<<
>>

§1. Правовая природа и содержание государственного контроля

Понятие «контроль» представляет собой одну из основополагающих конструкций как в общей теории права, так и в процессуальной цивилистической науке. Прежде чем рассматривать непосредственно процессуальный институт государственного контроля за оспариванием и приведением в исполнение решений международных коммерческих арбитражей, по нашему мнению, представляется целесообразным выработать само понятие контроля, его правовой природы, функциональной характеристики, соотношения с другими правовыми категориями.

Само понятие «контроль» часто упоминается как в научной литературе, так и в нормативно - правовых актах Российской Федерации. Так, в частности, в юридическом энциклопедическом словаре сам термин «контроль» употребляется в трех значениях: во - первых, как деятельность контролирующего лица по проверке соблюдения подконтрольным лицом требований действующего законодательства Российской Федерации при реализации последним своих полномочий; во - вторых, как компетентный орган (учреждение), непосредственно осуществляющий контроль (проверку) за деятельностью контролируемого лица; в - третьих, как должностное лицо контролирующего органа (учреждения), которое реализует контрольные полномочия[3].

Как обоснованно отмечает профессор В.П. Беляев, контрольная деятельность представляет собой одну из форм юридической деятельности государства наряду с правотворческой, правоприменительной и надзорной, которая отличается от последних наличием определенных признаков. Как и другие формы юридической деятельности контрольная деятельность, по мнению ученого, осуществляется соответствующими компетентными государственными органами, носит нормативный характер, всегда тесно связана с правоотношениями, осуществляется в строгой процессуальной форме и влечет за собой юридически значимые последствия.

В свою очередь в зависимости от тех субъектов, которые непосредственно осуществляют контроль, последний условно подразделяется на государственный (осуществляемый специальными компетентными органами), и общественный (осуществляемый гражданами, объединениями, средствами массовой информации и т.д.).

В совокупности государственный и общественный контроль являются формами единого социального контроля[4].

В научной литературе неоднократно отмечалось, что государственный контроль представляет собой одну из форм осуществления государственного управления, которая обеспечивает соблюдение законов и других нормативноправовых актов, издаваемых органами государства.

Как при этом отмечает А.Ю. Гулягин, государственное управление фактически несет главную публичную нагрузку, обеспечивая при этом устойчивое функционирование и развитие экономической и социальной сфер гражданского общества. От последнего во многом зависят реальные гарантии соблюдения субъективных прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом важным механизмом обеспечения государственных и гражданских интересов является государственный контроль в различных сферах жизнедеятельности.

Под государственным контролем учёный понимает специфический вид деятельности компетентных государственных органов, целью которого является обеспечение законности в различных сферах общественных отношений. Фактически отмеченный выше вид деятельности рассматривается как определенная система наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния контролируемого объекта с целью дальнейшей оценки эффективности и обоснованности принимаемых им управленческих решений и результата их исполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их выполнения и информирования о них компетентных органов (учреждений)[5].

В свою очередь М.Л. Баранов определяет государственный контроль как деятельность государства в лице соответствующих компетентных органов по проверке соблюдения контролируемым лицом при осуществлении своей деятельности нормативных правовых актов, норм, правил и стандартов. При этом главными задачами государственного контроля являются оценка эффективности и законности деятельности подконтрольного лица, анализ состояния дел в подконтрольной области, информирование высших органов государственной власти о результатах проведенных проверок и о принятых мерах по результатам осуществления этих проверок[6] [7].

Ю.А. Тихомиров отмечает, что государственный контроль должен обеспечивать нормативно - урегулированную деятельность подконтрольного лица путем проверки и анализа контролирующим лицом реализации законов и

иных правовых актов, а также целесообразности совершаемых действий .

По мнению В.П. Беляева, контроль в современном правовом государстве, с одной стороны, представляет собой неотъемлемый элемент функции государственного управления, а с другой стороны является обособленной деятельностью, получающей свое выражение в целенаправленной, сознательной деятельности творческого характера. Согласно позиции ученого, контроль по отношению к основным функциям государства является функцией вспомогательной, вторичной и объективно необходимой.

