как формы законотворческой инициативы, но и выделяют их разновидности:

а) законодательные предложения о разработке и принятии новых за­конов субъекта Федерации;

б) законодательные предложения о признании законов субъекта Рос­сии утратившими силу.

Российские субъекты, предусматривающие законодательное предложение как форму реализации права законотворческой инициативы, устанавливают бо­лее упрощенный порядок его внесения в законодательный орган по сравнению с законопроектом. Для внесения законодательного предложения о разработке и принятии нового закона требуется указать название закона, который предлага­ется принять, ясно и четко изложить основное содержание законодательного предложения, описать концепцию предлагаемого законопроекта. На основании получившего положительное заключение законодательного предложения в профильном комитете (комиссии) законодательного органа разрабатывается официальный законопроект, который вносится на рассмотрение законотворче­ского органа.

Вторая стадия регионального законотворческого процесса объединяет процедуры предварительного рассмотрения и обсуждения внесенного законо­проекта в комитетах и комиссиях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России^[261], а также рассмотрения законопроекта

в чтениях законодательного (представительного) органа и его принятия в каче­стве закона.

По утверждению В. А. Лебедева, проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необхо­димости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов, с обоснованием их места в системе законодатель­ства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их примене­ния. Если же его реализация потребует дополнительных финансовых и иных затрат, то обязательно должно прилагаться его финансово-экономическое обос- нование^[262].

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта России осуществляется рассмотрение проекта закона субъекта России не менее чем в двух чтениях (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). При этом региональным законом может быть предусмотрен и более длительный (например, в трех чтениях) порядок рассмотрения в отно­шении отдельных законопроектов^[263].

В процессе рассмотрения законопроекта в первом чтении происходит об­суждение его основных положений, решается вопрос о необходимости его при­нятия, оценивается общая концепция законопроекта. В результате рассмотре­ния законопроекта в первом чтении законотворческим органом выносится одно из двух решений: принятие законопроекта в первом чтении и продолжение ра­боты над ним с учетом замечаний и предложений, либо отклонение законопро- екта^[264].

Во втором и последующих чтениях (если они предусмотрены) вносятся поправки, изменения и дополнения, не меняющие концепции, проводится по­статейное голосование, а также на голосование ставится вопрос: принять зако­нопроект во втором чтении, либо принять закон^[265].

Голосованием по законопроекту в целом завершается данная стадия зако­нотворческого процесса. Акты парламента (как федерального, так и региональ­ного) должны отражать мнение большинства членов общества. В этой связи ле­гитимными являются только те законы, которые приняты большинством от установленного (общего) числа депутатов (что и закрепляется в соответствую­щем законодательстве), поскольку только в этом случае в законодательном акте учитывается воля представителей не менее половины избирательного корпуса, независимо от наличия вакантных депутатских мандатов. В свою очередь к процедуре принятия региональных учредительных документов и законов о по­правках к ним, конституционных (уставных) законов устанавливаются повы­шенные требования в виде квалифицированного большинства голосов от уста­новленного числа народных представителей в законотворческом органе^[266].

Если же законодательный орган субъекта России имеет двухпалатную структуру и принятый закон должен быть одобрен другой палатой, он считает­ся одобренным, если за это проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты. При этом конституция (устав) субъекта России, по общему правилу, наделяют одобряющую закон палату правом отлагательного вето, которое может быть преодолено большинством не менее двух третей го­лосов от общего числа депутатов принявшей закон палаты. Между тем боль­шинство парламентов субъектов России однопалатные^[267], что обусловливает специфику в их законотворческих процессах по сравнению с аналогичным про­цессом на федеральном уровне.

Законодательство отдельных субъектов Федерации допускает присут­ствие на заседаниях парламентов, парламентских слушаниях представителей средств массовой информации, трудовых коллективов и общественных объеди­нений, разработчиков законопроектов, граждан. Однако их присутствие осу­ществляется по приглашению законодательных органов и их выступления имеют рекомендательный характер. Решающим словом на основных стадиях законотворческого процесса обладают органы государственной власти^[268].

Согласно статье 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ за­коны субъекта России, которые приняты его законодательным (представитель­ным) органом, для обнародования направляются высшему должностному лицу субъекта России в срок, который установлен конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Обнародование принятого регионального закона - третья, заключительная стадия регионального законотворческого процесса.

На высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководителя его высшего исполнительного органа) на данной стадии возлагается обязанность обнародовать принятый закон, удостоверив обнародование путем его подписа­ния или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который установлен конституцией (уставом) и законом субъекта России и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента его поступления.

В ряде субъектов России региональный закон подписывается не только президентом (главой администрации) субъекта Федерации, но и председателем регионального законодательного органа (Республика Мордовия, Забайкальский край и некоторые другие регионы). При этом А. В. Кочетков вполне оправдан­но предлагает расширить практику подписания закона субъекта России наряду с президентом (главой администраций) субъекта Федерации председателем ре­

гионального законодательного органа (председателями палат) и распространить указанную практику на уровень Российской Федерации. Это обусловлено по­ниманием единства, целостности государственной власти, признанием решаю­щей роли в законотворческом процессе именно законодательного органа, а также историческими традициями, поскольку в СССР подлинный текст закона подписывали Председатель и Секретарь Президиума Верховного Совета^[269].

В случае отклонения президентом (главой администрации) региона при­нятого законодательным органом регионального закона в региональном зако­нотворческом процессе есть аналогичная федеральной факультативная стадия отлагательного вето, предоставляющая главе региона (руководителю его выс­шего исполнительного органа) право возвратить закон для повторного рассмот­рения органом законодательной власти. При этом глава исполнительной власти может воспользоваться правом вето исключительно на стадии подписания за­кона и только в течение срока, установленного для его подписания. Решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет силы вето и не порождает предусмотренных соответствующими нормами юридиче­ских последствий.

Как отмечают Н. Т. Леоненко и Т. А. Беркутов, в отечественной практике право вето распространяется на закон в целом и не может относиться к отдель­ным его положениям. Это создает определенные неудобства, поскольку главе исполнительной власти приходится либо подписывать закон целиком с не устраивающими его статьями, либо отклонять весь закон. Разрешить эту ситуа­цию возможно путем использования выборочного, постатейного вето, которое предоставлено, например, Губернатору Красноярского края (статья 141 Устава Красноярского края) и заслуживает повсеместного распространения^[270].

Аналогично федеральному регулируется и порядок преодоления отлага­тельного (суспензивного) вето главы региона, что установлено статьей 8 Феде­

рального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Согласно данной статье откло­ненный закон возвращается в орган законодательной власти субъекта Федера­ции с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. При этом многие субъекты России законодательно предусмотрели обязанность президента (главы администрации) региона, возвращающего региональный закон для повторного рассмотрения, предоставлять законотворческому органу мотивированное заключение (посла­ние) о причинах возврата закона с указанием мотивов отклонения либо с пред­ложением о внесении в него изменений и дополнений^[271].

Как правило, отклоненный закон включается в повестку дня ближайшего заседания органа законодательной власти, на котором разъясняются мотивы от­клонения закона, заслушивается заключение ответственного комитета (комис­сии), принятое по результатам рассмотрения возражений главы региона (руко­водителя его высшего органа исполнительной власти), проводятся прения по обсуждаемому закону. По итогам рассмотрения отклоненного закона орган за­конодательной власти может: 1) согласиться с возражениями главы региона (руководителя его высшего органа исполнительной власти) и снять закон с дальнейшего рассмотрения; 2) вернуть закон к процедуре первого чтения; 3) принять закон с учетом поправок, предложенных главой региона (руководи­телем его высшего органа исполнительной власти); 4) создать согласительную комиссию из числа депутатов и представителей главы региона (руководителя его высшего органа исполнительной власти) на паритетных началах для пре­одоления возникших разногласий; 5) повторно принять закон в прежней редак­ции. В последнем случае отлагательное вето главы региона (руководителя его высшего органа исполнительной власти) преодолевается квалифицированным (в 2/3) большинством голосов депутатов законотворческого органа соответ­ствующего региона.

