§ 3. Ключевые детерминанты законотворческой деятельности в России переходного периода

Исторические особенности развития России на протяжении почти всего XX века предопределили необходимость коренного переустройства жизненных устоев российского общества, трансформации всех сфер его жизнедеятельно­сти.

Страны, в которых осуществляется переход к принципиально иным усло­виям жизнедеятельности общества и государства, сопровождаемый качествен­ной трансформацией политических, экономических и социальных систем, при­нято называть переходными. К этой группе относилась и Россия начала 90-х гг. XX века.

С правовой точки зрения указанный исторический период прошел в усло­виях дезорганизации, хаоса, обострения национального вопроса, распада СССР, правовых коллизий, «войны законов», «парада суверенитетов» и т.д. Подобные

характеристики в большей мере свидетельствуют об отсутствии какой-либо государственной политики^[129]. Но именно на преодоление этих недостатков и бы­ла направлена формирующаяся законотворческая деятельность переходного периода развития России, когда юридическая наука стала проявлять заметный интерес к изучению проблем правотворчества (и правотворческой политики) в качестве нового и сложного по своей природе и структуре политико-правового явления^[130], формированию российского законодательства, осуществлению зако­нотворческой деятельности и законотворческого процесса, нормативному оформлению государственного устройства России.

На формирование федерации в современной России значительное влия­ние оказало наследие РСФСР, которая была построена на национальной основе.

При этом следует отметить, что федерация в России установилась на ос­нове унитарного государства, которым de facto являлась РСФСР, а деление на субъекты федерации осталось в России с периода господства в стране админи­стративно-командной системы, что привело к неравномерному распределению по территории страны центров экономической силы и экономического потен­циала, поскольку в советский период экономическая целесообразность прино­силась в жертву военным, геополитическим и политическим интересам. В ре­зультате при переходе к рыночным отношениям обнаружилось неравенство экономических, демографических, социальных и иных характеристик субъек­тов России. Возникшие во многом в результате объективных природно­географических и исторических причин различия между регионами продолжа­ют углубляться вследствие субъективных ошибок в разработке и осуществле­нии региональной политики, в том числе ошибок проводившейся в предше­ствующую эпоху политики по искусственному созданию экономически приви­легированных регионов. Таким образом, предшествующий исторический пери­од предопределил неравенство субъектов России de facto, что обусловило их неравенство de jure.

Существующие проблемы предполагалось решать с помощью права, пра­вовыми средствами в рамках правовой политики. При этом именно в перестро­ечный период пришло осознание, что правовая политика, при всем многообра­зии характеристик и определений, воспринимается в обществе прежде всего как правотворческая политика^[132].

В свою очередь вся законотворческая деятельность, определявшая харак­тер и направления правового регулирования конкретных общественных отно­шений, сводится к установлению специфики законотворческой деятельности в условиях перехода к современным, постиндустриальным формам организации жизнедеятельности общества и государства.

Законотворческая деятельность в условиях трансформации политических, экономических и социальных порядков представляет собой «арену жесткого противостояния реформаторских и антиреформаторских политических сил, но­вых и старых элит, нарождающихся финансовых и экономических группиро­вок», стремящихся закрепить свои политические и экономические интересы на законодательном уровне.

Поэтому, очевидно, формирование законодательства в рассматриваемый исторический период в целом носит скачкообразный и часто противоречивый характер, образуются законодательные пустоты и правовые неопределенности. Необходимость долгосрочного законодательного закрепления общезначимых правовых норм социального регулирования зачастую вступает в противоречие с сиюминутными политическими интересами в законодательном регулировании как правящих, так и оппозиционных элит^[133].

В СССР издание законов осуществлял Верховный Совет и его Президи­ум, в России после 1992 г. законы издавали Верховный Совет и Съезд народ­ных депутатов страны, а с 1994 г. - Государственная Дума России. Такое изме­нение сопровождалось и качественным изменением законодательных актов.