Таким образом, по мнению автора, сущность контроля заключается в том, что уполномоченные органы государства и их должностные лица, используя организационно - правовые методы, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных органов и лиц законам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты и фиксируют результаты проведенной проверки в соответствующих актах - документах[8].

Среди учёных - специалистов в общей теории права зачастую встречается мнение, согласно которому контрольная деятельность со стороны государства определяется как определенный правовой алгоритм, состоящий из строгой последовательности совершаемых контролирующим лицом действий, причем данная последовательность детально определена правовыми нормами.

Так, профессор А.В. Малько, анализируя содержание понятия «контроль», отмечает, что под последним необходимо понимать организационно - правовой способ обеспечения государственной дисциплины и законности, а равно особую форму деятельности компетентных государственных органов по систематическому присмотру и наблюдению за деятельностью субъектов управленческих (административных) правоотношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины.

При этом контроль включает в себя последовательность, состоящую из совокупности трех обязательных действий: во - первых, проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с прогнозируемыми, намеченными и ожидаемыми показателями; во - вторых, проверку средств и путей достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, нравственности, служебной и деловой этики, морали, хозяйственной целесообразности; в - третьих, принятие по результатам контроля соответствующих мер[9].

Во многом схожую позицию занимает А.В. Ерицян, который отмечает, что контроль состоит из стадий получения контролирующим органом (субъектом) необходимой информации о деятельности контролируемого лица, стадии обработки и правовой квалификации полученной информации и из стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту[10] [11].

В.П. Беляев в качестве главного элемента содержания контрольной деятельности выделяет контрольное производство. По его мнению, последнее представляет собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые создают совокупность контрольно - процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связью с соответствующими материальными правоотношениями; вызывают определенные потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого дела; создают необходимость закрепления, официального оформления полученных контрольных результатов в соответствующих актах -

3

документах .

На основании отмеченных выше определений понятия «контроль» выделим основные элементы рассматриваемого понятия. По нашему мнению, в качестве элементов контроля необходимо выделить субъект контроля, объект контроля и непосредственно его содержание. Под субъектами контроля, по нашему мнению, необходимо понимать как контролирующее лицо, так и подконтрольное лицо.

При этом контролирующее лицо представляет собой физическое или юридическое лицо, на которое законом возложены полномочия по осуществлению наблюдения и проверки законности осуществляемой подконтрольным лицом фактической и (или) потенциальной деятельности с целью определения и дальнейшего предупреждения возможных правонарушений со стороны контролируемого лица. Контролируемое лицо представляет собой физическое или юридическое лицо, за фактической и (или) потенциальной деятельностью которого осуществляется контроль контролирующего лица.

Под объектом контроля, по нашему мнению, необходимо понимать фактическую и (или) потенциальную деятельность подконтрольного лица, а равно соблюдение последним при осуществлении своей деятельности требований действующего законодательства.

В свою очередь содержание контроля можно охарактеризовать как комплекс мероприятий, проводимых контролирующим органом в отношении подконтрольного лица с целью определения и предупреждения возможных нарушений действующего законодательства последним. При этом содержание контроля характеризуется наличием взаимных прав и обязанностей как контролирующего лица, так и подконтрольного лица.

Таким образом, необходимо отметить, что контролирующее и подконтрольное лицо (субъекты контроля) вступают между собой в контрольные правоотношения.

Понятие государственного контроля необходимо разграничивать с некоторыми другими смежными понятиями, в частности с понятием надзора. Стоит отметить, что действующее законодательство Российской Федерации зачастую не разграничивает отмеченные выше понятия, употребляя их в качестве синонимов, что порождает правовую неопределенность в правоприменительной практике.

В подтверждение отмеченного выше довода приведем п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 299 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[12].

В силу отмеченной выше нормы права государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность компетентных органов

государственной власти (федеральных и региональных органов

исполнительной власти), которая направлена на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим федеральным законом, другими федеральными законами посредством организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Подобная формулировка законодателя фактически отождествляет понятия контроля и надзора, что не представляется в полной мере обоснованным.

В то же время на доктринальном уровне учёными проводится разграничение отмеченных выше понятий.

