§ 1. Юридическая природа и сущность государственной деятельности и ее правового оформления

Общеизвестно, что государство - ядро всей законотворческой деятельно­сти. Издание законов является сущностным признаком государства, поскольку ни одно государство не может существовать без нормативных актов, являю­щихся формой права, призванного регулировать разнообразные общественные отношения.

Законотворческой деятельностью всегда обслуживались и обслуживают­ся, прежде всего, интересы государства, а через него - интересы всего общества и граждан. Поэтому данная деятельность является частью, одной из форм вы­ражения государственно-властной юридической деятельности, средством юри­дической легитимации, закрепления и реализации политического курса страны, воли ее официальных лидеров и властных структур, мощным средством преоб­разования общества. Следовательно, законотворческая деятельность обладает всеми свойствами деятельности государственной, а ее важнейшими свойствами выступают государственно-волевой характер и властно-оперативное содержа­ние.

В то же время все виды государственной деятельности оформляются и закрепляются правом, поэтому любая деятельность государства, так или иначе, является деятельностью юридической. И наоборот, будучи органической ча­стью государственной деятельности, российская законотворческая деятель­ность, тем не менее, имеет свое собственное содержание и назначение, свои приоритеты, свойственные только ей формы и методы реализации, она связана с юридической деятельностью и соответствующим политико-правовым про­странством, направлена на развитие правовой системы, его закрепление, реали­зацию и охрану.

Таким образом, прежде, чем приступить к рассмотрению сущности и со­держания законотворческой деятельности, необходимо определить юридиче­скую природу и сущность государственной деятельности в целом и особенно­сти ее правового оформления.

Вначале исследования кратко остановимся на понятии деятельности во­обще.

С нашей точки зрения, в некотором обобщенном виде человеческую дея­тельность можно представить как:

а) особый способ существования человека, развитие его жизненных сил и способностей;

б) особое свойство человека, специфический способ его жизненной ак­тивности путем взаимодействия со средой в целях создания и улучшения усло­вий для своего существования;

в) совокупность действий, объединенных общей целью и выполняющих определенную общественную функцию.

Следующим шагом на пути научного освоения законотворческой дея­тельности выступает рассмотрение деятельности юридической (в некоторых исследованиях встречается термин «правовая деятельность)^[4], которая, по вер­ному замечанию Л. А. Чуваковой, «... появилась в обществе не случайно, не на пустом месте и не сама собой. Ее возникновение, развитие и функционирование обусловлено всеми процессами, происходящими в обществе, его экономиче­скойи политической системами, социальной и несоциальной структурой»^[5].

Проанализируем вкратце имеющиеся в юридической науке точки зрения относительно юридической деятельности.

Так, В. Н. Карташов полагает, что юридическая деятельность представля­ет собой «сложную, высокоорганизованную и динамичную систему, органично включенную в социально-политический и правовой механизм общества»^[6].

В свою очередь, Д. Ю. Шапсугов считает, что юридическая деятельность есть «проявление воли субъекта права или реализации обязанности, направлен­ной на удовлетворение правовой цели, под которой в этом контексте понимает­ся формирование и осуществление прав и полномочий, исполнение обязанно- стей»^[7].

В. М. Сырых пишет, что «юридическая деятельность - это правомерная деятельность граждан и иных субъектов права, направленная на сохранение ли­бо совершенствование юридического механизма правового регулирования, в том числе его компонентов: механизмов правотворчества, правореализации и государственного принуждения»^[8]. Таким образом, данный автор в число субъ­ектов юридической деятельности включает граждан, однако такая позиция находит поддержку не у всех исследователей, в то же время, с нашей точки зрения, в отдельных случаях и граждане могут выполнять роль участников юридической деятельности.

В. Н. Кудрявцев отождествляет юридическую деятельность с «правовым поведением должностных лиц»^[9]. Данная краткая дефиниция, тем не менее, от­ражает сущность исследуемого понятия и подчеркивает специфику субъектного состава юридической деятельности.

По мнению С. Н. Назарова, под юридической деятельностью следует по­нимать нормативно регламентированную систему последовательно осуществ­ляемых субъектами права в установленных процессуальных формах действий, операций и способов, а также используемых средств, направленных на дости­жение правовых целей^[10]. Здесь автор справедливо во главу угла ставит достиже­ние правовой цели именно в процессуальной форме.

Ю. Г. Арзамасов полагает, что юридическая деятельность - это «осознан­ные, волевые, властные юридические действия и связанные с ними организаци­онно-юридические мероприятия, осуществляемые на основе норм права компе­тентными органами и должностными лицами, а в отдельных случаях и гражда­нами, направленные на реализацию общественных целей, либо на удовлетворе­ние корпоративных и индивидуальных законных интересов»^[11]. По нашему мне­нию,данному ученому, исходя и базового понимания деятельности вообще, в определении юридической деятельности следовало бы отметить не только дей­ствия, но и операции.

С нашей стороны подчеркнем, что юридическая деятельность есть опо­средованная правом деятельность не всех, а лишь соответствующих управомо­ченных субъектов, направленная на удовлетворение потребностей обществен­ного развития, являющаяся разновидностью социальной деятельности.

В свою очередь, государственная деятельность (деятельность государ­ственных органов) представляет собой целенаправленную, регламентирован­ную законом форму воздействия государства (в лице уполномоченных государ­ственных органов) на определенную сферу общественных отношений (предме­ты ведения), в результате которого реализуются функции государства.

Если говорить о соотношении юридической и государственной деятель­ности, то, определяя характер деятельности государственных органов, следует отметить, что она, во многом, имеет правовой характер, то есть является юри­дической.

Юридический (правовой) характер государственной деятельности прояв­ляется в том, что она:

а) неразрывно связана с государством;

б) имеет государственно-властный характер;

в) носит официальный характер;

г) имеет подконтрольный характер (находится под контролем органов, наделенных соответствующим правом: парламентский, президентский, кон­троль органов исполнительной власти, судебный контроль);

д) влечет за собой наступление тех или иных юридически значимых по­следствий в виде принятия закона, вынесения судебного решения, предписания и т.д.

Данный перечень, безусловно, не является исчерпывающим, но в то же время позволяет сделать вывод, что государственная деятельность представляет собой высокоорганизованную систему, в которой уполномоченные государ­ственные органы направляют свои действия на достижение опосредованной правом цели, со своими определенными задачами, которые решаются посред­ством присущих этой системе функций, что влечет за собой наступление тех или иных последствий.

То есть государственная деятельность имеет юридической содержание, поскольку, во-первых, она основана на правовых нормах, регламентирующих деятельность государственных органов; во-вторых, реализуется вовне посред­

ством юридически-обязывающих предписаний.

Однако, помимо юридической составляющей, государственная деятель­ность может иметь и неправовое содержание. Речь, в частности, идет о так называемых организационно-обеспечительных формах государственной дея­тельности. В частности, В. Н. Карташов в деятельности государственных орга­нов выделяет внешнюю и внутреннюю формы, которые, в свою очередь. взаи- модополняют друг друга^[12]. И, действительно, внешняя форма деятельности гос­ударственных органов - это правовые акты, в которых деятельность государ­ственных органов закрепляется непосредственным образом; внутренняя форма - это способ организации связи всех элементов содержания деятельности госу­дарственных органов, благодаря которой упорядочивается деятельность госу­дарственных органов, организуется структура управления объектами и участ­никами деятельности государственных органов.

Изучение юридической природы государственной деятельности с обще­теоретических позиций, безусловно, требует исследования ее целей, признаков, субъектов, предмета, функций и т.д.

В этом плане отметим, что государственная деятельность обладает важ­ными интегративными свойствами, поскольку служит объединению всех эле­ментов правового пространства. Это позволяет охарактеризовать целеполагание государственной деятельности (от разработки и принятия правовых норм до их реализации с помощью обеспечительных механизмов) как направленность на достижение социально значимых целей и удовлетворение частных и обще­ственных интересов.

В этой связи следует отметить, что в общей теории права разработке во­просов целей и средств уделяется значительное внимание^[13]. «Цель как философ­ская категория, полагает Д. А. Керимов, лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования»^[14]. И с этим мнением следует согласиться.

Подчеркнем, что в государственной деятельности цель всегда выступает ориентиром для конкретного субъекта, все предпринимаемые им действия и операции (безусловно, основанные на правовых нормах), подчинены одному: законно и обоснованно разрешить то или иное юридическое дело, достичь об­щественно-полезного, социально-значимого результата.

Для уяснения сущности государственной деятельности необходимо вы­явить и охарактеризовать ее признаки, то есть такие черты, которые индивиду­ализируют этот феномен, показывают его специфику, раскрывают ту или иную его сторону, а в своей совокупности позволяют получить целостное представ­ление о нем.

Во-первых, государственная деятельность - это прерогатива соответ­ствующих компетентных государственных органов. В этой связи данная дея­тельность всегда обеспечивается средствами государственно-властного воздей­ствия экономического и политического, социального и идеологического, поощ­рительного и принудительного характера, и ее субъектом является наделенное властными полномочиями управомоченное лицо.

Во-вторых, государственная деятельность - это нормативно одобренная, социально-значимая деятельность. Правовые нормы устанавливают компетен­цию субъектов и юридический статус участников той или иной разновидности юридической деятельности, пределы их полномочий, перечень используемых средств и приемов, пути достижения намеченных целей, способы закрепления полученных результатов.

В-третьих, государственная деятельность тесно связана с правоотноше­ниями; в каждом конкретном случае они определяют направленность юридиче­ских действий и операций, состав участников, их права и обязанности; в ходе

разрешения того или иного юридического дела правоотношения возникают, изменяются и прекращаются.

В-четвертых, она осуществляется с помощью специальных профессио­нальных приемов, способов и средств, составляющих юридическую технику и тактику^[15].

В-пятых, государственная деятельность носит официальный характер и, как правило, выражается в актах-документах и осуществляется только с помо­щью определенных действий и операций.

В-шестых, государственная деятельность имеет удостоверительно­поисковый характер: субъекты государственной деятельности для разрешения юридического дела должны собирать, накапливать, анализировать, официально подтверждать, регистрировать (закреплять), оформлять информацию, которая позволяет принять законное и обоснованное решение по каждому из таких дел.

В-седьмых, конструктивный характер государственной деятельности проявляется в том, что ее субъекты с помощью доступных и законных средств и способов осуществляют организацию и регулирование, воспроизведение и моделирование фактических жизненных ситуаций.

В-восьмых, государственная деятельность всегда связана с наступлением юридически значимых последствий, будь то принятие закона (законотворческая деятельность), либо его воплощение в жизнь (правоприменительная деятель­ность).

Нам представляется, что названные признаки дают возможность полнее раскрыть сущность государственной деятельности, показать ее природу и пред­назначение, а также основания считать ее самостоятельной правовой категори­ей и относительно самостоятельным элементом правовой системы, органически входящим в социально-политический и правовой механизм общества.

Важнейшими элементами государственной деятельности являются ее объект и субъект. Объектом государственной деятельности выступает то, на что

воздействует тот или иной вид (разновидность) государственной деятельности: те или иные группы (виды) общественных отношений, вещи, предметы, доку­менты, честь и достоинство людей, действие и бездействие граждан и т.д. Субъектный же состав государственной деятельности составляют органы или организации, официально уполномоченные на выполнение юридических дей­ствий и операций, вынесение обязательных для исполнения предписаний и ре­шений. В распоряжении субъектов государственной деятельности имеется большой набор правовых средств: специально-юридические и технические, ин­теллектуальные и материальные, устные и письменные, простые и сложные и т.д. Необходимо только профессионально грамотно, корректно и заинтересова­но использовать эти средства для достижения поставленных целей и получения соответствующих этим целям результатов.

Анализируя природу и предназначение государственной деятельности, далее рассмотрим ее функции, которые тесно связаны с задачами и целями гос­ударственной деятельности. В них выражаются ее природа и содержание, при­знаки и формы; проявляется государственно-властный, творческий и конструк­тивный характер, ее способность комбинировать все необходимые элементы правовой системы общества, обеспечить реализацию прав и обязанностей субъ­ектов и участников таковой.

При этом каждая из функций имеет свое содержание, влияние на тот или иной компонент государственной деятельности, а взятые вместе - они позво­ляют раскрыть ее место и роль в механизме правового регулирования. Без­условно, функции государственной деятельности самым тесным образом связа­ны с функциями государства, функциями права^[16] и правовой системой в целом. Функции государства в юридической науке принято классифицировать на внутренние и внешние; называются экономическая, экологическая и другие; выделяются постоянные и временные функции, основные и неосновные, а так­же регистрационно-удостоверительные, правоконкретизирующие, правоохра­

нительные, праворазъяснительные, правообразующие, правоизменяющие, пра­вопрекращающие, контрольные и иные функции^[17].

Следует отметить, что государственная деятельность имеет и собствен­ные функции: регистрационно-удостоверительную, правоконкретизирующую и правоохранительную: последняя, в свою очередь, подразделяется на превен­тивную, правообеспечительную, правовосстановительную, карательную и ком­пенсирующую подфункции.

Изложенное в своей совокупности позволяет определить государствен­ную деятельность как осуществляемые управомоченными субъектами (госу­дарственными органами, должностными лицами) путем применения правовых средств осознанные, волевые, властные юридические действия и связанные с ними организационно-юридические мероприятия, направленные на достижение социально-значимых целей для получения правовых результатов и удовлетво­рения индивидуальных и общественных потребностей и интересов.

Относительно реализации государственной деятельности следует заме­тить, что новое понимание принципов взаимодействия теории и практики соци­ального управления, основанное на приоритете человеческих ценностей, отра­зилось на характерных признаках юридических форм государственной деятель­ности, а также выразилось в необходимости разработки теоретических проблем и практических вопросов, выработки научных рекомендаций по совершенство­ванию данного процесса.

Вопрос о классификации юридических форм государственной деятельно­сти являлся предметом оживленной полемики еще в 40-50-е годы XX века в трудах С. А. Голунского и М. С. Строговича, выделявших такие формы, как: а) законодательствование - установление высшей государственной властью об­щих обязательных правовых норм (издание законов); б) управление - разреше­ние органами государства различных вопросов, возникающих в связи с осу­ществлением государством его функций, обеспечение исполнения законов и

т.д. (административная деятельность); в) правосудие - разрешение особым гос­ударственным органом (судом) в установленном законом порядке уголовных и гражданских дел^[18].

Однако (при всей своей прогрессивности для своего времени) данная концепция не охватывала многообразия форм реализации функций государства и, следовательно, не могла рассчитывать на обобщение государственной дея­тельности по отношению к функциям государства. Кроме того, в основе ее классификации не было единого критерия, правильно определявшего избран­ную систематизацию форм деятельности. Так, относительно темы настоящего диссертационного исследования, выделение в качестве самостоятельной формы законодательствования было обусловлено лишь частным основанием - дея­тельностью представительных органов, которые наряду с законодательством осуществляют и другие полномочия - избирают и назначают всевозможные ис­полнительные органы, осуществляют контроль и т.д.

В последующий период в разработку данной проблемы значительный вклад внес И. С. Самощенко, который определил правовые формы реализации функций государства, как «однородную по своим внешним признакам (харак­теру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руко­водству обществом путем издания правовых актов в отличие от организацион­ных форм, не влекущих за собой последствий»^[19]. Ученым были определены сле­дующие правовые формы: а) правотворческая деятельность по установлению правовых норм; б) оперативно-исполнительная деятельность по предоставле­нию прав и возложению обязанностей по отношению к подвластным субъек­там, деятельность по реализации правовых норм; в) правоохранительная дея­тельность, связанная с рассмотрением и разрешением споров, привлечением к юридической ответственности.

Таким образом, в указанный период на уровне теоретического обобщения был поставлен вопрос о том, что от правовых форм деятельности государства

необходимо отличать чисто фактические или организационные (неправовые) формы реализации его функций, не создающие юридических последствий.

В конце 60-х гг. ХХ века М. И. Байтин модернизировал рассмотренную выше юридическую конструкцию, добавив к правовым формам реализации функций государства правотворческую и правоприменительную деятельность; последняя, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную^[20].

В 70-е годы ХХ века В. М. Горшеневым в качестве критерия классифика­ции юридических форм было обосновано их отношение к действующей систе­ме права. При этом ученым было выделено две главные правовые формы - правотворческая, «вносящая изменения в действующую систему норм и по­рождающая новые нормы права» и правоприменительная, «применяющая дей­ствующие нормы права и тем самым порождающая, изменяющая или прекра­щающая конкретные правоотношения»^[21].

Аналогичная позиция прослеживается и в трудах С. А. Боголюбова, кото­рый различал правотворческую и правоприменительную (оперативно­исполнительную и правоохранительную) юридические формы деятельности^[22].

В то же время, несмотря на значительное количество работ теоретическо­го и прикладного характера, исследующих в различных аспектах проблемы государственной деятельности, можно отметить недостаточность фундамен­тальных исследований правовых и организационных форм деятельности госу­дарства, особенностей механизма политико-правового регулирования, соотно­шения политики и права при формировании государственной стратегии, кон­фликта правовых ограничений и правовых возможностей. При этом основным,

на наш взгляд, индикатором отсутствия четкости и однозначности в трактовке правовой формы является недостаточно развитый понятийный аппарат.

Солидаризируясь с точкой зрения Д. А. Керимова, мы полагаем, что необходимо выделить различие понятий «правовая форма» и «форма права»^[23]. Первое выражает право в целом по отношению к другим факторам обществен­ной жизни, а второе имеет в виду одну из форм собственно права как относи­тельно самостоятельного феномена.