Кроме того, описываемый период характеризуется ростом количества принимаемых нормативных актов и возрастанием роли указов Президента Рос­сии, хотя на деле «указное» право привело к значительным побочным дефек­там: ведь именно на основе указов проводили номенклатурно-криминальную «приватизацию», обернувшуюся обнищанием большинства народа, политиче­ские «реформы» 1993 г. и осуществили ввод войск в Чечню, приведший к большим человеческим жертвам, и т.п.^[134]

Однако активизация подзаконного нормотворчества была обусловлена распространением в целом позитивного «пакетного» способа принятия законов,

когда при подготовке законопроекта сразу готовится пакет документов подза­конного характера, которые должны обеспечить реализацию закона.

В этот исторический период возрастает роль республиканского законода­тельства, что сопровождается отходом от принципа соответствия законодатель­ства союзных и автономных республик общегосударственному. Многие рес­публики в составе РСФСР принимают нормы о приоритете республиканского законодательства над союзным и федеральным.

Характер законотворческой деятельности переходного периода был свя­зан и с дискуссионностью самого понятия «законодательства», его структуры, поскольку долгое время в теории и на практике руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных норма­тивных актов^[135].

Характер правотворчества переходного периода существования России был обусловлен выбором нового исторического пути развития нашего государ­ства, что предопределило потребность внесения в Конституцию РСФСР 1978 г. многочисленных и весьма существенных изменений^[136].

С учетом поправок 1989-1992 гг. в Конституции РСФСР появились принципиально новые черты в виде отказа от социалистической модели обще­ственного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признания идеологии плюрализма, концепции разделения властей.

Из официального названия страны и республик в составе Российской Фе­дерации были исключены определения «советская», «социалистическая». Это указывало на признание несостоятельности социалистической модели развития. Страна стала называться Российской Федерацией - Россией. На конституцион­ном уровне были закреплены политический плюрализм, множественность и

равноправие форм собственности, в том числе частной. На основе теории раз­деления властей осуществлялась реорганизация институтов государственной власти (учрежден институт Президента России, Конституционный Суд России), расширились права местного самоуправления, обновилась избирательная си­стема. В Конституцию была инкорпорирована Декларация прав и свобод чело­века и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г.

Существенному преобразованию было подвержено государственное устройство России. Бывшие автономные республики и некоторые автономные округа и области добились статуса республик в составе России. Был повышен статус краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга. В соответствии с Федеративным Договором от 31 марта 1992 г. разграничивалась компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов, устанавливались гарантии территориальной целостности России. Прекращение существования СССР повлияло на исключение из Конституции статей, которые ограничивали суверенитет России. Изменению подверглась и государственная символика России. Подтверждалась полная международная правосубъектность России, самостоятельность ее внешней и оборонной поли­тики.

Немаловажное значение имели изменения, относящиеся к порядку осу­ществления законотворческого процесса. Здесь Конституция определяла, что важнейшие вопросы, имеющие значение для всей Российской Федерации, ре­шаются на заседаниях Съезда народных депутатов России и сессиях Верховно­го Совета России (статья 87). Съездом народных депутатов России и Верхов­ным Советом принимаются законы Российской Федерации большинством го­лосов от общего числа народных депутатов России, если иное не установлено Конституцией России (статьи 104, 109).

На уровне субъектов России законодательные акты принимались Съезда­ми народных депутатов и Верховными Советами республик, Советами краев, областей, городов и округов (статьи 131, 136.1, 136.2, 138 Конституции (Основ-

ного Закона) Российской Федерации - России 1978 года (в редакции от 10 де­кабря 1992 года)^[137].

В статье 110 устанавливался перечень субъектов права законодательной инициативы. Это право принадлежало народным депутатам России, Совету Республики, Совету Национальностей, Президиуму Верховного Совета России, Председателю Верховного Совета России, Президенту России, Совету Мини­стров России, Конституционному Суду России, республикам в составе Россий­ской Федерации в лице их высших органов государственной власти, краям, об­ластям, автономным областям, автономным округам, городам Москве и Санкт- Петербургу в лице Советов народных депутатов, постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета России, Верховному Суду России, Генераль­ному прокурору России, Высшему арбитражному суду России. Правом законо­дательной инициативы обладают также общественные организации, осуществ­лявшие деятельность на всей территории России. Далее, Конституция регла­ментировала порядок рассмотрения и принятия законов (статьи 111-112, 117). Кроме того, в Конституции было установлено, что законы Российской Федера­ции подписываются и обнародуются Президентом России в течение 14 дней. Президент России вправе вернуть до истечения указанного срока закон Россий­ской Федерации, принятый Верховным Советом России, для повторного рас­смотрения.