Так, Н.М. Конин определяет надзор как особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, которая направлена на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих (административных) правоотношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Надзор, в отличие от контроля, характеризуется исключительно проверкой фактического результата деятельности подконтрольного объекта, а не проверкой способов и методов осуществления подобной деятельности. Фактически надзор является одной из форм контроля и трактуется как «суженный» контроль[13].

Аналогичную позицию занимает Ю.М. Козлов, который под надзором понимает наблюдение контролирующего лица за деятельностью контролируемых субъектов с целью проверки соответствия их действий (бездействия) нормам действующего законодательства. По мнению ученого, надзорный орган проверяет соблюдение законов, исключая при этом всякую оценку хозяйственной целесообразности деятельности поднадзорного объекта. Надзор, в отличие от контроля, не предусматривает прямого вмешательства в деятельность поднадзорного объекта[14] [15]. Последний, в отличие от контроля,

всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем .

Профессор А.В. Малько определяет понятие надзора как

организационно - правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно - правового регулирования. Последний представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, которая направлена на

систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно - правовых отношений с целью проверки соответствия их действий и решений нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. При этом специфика надзора как деятельности состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных объектов. Контроль же осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью действий подконтрольных субъектов;

при надзоре же проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным законодательством правилам[16].

На основании вышеизложенного, считаем необходимым на законодательном уровне закрепить понятия контроля и надзора с учетом выработанных в научных работах формулировок.

В целях настоящего исследования находим целесообразным привести классификацию основных видов государственного контроля, выделяемую в научной литературе и в действующем законодательстве. Так, А.С. Бурмистров выделяет следующие основные типы классификации государственного контроля: по периодичности и срокам проведения выделяются

предварительный и последующий контроль; в зависимости от того, какой контролирующий орган осуществляет соответствующую деятельность, выделяют внутренний контроль, осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и внешний контроль, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы; по субъектам выделяют президентский контроль, парламентский контроль, конституционный контроль, судебный контроль; в зависимости от территории действия выделяют федеральный и региональный государственный контроль[17] [18]. По нашему мнению,

- 3

в зависимости от предмета контроля можно выделить налоговый контроль , бюджетный контроль[19], валютный контроль[20], экспортный контроль[21] [22],

7

таможенный контроль .

Помимо предложенных выше оснований для классификации, профессор В.П. Беляев выделяет также иные основания. Так, по мнению ученого, по фактическому объему исследуемой деятельности контроль можно подразделить на общий и специальный. Если при общем контроле осуществляется обследование всего комплекса вопросов деятельности подконтрольного субъекта, то при специальном деятельность подконтрольного субъекта проверяется лишь по определенному вопросу. По способу проведения контроль может быть абстрактным и конкретным. Если для первого вида характерно отсутствие какого - либо факта отклонения от норм, правил и нормативов, то конкретный контроль реализуется только в связи с имеющейся информацией о нарушении. В зависимости от порядка проведении контроль подразделяется на обязательный и факультативный. Первый из них осуществляется компетентным субъектом в порядке и в случаях, прямо предусмотренных законом, иными нормативно - правовыми актами. В то же время факультативный контроль производится лишь по инициативе уполномоченного лица при наличии сомнений относительно законности деятельности какого - либо органа, либо самих правовых норм.

Кроме того, в зависимости от правовых последствий ученый выделяет консультативный и учреждающий контроль. Консультативный контроль - это контроль, осуществляемый контрольными органами, решения которых имеют рекомендательный характер. В свою очередь учреждающий контроль - это контроль органов, решения которых устанавливают для подконтрольного объекта определенные правовые последствия, имеющие юридическую силу[23].

На основании вышеизложенного сформулируем свое понятие государственного контроля.

Государственный контроль - это осуществляемая в определенной юридической форме деятельность компетентных государственных органов по проверке фактического и (или) потенциального результата деятельности подконтрольных лиц, а равно методов осуществления отмеченной выше деятельности, результаты которой фиксируются в соответствующих актах - документах.

Как следует из анализа положений представленной выше классификации, судебный контроль представляет собой самостоятельный вид государственного контроля. На сегодняшний день в юридической литературе актуальным остается вопрос о том, вправе ли суды осуществлять контрольную функцию, и как соотносятся функции осуществления правосудия и судебного контроля.

