§ 2. Сущностные и содержательные интерпретации законотворческой деятельности как формы государственной деятельности

Новые реалии российской действительности позволили отечественным правоведам на научном уровне сформулировать и систематизировать значи­тельный объем положений, касающихся природы и сущности законотворческой деятельности, ее задач, функций и роли в жизни общества и государства, а так­же разновидностей, форм реализации, принципов, приоритетов, субъектов реа­лизации и т.п.^[28]

Однако, несмотря на кажущуюся значительную теоретическую разрабо­танность данной правовой категории, по поводу ее научного определения и концептуального оформления в виде теоретической модели среди ученых нет единого мнения, данная проблема до сих пор носит дискуссионный характер.

Поскольку в юридической литературе содержатся различные взгляды на понятие «законотворческая деятельность», представляется необходимым про­анализировать и обобщить научные взгляды с целью выработки единого (си­стемного и комплексного) общетеоретического подхода к определению анали­зируемого феномена.

И вначале определенное внимание предлагаем уделить правотворческой форме государственной деятельности (как родовому понятию по отношению к деятельности законотворческой). В данном контексте необходимо отметить, что термин «законотворчество», определяемый в качестве деятельности по со­зданию и изменению законодательства, в широком смысле совпадает (приме­нительно к российским условиям) с термином «правотворчество». Строго гово­ря, это разные понятия. Последнее явление значительно шире, так как право­творческая деятельность по созданию прецедентов или санкционированию обычаев, не может быть названа законотворческой. Тем не менее, в исследова­тельской литературе прослеживается смешение конструкций «правотворче­ство», «законотворчество» и «законодательство»^[29].

Применительно к правотворческой форме государственной деятельности следует отметить, что в современных условиях она приобретает особое значе­ние, поскольку именно с ее помощью формируется нормативная база нашего общества, закладывается прочный правовой фундамент будущей России, что влечет усиление требований к качественной стороне правотворчества: в право­вую систему вводятся новые средства и методы юридического воздействия, но­вые программы социального управления, поэтому так важна качественная сто­рона правотворчества.

Поэтому, безусловно, прав Ю.

Заметим, что проблема правотворчества всегда привлекала широкое вни­мание ученых-юристов, но до настоящего времени отсутствует единство взгля­дов по вопросу о том, что следует понимать под правотворчеством; при этом высказываются разные точки зрения.

Так, С. С. Алексеев рассматривает правотворчество как «объективно обу­словленную, завершающую процесс формирования права государственную де­ятельность, в которой воля верховной власти возводится в закон, в юридиче­ские нормы»^[31].

И. Н. Сенякин пишет, что в понимании правотворчества сегодня обозна­чились два аспекта: «в узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органа­ми. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотвор­ческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготов­ка, принятие, опубликование и т.д.)»^[32].

Высказано и мнение, что правотворчество - это специфическая, требую­щая особых знаний и умений, интеллектуальная деятельность^[33]. Правотворче­ство также характеризуется как организационно оформленная, установленная законом процедурная деятельность государственных органов^[34].

Заслуживает также внимания и позиция А.С. Пиголкина, согласно кото­рой необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и бо­лее широкое и многоаспектное понятие - формирование права, правообразова- ние. «Правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логи­ческое завершение»^[35].

Данная точка зрения корреспондирует широко разделяемому в теории права мнению о том, что процесс создания права не носит единовременного ха­рактера, а обладает свойством растянутости во времени^[36]. Более того, право­творческий процесс есть протекающая в определенных организационно­методических формах деятельность по возведению воли народа в закон, про­цесс формулирования и закрепления этой воли в общеобязательных, юридиче­ских предписаниях. Внешне он выступает как процедура создания права, упо­рядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или от­мене правовых норм.

В свою очередь, Р.О. Халфина отмечает, что понятие «правотворчество» охватывает широкий круг явлений, включая все сложные процессы, предше­ствующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявлению по­требности в правовом регулировании тех или иных отношений^[37]. Тем самым правотворчество признается начальным звеном механизма правового регулиро­вания, и от правотворческого процесса, особенно на стадии выявления потреб­ности в правовом регулировании в значительной мере зависит качество право­вой нормы, а, следовательно, и эффективность ее воздействия на регулируемые общественные отношения.

С нашей точки зрения, правотворчество следует рассматривать в двух ас­пектах: во-первых, правотворчество характеризуется его содержанием, во- вторых, субъектным составом. Что же касается разнообразия в понимании правотворчества, то оно объясняется отсутствием единства в определении его содержания. Тем не менее, с уверенностью можно говорить о том, что право­творчество является одним из видов государственной деятельности^[38].

Из приведенных выше дефиниций можно выделить следующие сущност­ные признаки правотворчества, а, следовательно, и законотворчества:

- это государственная по своему характеру деятельность, направленная на регулирование общественных отношений;

- специфическая разновидность социального управления;

- протекает в определенных организационно-правовых формах;

- носит процедурный характер, регламентированный процессуальными нормами;

- исходит из воли народа и закрепляет ее (волю) в общеобязательных юридических предписаниях;

- обладает стадийным характером.

Более того, в правотворческой деятельности (а, следовательно, и законо­творческой) можно говорить о взаимодействии двух подсистем - содержатель­ной (заключающейся в создании текста закона) и организационной (заключаю­щейся в осуществлении юридически значимых процессуально оформленных и юридически опосредованных действий).

В итоге, обобщая названные мнения и суждения о правотворчестве^[39], можно сделать вывод: это деятельность (государственная, юридическая, без­условно) управомоченных субъектов по разработке, переработке, изданию и отмене нормативных актов.

Итак, главное назначение правотворчества - создавать научно обосно­ванные нормативно-правовые предписания. «Причем, - справедливо отмечает В.Л. Кулапов, - желаемый результат может быть достигнут только при условии должной сбалансированности самих правовых предписаний, приемов и средств, использующихся для регулятивного воздействия на субъектов. Они должны ра­ботать как единый согласованный механизм, направленный на достижение за­планированного социального эффекта»^[40].

Заканчивая краткую характеристику правотворчества как формы государ­ственной деятельности, подчеркнем, что оно - важнейшее звено механизма правового регулирования общественных отношений, так как с помощью право­творческой деятельности осуществляется определение сферы правового регу­лирования, формируется основа государственной жизни, в правовую систему вводятся методы, средства и способы юридического воздействия. Кроме этого, посредством правотворчества устанавливаются, изменяются или отменяются нормативно-правовые режимы регулирования общественных отношений, как в масштабе страны, так и в каждом из субъектов России^[41].

Данные общие признаки правотворчества (как формы государственной деятельности) справедливы и для законотворческой деятельности как квинтэс­сенции деятельности государства по разработке, переработке, изданию и от­мене нормативных актов высшей юридической силы.

Законотворческая деятельность (законотворчество) выступает одним из ключевых признаков практически любого государства вне зависимости от его типа или формы.

Традиционно под законотворческой деятельностью (законотворчеством) понимается совокупность последовательных действий компетентных органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов и при­нятию и обнародованию законов, а также процесс принятия закона непосред­ственно народом (в ходе референдума). Законотворчество - весьма специфич­ная юридическая форма государственно-властной деятельности посредством выявления, формирования и утверждения воли народа в виде общеобязатель­ных (законодательных) правил^[43].

Исследование процесса создания законов целесообразно начать с обосно­вания корректности использования конструкций законодательной и законо­творческой деятельности.

Термин «законодательная деятельность» уже вошел в политический и юридический лексикон, но его содержание и понимание пока не вполне ясны. Законодательная деятельность представляет собой одно из основополагающих направлений деятельности по отправлению государственно-властных полномо­чий. В то же время деятельность по созданию закона - один из видов интеллек­туальной деятельности, сочетающий в себе искусство и науку, имеет творче­

ское начало и носит в большей степени созидательный характер, а потому име­ет право называться законотворческой деятельностью, законотворчеством. К такому выводу приводит проведение простого терминологического соотноше­ния.

Так, законодательная деятельность предполагает введение в систему нормативно-правовых актов принятого закона, то есть сам процесс носит шаб­лонный, рутинный характер, тогда как законотворческая деятельность (законо­творчество) заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности, предполагает творческий исследовательский подход к созданию закона. Зако­нотворческий значит творящий, сотворивший закон, а законодательный - даю­щий проекту силу закона без использования творческого подхода. Тем более, что законодательство есть простая совокупность всех функционирующих в гос­ударстве законов, а законотворчество прежде всего деятельность по их созда­нию.

В свою очередь, родовой категорией по отношению к рассматриваемой деятельности является правотворчество. Поэтому составляющие ее структуры - деятельности по созданию законов и подзаконных нормативно-правовых ак­тов - также являются творчеством. Следовательно, деятельность по созданию закона является не законодательной, а законотворческой.

Поэтому, думается, нельзя согласиться с мнением ученых, предлагающих рассматривать данные категории как синонимы^[45], ибо конструкция законотвор­ческой деятельности, на наш взгляд, является более корректной и адекватной своему определению. В этой связи в рамках настоящей диссертации деятель­

ность по созданию законов предлагаем именовать законотворческой, а все про­цессы в рамках этой деятельности - творческими.

Учитывая тот неоспоримый факт, что законотворческая деятельность объективно подвержена существенному и постоянному воздействию множества политических факторов, включая лоббизм, а ее результаты напрямую зависят от процесса согласования позиций или противостояния политических акторов, сформировалось мнение, что законодательство во многом - продукт политиче­ский. Поэтому законотворческая (законодательная) деятельность должна быть объектом изучения политической науки как один из основополагающих в усло­виях демократии видов политической деятельности^[46].

Однако наиболее масштабное исследование законотворческой деятельно­сти, формулирование принципов и процедуры ее осуществления применитель­но к уровню власти, субъекту осуществляется именно в рамках юридической науки. В этой связи вышеприведенное высказывание представляется необосно­ванным, тем более, что и сами его авторы исследуют законотворческую дея­тельность как юридическую конструкцию.

С точки зрения С. В. Полениной, создание законодательных актов являет­ся разновидностью правотворчества. Вопрос о правотворчестве вообще и зако­нотворчестве в частности, о круге охватываемых ими явлений и процессов, по ее мнению, дискуссионен. Законотворчество охватывает процесс создания пра­вовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с появлением потребно­сти в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая её принятием и введением в действие. Развивая теоретические положе­ния о законотворчестве, С.В. Поленина подчеркивает, что процесс законотвор­чества распадается на два различных этапа. Первый предшествует началу офи­циальной работы над законопроектом по инициативе самого законодательного органа либо субъекта законодательной инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта законодательной инициативы, са­мого законодательного органа либо, согласно утвержденному им плану, соот­

ветствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения^[47].

Данные рассуждения по вопросу сущности и содержания законотворче­ства можно признать проявлением социально-юридического направления в трактовке рассматриваемых явлений, согласно которой принятию законода­тельного решения предшествует длительная работа по выявлению и установле­нию действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений на основе анализа тенденций и противоре­чий в их развитии, определения, с учетом мнения всех носителей соответству­ющих интересов, характера и наиболее целесообразного направления этого ре­гламентирования.

В свою очередь, Ю. А. Тихомиров, отталкиваясь от определения право­творчества как «процесса познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур», выделяет как самостоятель­ный вид законотворчество и пишет, что это есть законодательный процесс, по­священный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию зако­нов^[48].

Из этого определения правотворчества можно сделать вывод о том, что понятие законотворческой деятельности обладает такими сущностными при­знаками, как стадийность и процессуальный характер.

Д. А. Керимов полагает, что «законотворчество характеризуется органи­ческим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют от­носительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходя­щей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образу­ющие в своей целостности систему этого процесса»^[49]. Далее ученый отмечает,

что лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирова­ния тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности по созданию закона, разделенной на ряд стадий, регу­лируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами^[50]. Тем самым к сущностным признакам законотворческой деятельности Д. А. Керимов относит процедурный характер, стадийность, обусловленность правом.

Для формулировки понятия, наиболее адекватно отражающего сущность законотворческой деятельности, целесообразно также охарактеризовать и ее структуру.

Традиционно понятие «структура» используется в науке для выражения взаимосвязи частей и целого, количественных и качественных изменений, со­держания и формы объекта исследования и т.д., то есть его содержания и фор­мы.

Применительно к юридической деятельности (видом которой является и деятельность законотворческая) Ю. В. Чуфаровский справедливо, с нашей точ­ки зрения, полагает, что «если содержание позволяет раскрыть совокупность свойств внутренних элементов и процессов, образующих деятельность, то фор­ма дает возможность показать способы организации, существования и внешне­го выражения ее содержания»^[51].

По аналогии с понятием государственной деятельности конституирую­щими элементами содержания понятия законотворческой деятельности высту­пают субъекты, участники, законотворческие действия и операции, средства и способы их осуществления, а также результаты деятельности.

В этой связи следует определиться, кто может являться субъектом, а кто участником юридической деятельности, ибо, как правильно замечает В.Н. Кар­

ташов, в литературе очень часто (и необоснованно - авт.) отождествляются та­кие понятия, как «субъект» и «участник» юридической деятельности^[52].

Поэтому в рамках настоящего исследования необходимо определиться, что субъектами законотворческой деятельности буду выступать государствен­ные органы, должностные лица, их коллективы, наделенные государственно- властными полномочиями на выполнение строго определенных законотворче­ских функций. В свою очередь, иными участниками законотворческой деятель­ности будем считать отдельные лица, их коллективы или организации, которые в силу ряда причин и обстоятельств так или иначе содействуют субъектам в выполнении соответствующих законотворческих действий. При этом, несмотря на важную роль участников законотворческого процесса, решения, влекущие правовые последствия, принимаются только субъектами законотворческой дея­тельности. Следовательно, «субъект» и «участник» законотворческой деятель­ности различаются по своему правовому статусу, месту в структуре законо­творческой деятельности, а также выполняемым функциям.

Следующим элементом структуры законотворческой деятельности явля­ются законотворческие действия и операции. Законотворческие действия пред­ставляют собой выраженные вовне акты субъектов и участников законо­творческой деятельности; их совокупность (взаимосвязанные между собой действия, направленные на достижение локальной цели и решение более или менее обособленной задачи) в рамках законотворческого процесса составляют законотворческую операцию.

Существенным компонентом законотворческой деятельности выступает ее результат как итог соответствующих действий и операций, осуществляемых ее субъектами и участниками с помощью определенных способов и средств.

Категория «результат законотворческой деятельности» имеет важное значение для определения ее эффективности, поскольку последняя может быть измерена только путем сопоставления полученных результатов с планируемы-

ми задачами и целями. Законотворческая деятельность, начинаясь с формаль­ного, идеального предвосхищения результата, заканчивается получением фак­тического результата - закона. В зависимости от степени их совпадения и со­ответствия, и решается вопрос о том, достигли ли субъекты законотворческой деятельности поставленной цели, насколько эффективны при этом были их за­конотворческие действия, используемые средства и способы.

Ученые отмечают, что закон характеризуется как качественный, если он соответствует общественным потребностям и реально регулирует обществен­ные отношения с учетом поставленных при его издании целей, а также сопо­ставим с принципом законности, обеспечивает соблюдение прав личности^[53].

Применительно к рассматриваемому аспекту В. Б.Исаков отмечает, «в современном российском законотворчестве отсутствует научное предвидение, культура постановки целей, и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами»^[54]. И с этим мнением трудно не согласиться.

Значимость законотворческой деятельности на уровне федерации опреде­ляется тем, что ее результатом являются акты, обладающие верховенством на всей территории России (часть 2 статьи 4 Конституции России), в нее включе­ны органы государственной власти всех ветвей и обоих уровней, именно здесь

наиболее ясно выражается демократический характер государственной власти. А потому законотворческую власть целесообразно рассматривать как состав­ляющую взаимодействия государственной власти и общества: результатом этой деятельности органов государственной власти являются акты, непосредственно влияющие на жизнь граждан.

Содержание законотворческой деятельности также раскрывается через ее внутреннюю и внешнюю формы. При этом нормативно-правовые акты и поста­новления об их принятии выступают внешней формой выражения законотвор­ческой деятельности, процессуальная форма законотворческой деятельности является ее внутренней формой, то есть способом организации, внутренней связи элементов.

В наиболее общем виде процессуальная форма находит свое выражение в «регламентированном правовом порядке совершения законотворческих опера­ций»^[55]. И в этом смысле процессуальная форма закладывает программу, алго­ритм законотворческой деятельности, обеспечивает порядок, последователь­ность я целеустремленность движения субъектов и участников к определенно­му результату.

В настоящее время особое значение приобретают процедурные механиз­мы законотворчества, и необходимость их совершенствования, рационализации выдвигается на первый план. По мнению Е. А. Магомедовой, наиболее удачный подход в разрешении сложившейся ситуации состоит в принятии соответству­ющих законов, регламентирующих законотворческий процесс, а также в со­вершенствовании норм регламентов законотворческих органов. Немаловажное значение имеют и такие формы взаимодействия участников законотворческого процесса как проведение научных конференций, «круглых столов» и других мероприятий, способствующих подведению научной основы под осуществле­ние правовой регламентации законотворческой деятельности. Все это позволит вооружить субъектов и участников законотворческой деятельности правовым

инструментарием, повышающим качество принимаемых законов, необходимое для успешного проведения российских реформ^[56].

Успешное проведение реформ предполагает не только упорядочение и развитие системы законодательства, но и совершенствование самой законо­творческой деятельности представительных органов на федеральном и регио­нальном уровнях. Значительную роль в повышении качества законодательных решений в условиях осуществляемого реформирования способно сыграть упо­рядочение процессуальных и процедурных вопросов законотворческой дея­тельности посредством ее четкой правовой регламентации.

Полностью справедливым в этой связи представляется мнение В. Н. Карташова о том, что «способом внутренней организации элементов со­держания деятельности выступает процессуальная форма деятельности, обес­печивающая строго регламентированный порядок разрешения юридических дел, условия вступления субъектов и участников в юридический процесс и вы­бытия из него, процессуальный режим, стадии и производства, процедуру ис­пользования способов и средств, порядок принятия, вступления в силу, обжа­лования (опротестования) и исполнения решений»^[57].

Продолжая исследование, отметим следующее обстоятельство: поскольку нами выработана лишь основа для определения законотворческой деятельно­сти, необходимо систематизировать выделенные ранее ее характерные призна­ки:

- законотворческая деятельность представляет собой форму государ­ственной деятельности;

- ее целью является формирование качественного закона соответствую­щего истинным потребностям общества;

- законотворческая деятельность представляет собой систему законотвор­ческих действий и операций, объединенных в определенные этапы и стадии;

- реализация законотворческой деятельности предполагает выполнение субъектами и участниками законотворческой деятельности законопроектных и законодательных функций;

- она осуществляются субъектами и участниками в рамках соответ­ствующих требований и процедур.

Как представляется, проведенный выше анализ научных подходов по во­просу сущностных и содержательных характеристик законотворческой дея­тельности, позволяет сформулировать определение понятия «законотворче­ская деятельность» как форму государственной деятельности, состоящую из совокупности объединенных в определенные этапы и стадии действий и опе­раций субъектов и участников законотворческого процесса, направленную на формирование качественного закона, подчиненную правовым требованиям и процедурам и соответствующую объективно существующим общественным потребностям.

Таким образом, сущность и содержание законотворческой деятельности свидетельствуют о масштабности данного феномена и позволяют утверждать, что на данном этапе накоплен значительный объем знаний, который, однако, нельзя признать окончательным, ибо данное правовые явление продолжает раз­виваться, что объективно сопровождается постановкой новых вопросов, требу­ющих аргументированного решения.