Таким образом, внесенные изменения и дополнения весьма четко и полно регламентировали общий порядок осуществления законотворческого процесса, что свидетельствует о том, что фактически была подготовлена почва для при­нятия новой российской Конституции.

Однако законотворческая деятельность соответствующего исторического периода была несовершенной, характеризовалась бессистемностью и непосле­довательностью, что проявилось в отсутствии полноты и системности законо­дательного регулирования отдельных этапов законотворческого процесса. Опи­санные в юридической литературе попытки нормативного урегулирования про­цедуры опубликования и вступления в силу законов и иных нормативно - правовых актов^[138], фактически порождали новые юридические проблемы.

Как и сегодня, характер правового регулирования этой процедуры в нача­ле 90-х гг. прошлого века напрямую зависел от того, принят ли закон всенарод­ным голосованием (референдумом) или законодательным органом страны. Во­просам опубликования и вступления в силу законов были посвящены законы РСФСР от 13 июля 1990 г. № 89-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами», от 16 октября 1990 г. «О референдуме в РСФСР», от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР».

Так, закон РСФСР «О порядке опубликования и вступления в силу зако­нов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов и Верхов­ным Советом РСФСР и их органами» от 13 июля 1990 г. не внес существенных изменений в ранее действовавший порядок опубликования и вступления зако­нов в силу, кроме некоторых изменений терминологического характера. В свою очередь в соответствии с Указом от 30 сентября 1958 г. законы РСФСР и иные акты Верховного Совета РСФСР подлежали опубликованию в течение 7 дней со дня их принятия в «Ведомостях Верховного Совета РСФСР» и газете «Со­ветская Россия», а вступали в силу по истечении 10 дней со дня официального

опубликования, если при этом в законе или ином акте не был определен другой срок вступления его в силу.

Вместе с тем отсутствие прямого указания в Законе на источник, от даты публикации в котором следует вести отсчет срока вступления акта в силу, при­водило при разновременном опубликовании закона в официальных изданиях к недоразумениям при определении даты вступления в силу закона или иного нормативного акта.

Для опубликования и вступления в силу законов и иных решений, приня­тых путем референдума устанавливался особый порядок. Так, в статье 36 Зако­на РСФСР «О референдуме в РСФСР» от 16 октября 1990 г. закреплялось, что итоги референдума доводятся до сведения населения в средствах массовой ин­формации Центральной комиссией референдума не позднее 10 дней со дня окончания голосования. Если результаты голосования по какому-либо округу или участку признаны недействительными, Центральная комиссия референду­ма может поручить соответствующей комиссии референдума провести в тече­ние двух недель в данном округе или на участке повторное голосование. В этом случае принятое на референдуме решение публиковалось не позднее 7 дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и всту­пало в силу в день опубликования, если в самом решении не предусмотрен иной срок.

В СССР распространенной была практика издания актов с грифом «без опубликования в печати», «для служебного пользования», «секретно» и т.п., которые, однако, затрагивали права, свободы и обязанности граждан. Заключе­нием Комитета конституционною надзора СССР от 29 ноября 1990 г. такая практика была признана не соответствующей Конституции и международным актам о правах человека.

Исследуемая законотворческая процедура характеризовалась и другими особенностями. Во-первых, Закон СССР «О порядке опубликования и вступле­ния в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депута­тов СССР, Верховным Советом СССР и их органами» от 31 июля 1989 г. в от­

личие от ныне действующего законодательства учитывал многонациональный состав России. В статье I указывалось, что законы и иные акты публикуются в издаваемых на языках союзных республик «Ведомостях Съезда народных депу­татов СССР и Верховного Совета СССР», а также в газете «Известия Советов народных депутатов СССР».

В соответствии с частью 2 статьи 4 закона РСФСР от 13 июля 1990 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами» сведения о принятых нормативных актах подлежали опубликова­нию местными Советами народных депутатов РСФСР в соответствующих средствах массовой информации.

Во-вторых, до введения в действие Закона Российской Федерации от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ в стране сложилась практика опубликования законов без указания даты подписания их Президентом, обнародовалась только дата принятия закона. Создавалось впечатление, что законы подписываются Прези­дентом в день их принятия, хотя технически это невозможно в силу процедуры принятия закона. Такая практика лишала общественность страны возможностей по контролю соблюдения законодательной властью и Президентом конститу­ционных сроков прохождения, подписания и обнародования законов.

Кроме того, до принятия и практического осуществления федерального закона 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ российские законы индивидуализировались пу­тем указания на дату их принятия и полным наименованием. Этот порядок, по нашему мнению, целесообразно привнести в современную законотворческую практику.

Но в целом, ныне действующий закон не изжил массу ранее существо­вавших неопределенностей и неурегулированностей, а в некоторых случаях вновь воспроизвел те недостатки, которые прежнему законодательству удалось разрешить. При этом некоторые существовавшие позитивные правила им, к сожалению, не восприняты.

Известно, что многие законы в 90-х гг. прошлого века принимались в ин­тересах отдельных политических и экономических сил, в том числе иностран­ного и международного характера. Эти процессы имели как положительные, так и отрицательные характеристики и были обусловлены развитием лоббист­ской деятельности в России.

В начале 90-х годов прошлого века были созданы условия для формиро­вания лоббистских групп, когда доступ к власти по сравнению с советским пе­риодом был упрощен, а расслоение населения на определенные группы уже началось. Формирующийся отечественный лоббизм оказывал существенное влияние на характер законотворческой деятельности переходного периода раз­вития России. Особенность лоббистской деятельности заключалась в том, что первоначально она осуществлялась на уровне исполнительной власти и посте­пенно перешла на законодательный уровень. Исследуемая эволюция нашла свое освещение в юридической литературе^[139].

Одной из ведущих форм осуществления лоббистской деятельности в ис­следуемый период был экономический лоббизм, что проявлялось в создании специальных комиссий по решению тех или иных вопросов (Комиссия по опе­ративным вопросам, Комиссия по объектам «группы 100», Комиссия по воен­но-промышленному комплексу, которые создавались решениями Совета Мини­стров СССР, ЦК КПСС). Смысл их деятельности состоял в координации рабо­ты министерств и ведомств, а при необходимости и местных властей. Обычно решения комиссий оформлялись как распоряжения Совета Министров СССР, а в случае необходимости - как постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Наиболее активными лоббистами были президент, правительство, мини­стерства и ведомства военно-промышленного, строительного, горно­металлургического, топливно-энергетического, химического, аграрного, маши­ностроительного комплексов.

Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм, где первые места занимали Москва и Ленинград. Значение области определялось наличием приоритетных предприятий, их удельным весом в экономике страны. Так, если Свердловская область имела всегда приоритетное значение, благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК и тяжелой промышленности, то Вологодская область в постановлениях ЦК фигурировала как отрицательный пример реали­зации «планов партии и правительства».

Кроме экономического лоббизма на областном уровне лоббистская дея­тельность велась в области торговли и в системе местных кланов и землячеств. Подобная система продвигала своих людей на ключевые должности, образовы­вая местную элиту, которая выступала как лоббистское образование города или области.

В дальнейшем в результате изменения экономических отношений и упразднения КПСС сложившаяся система лоббирования стала рушиться и фор­мироваться новая, функционирующая на принципах плюрализма. Самую мощ­ную группу составили строительные организации, которые переходили на аренду, распадались на кооперативы, создавали новые организации. Значитель­ная их часть находилась в сфере теневой экономики. Легализация «шабашни­ков» и артелей осуществлялась через кооперативы, и эти структуры были вы­нуждены искать своих лоббистов.

После событий августа 1991 г. лоббирование становится индивидуально­групповым и приобретает криминальный характер. Практически никто, кроме предприятий ВПК, которые приняли на себя удар обвальной конверсии, в орга­низованном лоббировании на высоком уровне не был заинтересован. По суще­ству, лоббизм осуществлялся в основном на региональном уровне, редко - на общероссийском, и чаще всего путем «коридорного воздействия» на кого-либо из чиновников. Формирование новых лоббистских структур - союзов и ассоци­аций промышленников - происходило скорее по политическим, чем экономи­ческим причинам^[140].

Изменение ситуации после 1992 г. привело к тому, что впервые лоббиро­вание происходит не только в коридорах исполнительной власти, но и в Вер­ховном Совете.

Реальными инициаторами законодательной деятельности в Верховном Совете выступали, в первую очередь, государственные ведомства. Они органи­зовывали внесение интересующих законопроектов через президентские струк­туры (или правительство) и достаточно легко находили заинтересованных де­путатов, готовых проявлять активность при проталкивании нужных законопро­ектов, поскольку в комитетах и комиссиях законодательного органа работало много людей, либо ранее бывших тесно связанными с соответствующими ве­домствами, либо рассчитывающих в случае неудачной парламентской карьеры повысить свое положение в ведомственной структуре.

Другую важную группу инициаторов законодательного процесса составля­ли энтузиасты - одиночки. Мотивы их действий весьма разнообразны: желание повысить свой статус в непарламентских кругах, создать структуру «под себя».

Инициирование законопроектов стало родом бизнеса. Отдельные лица или группы, добившись включения законопроекта в план работы Верховного Совета и закрепив за собой некоторые права относительно данного законо­проекта (например, в качестве группы разработчиков), искали внешнего за­казчика, который мог бы заплатить за право повлиять на содержание этого законопроекта. Проблема заключалась в том, что необходимо было избегать утечек информации (иначе заинтересованные структуры смогут предпринять попытку действовать в обход инициаторов). Часто инициаторы не находили клиентов, и тогда законопроект оставался «без движения». К числу «заморо­женных» относились проект Закона о некоммерческих организациях, проект Закона об акционерных обществах. Более удачно сложилась судьба проекта Закона о банкротстве, поскольку в конечном счете правительство выразило твердое желание его поддержать, и он после долгой борьбы был принят. Его разработчики завязали контакты с правительственными структурами, что позволило им вскоре получить крупный заказ на разработку Торгового ко­

декса. Без движения лежали законопроекты о муниципальных банках (пред­ставленные Союзом городов и Союзом малых городов), законопроекты о зе­мельных банках (в них были заинтересованы региональные органы власти и целый ряд банков, желающих специализироваться на операциях с землей и недвижимостью), Закон об инвестиционных банках.

Весьма активно выступали в качестве лоббистов профсоюзы. На первом этапе большую активность проявляли альтернативные профсоюзы. Ими разра­батывались направления социальной политики, был инициирован новый проект КЗОТ России, разрабатывался и продвигался Закон о социальном страховании.

Итак, история становления и развития российского общества и государ­ства подтвердила свое колоссальное влияние на характер законотворческой де­ятельности в России. Причем это влияние может быть как позитивным, так и негативным. Законы могут разрушить экономику, нанести вред природе, обще­ственной дисциплине и порядку, довести государство до потери экономическо­го и политического суверенитета. Но могут и улучшить политический и эконо­мический климат страны, гарантировать социальную защиту своих граждан, повысить авторитет государства на мировой арене.

Замена советской республики на парламентскую, а затем президентскую в ее нынешнем варианте, к сожалению, не способствует укреплению государ­ства и благополучию большинства его населения. Но объективные предпосыл­ки к этому имеются.

В частности, в настоящее время роль законов в России существенно из­менилась, возросли их авторитет и доля в общем массиве нормативных актов. Сегодня закон по-настоящему становится основным источником права. Проис­ходящие перемены обусловили необходимость изменить подход к термину «за­конодательство», определять который целесообразно в более узком, ограничи­тельном смысле.

Таким образом, возникновение пробелов и неопределенностей в россий­ском законотворчестве и законодательстве обусловлено историческими осо­

бенностями становления и развития нашей страны и необходимостью преодо­ления отмеченных недостатков законотворчества.

Однако эти же обстоятельства предопределили переход к современному пониманию законотворческого процесса и законодательства, изменение харак­тера законотворческой политики государства, а вслед за ней всей правотворче­ской политики.

Законотворческая деятельность в России в XXI в. не должна повторить ошибок предшествующих исторических периодов, должна отражать масштабные процессы правового развития общества, преобразования его правовой системы и осуществляться на научно обоснованных принципах. С этой целью и следует про­водить историческое исследование соответствующего юридического института, которое позволяет не только выявить причины и закономерности его становления, определить условия, на фоне которых происходила его эволюция, но и спрогнози­ровать тенденции его дальнейшего развития и совершенствования.