Разделяя точку зрения Н. Т. Леоненко и Т. А. Беркутова, отметим, что от­клонение закона - это крайняя мера. А чтобы избежать ее применения, пред­ставляется целесообразным наделить главу субъекта России (руководителя его высшего органа исполнительной власти) правом возвращать закон без рассмот­рения до его подписания в случае нарушения порядка принятия закона с указа­нием соответствующих нарушений. Это право следует из анализа правовой по­зиции Конституционного Суда России, выраженной им применительно к феде­ральному законотворческому процессу в постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Как справедливо полагают ученые, основаниями для такого возвращения могли бы быть: а) внесение законопроекта ненадлежащим субъектом права законотворческой инициативы; б) отсутствие обязательного заключения главы исполнительной власти на финансовые законопроекты в не­обходимых для этого случаях; в) нарушение процедуры голосования по законо­проекту в органе законодательной власти, ставящее под сомнение результаты его волеизъявления; г) несоответствие текста присланного для подписания и обнародования закона тексту, по которому проводилось голосование. Возвра­щение законопроекта по указанным основаниям следует понимать как предло­жение главы региона (руководителя его высшего органа исполнительной вла­сти) органу законодательной власти еще раз вернуться к рассмотрению приня­того закона. При несогласии органа законодательной власти с возвращением закона возникший спор должен рассматриваться либо путем использования со­гласительных процедур, либо конституционным (уставным) судом субъекта Федерации, а при его отсутствии - судом общей юрисдикции. В то же время наделение главы региона (руководителя его высшего органа исполнительной власти) правом возвращать закон без рассмотрения до его подписания в случае нарушения порядка принятия закона требует специального закрепления феде­ральным законодателем в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ^[272].

В соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, будучи одобренным в ранее принятой редакции закон субъ­екта России не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта России и подлежит обнародованию в срок, который установлен кон­ституцией (уставом) и законом субъекта России^[273].

При возникновении в законотворческой практике субъектов Федерации си­туации, когда глава исполнительной власти региона в установленный срок не подписывает, но и не отклоняет закон, принятый органом законодательной власти, следует руководствоваться правовой позицией Конституционного Суда России, согласно которой принятый закон может быть промульгирован председателем ор­гана законодательной власти^[274], поскольку в вышеназванном Федеральном законе данная ситуация осталась неурегулированной. В то же время потребность введе­ния нормы, препятствующей возможности уклонения главы исполнительной вла­сти субъекта Федерации от исполнения своей конституционной (уставной) обя­занности подписать закон, очевидна и может быть объяснена неоднозначностью толкования и, следовательно, произвольным применением этого правила. Н. Т. Леоненко и Т. А. Беркутов подчеркивают, что в научных исследованиях высказы­вается мысль о правомерности самостоятельного установления субъектами Феде­рации механизма преодоления неправомерного бездействия главы исполнитель­ной власти при промульгации законов в отсутствие соответствующих положений в федеральном законодательстве, то есть непосредственно на основании указан­ной правовой позиции Конституционного Суда России ^[275].

Более того, в настоящее время уже в некоторых субъектах России норма­тивно закреплены последствия невыполнения президентом (главой админи­страции) региона России обязанности подписания регионального закона либо

возвращения его законодательному органу в установленный срок. В частности, в Москве и некоторых других субъектах России законодательно предусмотре­но, что в случае, если глава администрации региона в течение установленного срока не отклоняет, но и не подписывает региональный закон, то последний надлежит обнародовать и он вступает в силу в установленном порядке^[276].

Законотворческий процесс завершается опубликованием подписанного регионального закона и вступлением его в силу (введением закона в действие)^[277].

Официальное опубликование закона - объявление от имени органов гос­ударственной власти полного и точного текста принятого закона со всеми его официальными реквизитами в законодательно уполномоченном на то общедо­ступном печатном или электронном издании. Субъекты России также как и Фе­дерация в целом вправе устанавливать собственные источники официального опубликования законов субъектов Федерации. Например, в Кабардино­Балкарской Республике это республиканские газеты (электронные версии газет) «Кабардино-Балкарская правда», «Официальная Кабардино-Балкария», «Адыгэ псалъэ», «Заман», а также Федеральный регистр нормативно-правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, Официальный интернет - портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и официальный сайт государственного орга­на (должностного лица), принявшего (издавшего, подписавшего) нормативно­правовой акт, в сети «Интернет» (часть 3 статьи 61 Закона Кабардино­Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. № 52 «О правовых актах Кабарди­но-Балкарской Республики»); в Краснодарском крае это газета «Кубанские но­вости» или «Официальный интернет - портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru)или официальный сайт администрации Краснодарского края в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