Данное различие имеет в нашем вопросе принципиальное значение: если юридическая форма может выступать в качестве формы научно обоснованного управления социальными процессами, формы гуманистических или нравствен­ных идеалов общества и т.д., то форма права может рассматриваться и как форма целостного типа права определенной исторической формации (система и структура права), и как форма части этого целого (отрасли, институты, нормы права), и как формы систематизации права (инкорпорация и кодификация пра­ва), и как форма реализации права (правоотношение и др.); пути и способы воз­действия права на регулируемые общественные отношения^[24].

Следует отметить, что нормативное регулирование, осуществляемое ор­ганами государства, всегда носит правовой характер и реализуется посредством соответствующих организационно-правовых форм, упорядочивающих как дея­тельность государственных органов, так и поведение других субъектов права.

Систематизируя сказанное выше, под формами государственной деятель­ности (осуществления функций государства) в самом общем виде предлагаем понимать однородную по своим внешним признакам деятельность основных звеньев механизма государства по реализации возложенных на них функций.

Мы разделяем точку зрения Е. Е. Тонкова, согласно которой государ­ственная деятельность является составной частью механизма правового регу­лирования, носит процедурно-процессуальный характер, влечет обязательное

наступление юридически значимых последствий и осуществляется в опреде­ленных юридических формах^[25].

К основным формам государственной деятельности предлагаем относить следующие:

а) правотворческую форму, включающую законотворчество как высший вид правотворчества;

б) правоприменительную форму как процесс осуществления органами исполнительной власти функций государства по оказанию населению государ­ственных услуг в соответствии с установленными административными проце­дурами и регламентами;

в) правоохранительную форму как властный оперативный и правоприме­нительный процесс охраны правопорядка и общественной безопасности, право­вой защиты путем пресечения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, создания необходимых и достаточных условий для доступа населения к правосудию;

г) контрольно-надзорную форму.

В число форм государственной деятельности мы, прежде всего, включаем и подчеркиваем особую роль правотворчества и правоприменения, которые об­ладают всеми показателями, присущими государственной деятельности в це­лом. Они составляют, образно говоря, «скелет» правовой системы и играют главенствующую роль в механизме правового регулирования общественных отношений, являясь самостоятельными видами юридической деятельности и при этом тесно взаимосвязанными.

Так, например, А. Р. Лукич считает, что практическая деятельность в сфере права существует только в названных выше двух формах^[26]. Вообще же возникновение и осуществление любого вида государственной деятельности

(как и любой юридической) объективно обусловлено необходимостью удовле­творения общественных потребностей и решения строго определенных соци­альных задач. Причем, каждый вид государственной деятельности «имеет определенную специфику в составе субъектов и участников, характере дей­ствий и операций, средствах и способах их осуществления, полученных резуль­татах, внутренних и внешних функциях, психологической напряженности и других наиважнейших аспектах».

Подводя итог рассмотрению вопроса о понятии государственной дея­тельности и ее правовых форм, следует отметить, что приведенный нами пере­чень не является раз и навсегда сложившимся, статичным и не подлежащим изменению, поскольку юридические формы государственной деятельности под влиянием объективно-диалектических и волеустановленных факторов развива­ются в содержательном и видовом смыслах, что дает основания выделять наря­ду с традиционными новые подходы к их систематизации. Не случайно поэто­му некоторые ученые высказывают мысль, что различие аспектов юридической деятельности этих видов весьма условно, поскольку на любом уровне государ­ственной и политической систем субъекты права органически их сочетают^[27]. Однако четкий критерий для классификации юридических форм государствен­ной деятельности все же необходим. На наш взгляд, для корректного в научном смысле поиска данного критерия следует четко понимать философское значе­ние таких категорий, как «форма» «содержание» и «деятельность».

Не требует доказательства и тот факт, что задачи и функции государ­ственной деятельности реализуются в конкретных действиях органов и долж­ностных лиц, ее осуществляющих, которые, в свою очередь, объективируются (находят внешнее выражение) в определенных правовых формах. Следователь­но, форма является объективированным выражением сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственную деятель­ность. Правовые формы тем самым призваны обеспечивать наиболее целесооб­разное выполнение функций государства; чем больше и многообразнее задачи и

функции государства, тем различнее формы государственной деятельности, ко­торые предусматриваются законами и иными правовыми актами.

Под влиянием объективно-диалектических и волеустановленных факто­ров юридические формы государственной деятельности развиваются в содер­жательном и видовом смыслах, что дает основания для новых, альтернативных традиционным, подходов к их систематизации. И все же основным критерием для классификации форм деятельности государственных органов является «вид осуществляемой государственной деятельности».