Ряд ученых высказывают мнение, что суды, входящие в судебную систему Российской Федерации, не вправе осуществлять какие - либо контрольные функции. По мнению А.С. Бурмистрова, началом для определения понятия, сущности и правовой природы контрольных полномочий государственной власти выступает теория разделения властей. Согласно данной теории, законодательный орган принимает определенный нормативно - правовой акт (решение), фактическую реализацию положений данного акта осуществляет орган исполнительной власти, а контроль за исполнением акта осуществляют органы судебной власти. При этом учёный отмечает, что подобное традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству.

По его мнению, суды должны осуществлять исключительно функцию правосудия. Контрольная же функция должна осуществляться отдельной ветвью власти - «контрольной властью». Подобная инициатива будет способствовать преодолению сложившейся в действующем законодательстве правовой неопределенности, т.к. в настоящее время определенные контрольные полномочия имеют все три ветви власти. Ученый замечает, что на доктринальном уровне неоднократно предпринимались попытки не только выделить в российском законодательстве самостоятельную ветвь «контрольной власти», но и определенным образом структуировать её, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России. Во многом указанное выше обстоятельство опосредовано тем, что контрольной деятельности присущ императивный, публичный, волевой характер, а также целенаправленность. Данный вид деятельности государства отличается цикличностью, непрерывностью, повторяющимся во времени процедурно - процессуальным характером[24].

Во многом аналогичную позицию занимает В.В. Ершов, который замечает, что в действительности суд «контролирует» не правовые нормы как результат работы правотворческих органов, а федеральные органы законодательной и исполнительной власти, а также иные учреждения и органы, которые принимают соответствующие решения. В этом смысле суды вообще не могут осуществлять функцию судебного контроля[25] [26].

Ряд учёных, напротив, придерживаются позиции, согласно которой судебный контроль представляет собой гарантию соблюдения прав и законных интересов заинтересованных лиц. Так, М.Л. Баранов отмечает, что судебный контроль в правовом государстве является необходимой частью государственного механизма, который позволяет реально воздействовать на надлежащее функционирование самостоятельных законодательной и исполнительной властей. Судебный контроль является основой соблюдения прав человека и гражданина, деятельности всех общественных и государственных институтов. Суды, по мнению учёного, являются государственными органами, обеспечивающими наиболее действенный

контроль за соблюдением законности .

Согласно позиции А.В. Солодилова, само понятие «судебный контроль» весьма многогранно и охватывает во многом отличающиеся друг от друга институты различных отраслей процессуального права. Этим обусловлено многообразие предлагаемых в науке определений судебного контроля. В самом общем виде судебный контроль определяется как функция судебной власти, которая, в зависимости от содержания судебной деятельности, может как совпадать, так и не совпадать с функцией отправления правосудия. Контрольная деятельность судов, не являющаяся по своему содержанию правосудием, характерна для тех отраслей процессуального права, в которых имеются регламентированные процессуальные законом производства по рассмотрению отдельных категорий дел[27].

На необходимость разграничения функций правосудия и контроля в своих работах указывал и С.В. Никитин. По его мнению, судебный контроль может рассматриваться и анализироваться в качестве самостоятельного научного понятия для характеристики одной из функций судебной власти в правовом государстве. Учёный отмечает, что судебный контроль является разновидностью государственного контроля за законностью нормативно - правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и должностных лиц. Предметом судебного контроля выступают нормативно - правовые акты, а также действия (бездействие) органов и должностных лиц, которые влекут за собой определенные юридические последствия. При этом не могут относиться к судебному контролю функции судебных органов и должностных лиц в сфере руководства судебной деятельностью, которые по своей сути не обладают юрисдикционноым характером, в частности: анализ, обобщение и разъяснение судебной практики, контроль за соблюдением процессуальных сроков рассмотрения и разрешения дел в судах, контрольная деятельность органов судейского сообщества и т.д.