http://admkrai.krasnodar.ru)(часть 1 статьи 46 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»); в Ростовской области - газета «Наше время» или «Со­брание правовых актов Ростовской области» либо «Официальный интернет - портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru)или официальный портал правовой информации Ростовской области в информационно­телекоммуникационной сети «Интернет» (статья 4 Областного закона Ростов­ской области от 29 декабря 2003 г № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступ­ления в силу Устава Ростовской области, Областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Адми­нистрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области»); в Санкт-Петербурге это официальный сайт Администра­ции Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru)в информационно­телекоммуникационной сети «Интернет»», журналы «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», «Информационный бюллетень Администрации Санкт- Петербурга», газеты «Санкт-Петербургские ведомости», «Петербургский днев­ник» (статья 33 Устава Санкт-Петербурга и статья 1 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о дея­тельности государственных органов Санкт-Петербурга»).

Кроме того, субъекты России нормативно закрепляют аналогичный феде­ральному семидневный срок официального опубликования закона. Но если ре­гиональный закон возвращается главой исполнительной власти в законодатель­ный орган для повторного рассмотрения, А. И. Абрамова и Т. Н. Рахманина предложили установить как бы «двойной стандарт» сроков для опубликования закона: общий (первоначальный) и вторичный (срок опубликования закона, принятого законодательным органом повторно). В отношении акта, принятого повторно, предложено предусмотреть сокращенные сроки опубликования. Дан­

ное выступит дополнительной гарантией от необоснованного затягивания про­цесса доведения до сведения широких слоев населения принятого закона^[278].

Равным образом и процедура вступления закона в силу на региональном уровне аналогична федеральной, ибо также находится в неразрывной связи с его официальным опубликованием и одновременно является составной частью проблемы действия закона во времени, тем более, что в некоторых субъектах России статья «Порядок вступления законов в силу» включена в главу «Дей­ствие законов и иных нормативных правовых актов»^[279].

Введение специальных норм, которые предписывают обязательность опубликования принятых и подписанных региональных законов как условие их применения, направлено на обеспечение полной информации об их принятии и содержании, на открытость и доступность таких актов, а также на возможность для ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Итак, в соответ­ствии со статьей 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ регио­нальный закон вступает в силу после его официального опубликования. Законы и иные нормативно-правовые акты, которыми регулируются вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через де­сять дней после их официального опубликования. Таким образом, законодатель допускает возможность установления другого срока со дня публикации для вступления закона в силу

Вместе с тем себя не оправдывает практика, не предполагающая времен­ного разрыва либо такой разрыв весьма незначителен между опубликованием закона и вступлением его в силу. Однако в Санкт-Петербурге принятый Зако­нодательном Собрании закон вступает в юридическую силу «на следующий день после его официального опубликования» (за исключением законов и иных

нормативно-правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина)^[280].

Для более эффективной реализации указанного конституционного поло­жения А. И. Абрамова и Т. Н. Рахманина предлагают установление в регио­нальном законодательстве определенных мер ответственности. Так, за приме­нение должностными лицами неопубликованных нормативных актов, ухудша­ющих правовое положение физических и юридических лиц, должна наступать административная ответственность в виде штрафа, налагаемого судом^[281].

Отдельные законодательные решения принимаются регионами на рефе­рендуме, порядок и условия назначения и проведения которого регламентиру­ются соответствующими законами субъектов Федерации. Региональные рефе­рендумы проводятся по наиболее важным вопросам, которые отнесены к ком­петенции государственных органов власти конкретного региона и затрагивают жизненные интересы его населения. Необходимо особо отметить, что решения, принятые на референдуме, не нуждаются в последующем утверждении и всту­пают в силу со дня их официального опубликования. При этом полезно более детально регулировать порядок опубликования и вступления в силу региональ­ных законов, принятых на референдуме.

Итак, проведенный анализ законотворческого процесса в субъектах Рос­сии показал, что общие принципы и порядок принятия законов на федеральном и на региональном уровнях в целом идентичны. Особенности регионального законотворческого процесса обнаружены лишь на стадии законотворческой инициативы, одной из форм реализации которой выступает законодательное предложение, а при внесении на рассмотрение парламента законопроекта эти особенности опосредованы разным кругом субъектов законотворческой иници­ативы, возможностью внесения ряда законопроектов только установленным в конституции (уставе) субъектом, связаны с обязательностью рассмотрения вне­

сенных высшим должностным лицом региона законопроектов в первоочеред­ном порядке либо при наличии его заключения.

Наряду с достоинствами в законотворческом процессе субъектов России отмечаются и недостатки, к которым в науке относят перегруженность планов законотворческой деятельности, поспешность в работе по подготовке проектов новых законов, игнорирование тех или иных необходимых этапов работы, не­достаточную исследованность законотворческого опыта других субъектов, в том числе зарубежных, отсутствие научной концепции законопроекта и т.д.^[282]

Совершенствование законотворческих полномочий субъектов России несомненно будет способствовать дальнейшей активизации и оптимизации это­го процесса, обеспечению полноценного участия парламентов субъектов Рос­сии в нормотворческой деятельности как регионального, так и федерального уровней, ибо качество законотворческой деятельности в федеративном госу­дарстве определяет тенденцию формирования и развития единой системы рос­сийского законодательства^[283].

При этом общее стремление к построению единой системы российского законодательства проявляется в том, что при формировании и развитии законо­дательства России, при осуществлении законодательного регулирования регио­нальные парламенты активно взаимодействуют с парламентом федеральным, особенно в области законодательного регулирования вопросов, составляющих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Существующий механизм участия региональных парламентов в феде­ральном законотворческом процессе закреплен в статье 26.4 Федерального за­кона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и состоит в том, что органы государствен­ной власти субъекта России принимают участие в рассмотрении Государствен­

ной Думой Федерального Собрания проектов федеральных законов по предме­там совместного ведения в форме согласования. Такие проекты после внесения в Государственную Думу должны направляться в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов России для представления ими в нижнюю палату парламента в тридцатидневный срок отзывов. Если законодательные и высшие исполнительные органы более чем одной трети субъектов России вы­скажутся против принятия соответствующего федерального закона, то для его дальнейшего рассмотрения по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия. При этом принципиально важно, чтобы мне­ние законодательного и высшего исполнительного органов субъекта России было единым, в противном случае считается, что оно вообще не выражено.

Практика законодательной деятельности в России показала, что боль­шинство региональных парламентов и высших исполнительных органов госу­дарственной власти соответствующего региона активно работают над проекта­ми федеральных законов, поступающих из Г осударственной Думы, и представ­ляют в нижнюю палату парламента России ответы, содержащие предложения, замечания и поправки по рассмотренным законопроектам. Хорошо зная обста­новку на местах, региональные органы государственной власти подсказывают правовые средства, обеспечивающие эффективное действие федерального за­конодательства. Однако и Государственная Дума, и законодательные органы субъектов России признают, что механизм участия регионов в федеральном за­конотворчестве до конца еще не разработан и нуждается в дальнейшем совер - шенствовании. Существующий «неполноценный» механизм участия регионов в федеральном законотворчестве порождает ряд острых проблем и является од­ной из основных причин, разрушающих единое правовое пространство на тер­ритории России^[284].

Другим значимым направлением влияния законодательных органов субъ­ектов России на развитие российского законодательства и способом участия ре­гионов в федеральном законотворческом процессе является предусмотренное статьей 104 Конституции России право законотворческой инициативы законо­дательных (представительных) органов субъектов России, их право на внесение законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания, в том числе возможность внесения совместных (консолидированных) законотворческих инициатив парламентами нескольких субъектов России^[285].

Анализ практики реализации субъектами России права законотворческой инициативы показал, что субъекты России не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном законотворческом процессе, что подтвержда­ется следующим. Ни в Конституции России, ни в регламентах палат Федераль­ного Собрания, не говоря уже о нормативно-правовых актах субъектов России, нет четкой регламентации порядка участия субъектов России в осуществлении ими права законотворческой инициативы на федеральном уровне. Половина внесенных законопроектов посвящена вопросам ведения России, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В свою очередь, практика законотворческой деятельности российского парламента свидетель­ствует о том, что законопроекты, вносимые именно этими субъектами права за­конотворческой инициативы, имеют пока очень незначительные шансы стать действующими законами. И такая ситуация, зачастую, обусловлена отсутстви­ем обоснования цели внесения конкретного законопроекта либо ее неполнотой, недостаточным в ряде случаев юридико-техническим качеством вносимых за­конодательными органами субъектов России в Государственную Думу законо­проектов, некорректным формулированием используемых в законе дефиниций, отсутствием необходимых финансово-экономических обоснований будущего

закона и т.д. Кроме того, более 80% субъектов вообще не используют свое пра­во законотворческой инициативы^[286].

Однако данная практика имеет устойчивую тенденцию к изменению в сторону возрастания активности субъектов России в совершенствовании феде­рального законодательства и связана с тем, что в большинстве случаев именно эти субъекты права законотворческой инициативы способны отразить в зако­нопроектах реальное положение дел на региональном уровне.

Влияние региональных парламентов на федеральное законотворчество проявляется и в процессе опережающего законотворчества субъектов России. Современная российская законодательная практика знает ряд примеров, когда законотворческие органы субъектов России, принимая региональные законы по вопросам совместного ведения, опережали российский парламент и тем самым оказывали существенное влияние на политические и правовые подходы, а так­же сроки решения законодательных проблем первостепенной социально­экономической и политической важности. Самый яркий пример ведущей поли­тической роли региональных законодателей - это процесс формирования рос­сийского земельного законодательства (например, Пермский край, Самарская, Саратовская области и ряд других регионов). Определяющую роль региональ­ные законодатели, прежде всего Калининградской и Ярославской областей, а также города Москвы, сыграли и продолжают до настоящего времени играть в развитии российского информационного законодательства. Заметную роль опе­режающее региональное законодательство сыграло и в других сферах обще­ственной жизни, в том числе и в социальной. Исследуя опережающее законода­тельство субъектов России по предметам совместного ведения, необходимо от­метить, что большинство регионов России приняло законы о нормативно­

правовых актах (республики Алтай, Дагестан, Краснодарский край, Омская, Тверская области, Ханты-Мансийский автономный округ и ряд других регио­нов) в отсутствие соответствующего федерального закона.

Правовую основу опережающей законотворческой деятельности регионов в сфере совместного ведения составили установления статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (субъекты России вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов). После принятия федерального закона регио­нальные законы и иные нормативно-правовые акты должны быть приведены в соответствие с данным федеральным актом в течение трех месяцев. При этом если законотворческий орган субъекта России полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции России, то он вправе обратиться по вопросу о таком соответствии в Конституционный Суд России. Однако до вступления в силу решения Суда о признании федерального закона или отдельных его поло­жений не соответствующими Конституции России принятие законов и иных нормативно-правовых актов субъекта России, противоречащих соответствую­щим положениям федерального закона, не допускается.

По оценкам ученых, данные нормы, хотя и создают определенные огра­ничения самостоятельной опережающей деятельности законодательных орга­нов субъектов России в законодательном регулировании по предметам сов­местного ведения, тем не менее не лишают их полностью права самостоятель­ного и опережающего принятия законодательных решений по таким вопросам^[287]. Поэтому принцип опережающего законодательного регулирования получил за­крепление в учредительных документах многих субъектов России (например, конституции республик Мордовия, Тыва, Удмуртской и Чувашской республик, уставы Краснодарского и Красноярского краев, Иркутской области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры).

Вместе с тем в сложившейся правовой ситуации вопрос о допустимости и целесообразности опережающего регионального правового регулирования сто­ит весьма остро. В науке и правовых источниках данная проблема долгое время носила дискуссионный характер.

Так, ряд ученых поддерживают практику «опережающего» регионального законотворчества, считая ее необходимой и целесообразной и утверждая, что данное право субъектов России не только гарантируется Конституцией России и федеральными законами, формулирующими принципы этого процесса, но и имеет механизм защиты в судебном порядке. Это право является не только возможностью, органично присущей субъектам России, но и даже обязанно­стью, так как население, проживающее на территории России, нуждается в опе­ративном решении всех вопросов жизни общества и не только не может, но и не должно ждать, пока федеральный законодатель обнаружит «пробел» в дей­ствующем законодательстве и урегулирует его^[288]. Другие правоведы допускают существование такой практики, оправдывая и объясняя ее следующими обстоя­тельствами: особая значимость для субъектов России социально-экономических вопросов, относительно которых у федерального законодателя нет четкой пра­вовой политики, концепции их регламентации; неполноценное участие субъек­тов России в федеральном законотворческом процессе по предметам совмест­ного ведения; несовершенство федеральных законов, выраженное в большом количестве юридических ошибок, неясность закрепленного ими механизма раз­граничения полномочий между властными уровнями; возможное отсутствие в федеральном законе объема законотворческой компетенции региональных ор­ганов; банальная медлительность федерального законодателя. В таких условиях сложившийся правовой вакуум опосредует неопределенность юридического подхода к решению того или иного вопроса и вынуждает регионального зако­

нодателя действовать в опережающем режиме по отношению к федеральному законодателю^[289].

Однако мы полагаем, что существование опережающего законотворче­ства субъектов Федерации не может быть признано допустимым и законода­тельно обусловленным.

Прежде всего, наличие у субъекта Федерации права на опережающее за­конодательство прямо не предусмотрено в Конституции России. Так, часть 2 статьи 76 Конституции определяет очередность принятия актов, что выражает­ся в формуле: по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов России издаются федеральные законы и принимаемые в соответ­ствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России. По утверждению В. М. Манохина, словосочетание «в соответствии» означает, что сначала должен приниматься федеральный нормативный акт^[290].

Более того, конституционное требование соответствия регионального за­конодательства федеральному предполагает именно наличие соответствующего федерального закона, но не усмотрение регионального законодателя, поскольку соответствовать можно только тому, что уже реально существует. Это еще раз указывает на недопустимость опережающего законотворчества субъектов Фе­дерации.

Кроме того, подобная практика, по мнению ряда ученых - правоведов, способна усилить несогласованность законодательства и породить еще

большую его нестабильность, коллизионность, нарушение принципа «конкури­рующей компетенции»^[291].

Итак, более целесообразно добиваться, чтобы по предметам совместного ведения региональный законодатель не принимал законы раньше федерального законодателя, ибо это, бесспорно, вызывает «полноводный поток» интенсивной работы для федеральных законодателей, ведь подчас не только законодатель­ство, а вся правовая политика в субъектах России по определенным направле­ниям опережает общефедеральную правовую политику. К примеру, в отдель­ных регионах приняты более совершенные законы и иные нормативно­правовые акты, чем на федеральном уровне. В данном случае, как подчеркнул Президент России В. В. Путин, «если законодательство субъекта опережает общероссийское, то тогда надо подтягивать законодательство Российской Фе- дерации»^[292]. В частности, Закон Татарстана о пожарной безопасности принят на полтора года раньше аналогичного общероссийского.

В целом, для того, чтобы система российского законодательства развива­лась устойчиво и сбалансировано, прежде всего в смысле учета региональных интересов, законодательным органам субъектов России необходимо эффектив­но выполнять ту значимую роль в общегосударственном законодательном про­цессе, которую установила для них Конституция России.

Итак, действующей Конституцией России, а также российским законода­тельством предоставлены широкие возможности самостоятельной законотвор­ческой деятельности на федеральном и региональном уровнях. Это явилось ос­нованием для весьма многообразной и одновременно противоречивой практики законотворчества, особенно на региональном уровне.

По мнению ученых, эволюция российского законодательства, совершен­ствование федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъ­ектами, а также между субъектами России, наполнение их новым реальным со­держанием свидетельствуют о создании и развитии в России системы регио­нального законодательства, основанной на региональной законотворческой де­ятельности. К этому в стране сложились благоприятные условия. В частности, законодательные (представительные) органы государственной власти субъек­тов России рассматриваются в качестве основных субъектов региональной за­конотворческой деятельности, ибо они являются носителями законотворческой компетенции и реализуют свои законотворческие функции с помощью приня­тия конституций, уставов, законов и других нормативно-правовых актов. На ре­гиональном уровне все больший удельный вес занимают «местные» законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие «местные» отношения с уче­том своеобразия субъектов Федерации и в рамках компетенции региональных органов государственной власти. При этом следует особо отметить значительно возросшее качество и новый уровень регионального законодательства, которое в отдельных случаях носит в сравнении с федеральным опережающий характер и «подсказывает» федеральному законодателю направления и очередность принятия того или иного нормативно-правового акта^[293].

В то же время при наличии позитивных проявлений регионального зако­нодательства в законотворческой работе региональных парламентов в области реализации законотворческих полномочий отмечаются и проблемы. Они выра­жаются в нерешенности вопроса ответственности депутатов за качество своей работы, в отсутствии перспективного планирования и системности региональ­ного законодательства, в «мелкотемье», во все еще недостаточном внимании к использованию научного потенциала в работе над законопроектами, в низком профессионализме депутатов и в слабой информационной обеспеченности за­

конотворческой деятельности, а также во многих других, общих для большин­ства субъектов России, недостатках.

Все это свидетельствует о слабости региональной правотворческой поли­тики, которая признается достаточно новым явлением в российской правовой действительности. В нее включается, с одной стороны, научно обоснованная, системная и планомерная деятельность, прежде всего государственных органов (парламентов) субъектов Федерации, направленная на создание необходимых условий для эффективного регионального законотворчества. С другой стороны, она - важнейшее средство управления территориями, с помощью которого вы­рабатываются стратегия и тактика их правового развития^[294].

Управление региональным законотворчеством и выстраивание эффектив­ного регионального законодательства, установление гармоничных отношений между субъектами России, между центром и регионами, стабилизация полити­ческих, социальных и экономических процессов в стране требуют осуществле­ние ряда мероприятий. К ним относятся проведение соответствующих измене­ний регионального законотворческого процесса, более активное участие уче­ных в работе по подготовке проектов региональных законодательных актов, проведение научного анализа и комплексной научной экспертизы проектов нормативно-правовых актов субъектов Федерации, организация научной экс­пертизы проектов федеральных законов, которые направляются для обсужде­ния в региональные парламенты, проведение научного аналитического монито­ринга и оценки эффективности реализации действующего законодательства субъекта Федерации, подготовка предложений по дальнейшему совершенство­ванию регионального законодательства и приоритетным направлениям право­творческого процесса, разработка научно-аналитических и методических мате­риалов по вопросам законотворчества. Важными направлениями данной дея­тельности выступают также повышение информационной и технической осна­

щенности региональных парламентов; глубокое и детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов путем вынесения про­ектов региональных законов на всеобщее обсуждение и последующий учет по­ступивших замечаний и предложений; усиление межпарламентского сотрудни­чества региональных парламентов и проведение сравнительных исследований правового регулирования сходных проблем в других регионах, в том числе учет взаимного влияния законодательств регионов друг на друга и сближение зако­нодательств субъектов Федерации; совершенствование практики планирования и прогнозирования регионального законодательства, а также обеспечение дей­ственного парламентского контроля за его соблюдением^[295].

Эффективная правотворческая политика имеет место быть лишь при условии интегрированности, сбалансированности, взаимодействия, сопряжен­ности усилий и федеральных, и региональных органов. Поэтому целесообразно определение единой концепции правотворческой политики в субъектах России, развитие практики участия региональных парламентов в федеральном законо­творческом процессе по предметам совместного ведения, активизация деятель­ности по созданию модельных (рекомендательных) законов и иных норматив­но-правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также выработать формы и процедуры по реализации консолидированных за­конотворческих инициатив.

Соблюдая все отмеченные правила и требования, предъявляемые к реги­ональным законодательным актам, можно вести речь о формировании и разви­тии массивов регионального законодательства как своего рода подсистем об­щероссийской правовой системы, ибо конечная цель всей законотворческой де­ятельности России есть создание комплексной емкой системы нормативно­правовых актов федеративного государства. В конечном итоге это обеспечит формирование эффективной законотворческой деятельности субъектов России,

в которой основную роль будет играть региональное законотворчество, а реги­ональный закон явится фундаментом региональной системы нормативно­правовых актов, направленных на эффективное развитие региона.