Контрольная деятельность суда осуществляется в определенных процедурно - процессуальных рамках, её порядок регламентируется процессуальным законодательством. Судебный контроль может реализовываться в форме правосудия путем рассмотрения и разрешения дел в порядке конституционного, гражданского, административного или уголовного производства, а также в иных юрисдикционных формах. Судебный контроль может осуществляться не только в форме правосудия (судопроизводства), но и в иных квазисудебных юрисдикционных формах. Так, арбитражные суды в рамках специальных юрисдикционных процедур осуществляют контроль за решениями третейских судов (глава 30 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ), а также за решениями международных коммерческих арбитражей (глава 31 АПК РФ).

Таким образом, процессуальная форма, в которой функционирует судебный контроль, не полностью совпадает с процессуальной формой отправления правосудия, что фактически означает отсутствие достаточных оснований для вывода о полном поглощении правосудием контрольной функции судебной власти. Судебный контроль, в том числе реализуемый в рамках правосудия, имеет свои специфические задачи, цели и предмет деятельности, позволяющие говорить о нем как о самостоятельном направлении реализации судебной власти, которое не охватывается полностью понятием правосудия.

На основании вышеизложенного, учёный делает вывод о том, что функции осуществления судебного контроля и правосудия с функциональной точки зрения представляют собой взаимосвязанные, но при этом различные правовые категории, которые характеризуют различные стороны (аспекты) функционирования судебной власти[28].

О необходимости разграничения функций правосудия и судебного контроля упоминала в своих научных работах и А.С. Васильева. По её мнению, судебно - контрольная деятельность не может охватываться понятием правосудия, в связи с чем судебный контроль следует рассматривать как самостоятельную функцию государственного арбитражного суда. Сущность функции правосудия - это всегда рассмотрение и разрешение возникшего спора по существу. Сущность же функции судебного контроля - проверка законности и обоснованности арбитражной процедуры, которая применялась при рассмотрении дела в международном коммерческом арбитраже[29].

По нашему мнению, более обоснованной выглядит точка зрения сторонников того, что государственные суды одновременно осуществляют как функцию правосудия, так и функцию контроля. Так, арбитражный суд в силу процессуального закона рассматривает дела, которые строго не связаны с рассмотрением дел по существу спора, т.е. с функций осуществления правосудия. К подобным категориям дел, в частности, можно отнести производство по делам об оспаривании решений международных коммерческих арбитражей, а также производство по делам о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений. В последнем случае государственные суды проверяют лишь законность и обоснованность деятельности международных коммерческих арбитражей по исчерпывающему перечню оснований, не разрешая соответствующий спор по существу.

Таким образом, при разграничении функций правосудия и контроля определяющим является именно критерий рассмотрения (или не рассмотрения) соответствующего спора по существу.

Сформулируем основные выводы проведенного в настоящем параграфе исследования.

Понятие контроля является одной из основополагающих правовых категорий как в общей теории права, так и в цивилистической процессуальной науке. В общей теории права традиционным является понятие контроля как особой формы деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению за деятельностью подконтрольных субъектов с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль как особый вид деятельности включает в себя три обязательных компонента: проверку фактического и (или) потенциального результата деятельности подконтрольного объекта; проверку методов осуществления деятельности подконтрольного объекта, её целесообразности; принятие соответствующих мер по результатам проведенного контроля.

К основным элементам контроля относятся субъекты, объекты контроля и его непосредственное содержание.

Понятие контроля необходимо разграничивать с рядом смежных понятий, в частности с понятием надзора. Недостатком действующего законодательства является отсутствие четких критериев разграничения отмеченных выше понятий. В научной литературе надзор рассматривается как разновидность контроля и, в отличие от последнего, характеризуется проверкой лишь фактического и (или) потенциального результата деятельности подконтрольного лица.

Классификация государственного контроля осуществляется по различным основаниям, в частности: по периодичности и срокам проведения, по субъектам, осуществляющим контроль, по территории действия, по предмету контроля, которая имеет важное теоретическое и практическое значение.

<< | >>
Источник: Гринёв Павел Дмитриевич. Государственный контроль за оспариванием и принудительным исполнением решений международных коммерческих арбитражей. ДИССЕРТАЦИЯ На соискание учёной степени кандидата юридических наук. Саратов - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме §1. Правовая природа и содержание государственного контроля:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -