§ 2. Базовые детерминанты законотворческой деятельности в России советского периода

Произошедший в нашей стране в октябре 1917 г. революционный перево­рот не оказал принципиального влияния на характер российской правотворче­ской политики. Она по-прежнему носила прикладной характер, выполняла об­

служивающую роль по отношению к отечественному законодательству.

С точки зрения формы государственного устройства большевистское прави­тельство поставило задачу превратить унитарную Россию в федеративную. Феде­ративное устройство России было юридически закреплено уже в январе 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, однако федерация в советской России была построена на национально-территориальной основе, не способствовавшей приданию государственному устройству стабильности.

Первая советская Конституция, принятая 10 июля 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов, юридически закрепляла новое соотношение классовых сил и была весьма идеологизированной. Главной целью такого госу­дарства провозглашалось «полное подавление буржуазии, уничтожение эксплу­атации человека человеком и водворение социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти». Принятие данного документа имело огромное политическое и международное значение^[112].

В конституционный документ 1918 г. была инкорпорирована Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), касавшаяся прав и свобод личности. В этой связи Конституция 1918 г. декларировала следую­щее: «Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам» (статья 7). Все слои, не попадавшие под определение «трудящиеся», фактически превращались в изгоев общества ^[113].

Таким образом, первый советский Основной закон сформулировал базо­вые принципы так называемой «советской демократии», которые впоследствии

дополнялись и корректировались по мере усиления классовой борьбы в период сталинизма. Принцип «отстранения эксплуататоров от власти», закрепленный в Конституции, последовательно проводился в жизнь.

В статьях 12, 31, 33 Конституции закреплялось, что верховная власть в РСФСР принадлежит Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК - высшему за­конодательному, распорядительному и контролирующему органу РСФСР. За­конодательные акты назывались по-разному: декреты, обращения, воззвания, постановления, декларации, распоряжения, но принципиальных различий меж­ду ними не было. Кроме того, не было существенных отличий между законом и ведомственным нормативным актом.

Управление делами на территории республики осуществлял СНК РСФСР, который издавал декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимал все ме­ры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни (статьи 37, 38). Издавали правовые акты также центральные органы управления.

Правотворческими правами были наделены и местные Советы. В выра­ботке нормативных актов в ряде случаев принимали участие общественные ор­ганизации трудящихся, в частности профсоюзы - в создании норм трудового права. На местах иногда принимались местные небольшие уголовные и процес­суальные кодексы.

Государство диктатуры пролетариата активно вмешивалось в область национального и культурного строительства новой государственности. Несмот­ря на то, что первая Конституция (статья 13) предусматривала свободу совести, в отношении церкви и религиозных убеждений применялись всевозможные за­преты, вплоть до откровенной травли и насилия.

Изменение формы государства повлекло существенные перемены и в экономической сфере. В частности, в указанный исторический период прекра­тилось юридическое существование права собственности на землю (Декрет «О земле» от 26 октября 1917 г.). На определенный период времени провозглаше­но, что земля является достоянием народов.

ившим землю, стало государство, что и было закреплено Декретом ВЦИК от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»^[114].

В качестве инструмента в процессе национализации собственности ис­пользовалась кооперация «советского типа»^[115]. Ее особенность заключалась в том, что на начальном этапе были созданы организационные и правовые усло­вия для развития подлинной кооперации (декрет СНК РСФСР от 7 апреля 1921 г. «О потребительской кооперации», в котором власть объявляла о снятии за­претов и о «наделении кооперативных организаций широкими правами в веде­нии заготовительных операций на территории всей страны»). Однако принцип самостоятельности кооперации в советском государстве нивелировался доми­нированием в советской экономике государственной составляющей, внедрени­ем в работу кооперации методов директивного планирования, идеи всеобъем­лющей государственной монополизации. Для осуществления своих задач ко­операции предоставлялись широкие полномочия, которые, однако, носили де­кларативный характер.

Перспективу жизни и деятельности кооперации определяли действовав­шие в данной сфере нормативно-правовые акты, центральное место среди кото­рых отводилось новому декрету «О потребительской кооперации» от

20 мая 1924 г. Но фактическое применение данного декрета было обусловлено обнародованием Нормальных уставов потребительских обществ, утвержденных

21 ноября того же года Совнаркомом РСФСР.

В развитие декрета о потребительской кооперации были изданы норма­тивные акты о регистрации кооперативных организаций (постановление СНК РСФСР от 21 ноября 1924 г. «О порядке регистрации потребительских обществ и их союзов» и соответствующая инструкция Наркомата внутренней торговли

РСФСР от 22 декабря 1924 г.). Кроме того, государство активно регулировало членство в кооперативах и участие граждан в их органах управления с учетом устанавливаемого властями определенного цензового ряда и социальных при­знаков.

В свою очередь все кооперативные организации через свои советы фор­мально получали возможность участвовать в правотворческой деятельности (Временное положение от 3 марта 1925 г.

Однако на деле успешной и динамичной работе кооперации позволялось осуществляться лишь в том направлении, которое указывалось государством, она превратилась в бесправную и абсолютно зависимую от государственного административного аппарата организацию.

Для урегулирования финансовых вопросов 21 марта 1921 г. принимается Декрет о замене продразверстки продналогом, по условиям которого продо­вольственная и сырьевая разверстка была заменена натуральным налогом, а также устанавливалась индивидуальная ответственность налогоплательщиков - крестьян, имевших земельные наделы на праве пользования.

Итак, центральное место в законотворчестве в 1921-1922 гг. занимали вопросы восстановления сельского хозяйства, восстановления финансовой си­стемы, кодификации основных отраслей права^[116].

Наряду с регулированием экономических вопросов правовому регулиро­ванию подвергается и институт социального страхования населения, оформив­шийся в начале XX века^[117].

Так, декретом СНК РСФСР от 31 октября 1918 г. было утверждено Поло­жение о социальном обеспечении трудящихся, которое финансировалось, глав­ным образом, из федерального казначейства. Но бремя по социальному страхо­ванию и материальному обеспечению работников постепенно было переложено с государства на работодателей, и декретом СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК РСФСР.

Вторая Конституция РСФСР от 11 мая 1925 г. последовательно отразила изменения в политической и экономической обстановке страны, происшедшее в связи с образованием СССР. Эта Конституция юридически оформила новый государственно-правовой статус России - союзной республики в составе СССР.

Что же касается прав и свобод граждан, то в данной части сохранялась преемственность Конституции 1918 г.^[118]

Сохранилась преемственность и в отношении методов правотворческой деятельности. В статье 19 закреплялось право верховных органов СССР, Все­российского Съезда Советов, ВЦИК и СНК издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории, которые именовались поста­новлениями. Равными им по юридической силе в Конституции назывались де­креты, кодексы, законодательные акты.

В рассматриваемый исторический период институт социального страхо­вания трудящихся на основании постановления ЦИК СССР, СНК СССР и ВЦСПС от 23 июня 1933 г. был передан в управление профсоюзам, что, однако, приводило к существенным ограничениям в обеспечении трудящихся государ­

ственным социальным страхованием. В частности, постановлением СНК СССР, ЦК ВКП (б) и ВЦСПС от 23 декабря 1938 г. «О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле» был уменьшен размер пособия по временной нетрудоспособности, сократилась продолжительность отпуска по беременности и родам. Работники, ушедшие с работы по собствен­ному желанию и уволенные за нарушение трудовой дисциплины, получали право на пособие по временной нетрудоспособности лишь после того, как про­работают на новом месте не менее шести месяцев^[119].

Исторический период 30-е годы XX века ознаменовался проведением Со­ветским государством политики насилия и террора, когда закон выполнял в общественно-политической жизни страны ничтожно малую роль, а, напротив, активно проводятся установки правящей партии. Такой характер имела, напри­мер, правотворческая политика в области «социалистического переустройства» села^[120].

Рассматриваемый исторический период характеризуется преобразовани­ями в процессе разрешения экономических, в том числе хозяйственных споров

с введением новых весьма позитивных правовых институтов^[121]. В частности, в судебной системе учреждается арбитраж (предшественник современного ар­битражного суда) как государственный, так и ведомственный, который, однако, носит репрессивный уклон и рассматривается в качестве органа борьбы за укрепление плановой, договорной дисциплины и хозрасчета. В то же время у Госарбитража СССР и его нижестоящих звеньев кроме функции по разреше­нию хозяйственных споров была и функция нормотворческая (пункт 7 Поста­новления ЦИК СССР № 5, СНК СССР № 298 от 3 мая 1931 г. «Положение о государственном арбитраже»).

Третья Конституция РСФСР от 21 января 1937 г. последовательно про­возгласила завершение строительства основ социализма. В ней были закрепле­ны основы общественного и государственного строя, права и обязанности лич­ности, избирательное право, система и компетенция высших и местных органов государственной власти, управления, суда и прокуратуры. Конституцией было подтверждено добровольное объединение с иными равноправными республи­ками в составе СССР, суверенный характер прав РСФСР вне пределов союзной компетенции. Однако Конституция 1937 г была декларативной и не смогла препятствовать массовому беззаконию и внесудебным расправам 1937 г. Одной из главных ее характеристик являлось сращивание партийного и государствен­ного аппарата, закрепление принципа «руководящей роли КПСС как ядра госу­дарственных и общественных организаций»^[122].

В данной Конституции закреплялись положения о том, что вся полнота законодательной власти в РСФСР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся, систему которых составляют Верховные Советы РСФСР и ее субъектов. Законы РСФСР утверждались Верховным Сове­том РСФСР простым большинством голосов. После принятия законы публико­вались за подписями председателя и секретаря Президиума Верховного Совета РСФСР. Аналогичным образом был организован законотворческий процесс в

национально-государственных и административно-территориальных образова­ниях РСФСР (статьи 3, 24, 26, 27, 58). В области подзаконного правотворчества Конституция закрепляла право Советов народных комиссаров - высших испол­нительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и ее субъектов издавать постановления и распоряжения (статьи 43, 67).

Законотворческую деятельность советского государства накануне Вели­кой Отечественной войны (1938-1941 гг.) можно охарактеризовать как неста­бильную, поскольку в данный период наблюдаются колебания во всей системе нормативно-правовых актов. С одной стороны, из правительства поступали сигналы о смягчении репрессий, с другой - многие заинтересованные силы стремятся к усилению террора. Особенно показательны в этот период «колеба­ния законности» в деятельности органов советской юстиции по делам о контр­революционных преступлениях^[123].

Такие колебания законности наблюдаются, в частности, при вынесении обвинительного приговора, ибо еще в 1938 г. признательные показания обвиня­емого объявляются недостаточными для вынесения обвинительного приговора, если эти показания не подкреплены никакими другими документами. Но уже в 1939 г. данная норма объявляется серьезной ошибкой, поскольку признатель­ные показания обвиняемого являются самостоятельным доказательством по де­лу. И с этого времени фактически был осуществлен возврат к «Большому тер­рору».

Так, согласно секретному приказу НКЮ СССР и Прокурора СССР № 058 от 20 марта 1940 г «О порядке освобождения из-под стражи лиц, оправданных по делам о контрреволюционных преступлениях» оправданные лица не подле­жали немедленному освобождению судами из-под стражи. «Освобождение из- под стражи указанных лиц возможно лишь по получении от органов НКВД со­общения об отсутствии к тому каких-либо препятствий с их стороны».

Роль НКВД в отношении контрреволюционеров повышалась и тем, что нормативно-правовые акты исследуемого периода допускали ведение НКВД «дополнительного расследования», которое могло продолжаться вплоть до смерти, либо самостоятельную расправу НКВД над гражданином Страны Сове­тов (Приказ НКЮ СССР от 28 июня 1940 г. № 0117).

Накануне войны расширяется круг лиц, привлекаемых к ответственности по статье 58 УК РСФСР. Согласно директиве НКВД, НКЮ и Прокурора СССР от 28 апреля 1941 г. № 87/06/пр/29 побеги заключенных из лагерей должны бы­ли квалифицироваться по статье 58-14 УК РСФСР, то есть как контрреволюци­онный саботаж, и могла быть применена высшая мера наказания. Вскоре (2 июля) эта директива была распространена на осужденных, совершивших побег до издания директивы (то есть указанному акту была придана обратная сила).

Нестабильный характер правотворческой политики проявлялся и в других областях правового регулирования.

На период войны в СССР был установлен крайне жесткий политический режим. Усилилась ответственность за все виды совершаемых преступлений, появились новые составы преступлений, специфичные для военного времени. Заметно была сужена область договорных отношений, существенные измене­ния произошли в области наследственного, семейного права, где особым вни­манием пользовались военнослужащие и их семьи. Уже в первый день войны был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положе­нии», который устанавливал, что в местностях, объявленных на военном поло­жении, все функции органов государственной власти в области обороны, обес­печения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где их нет - высше­му командованию войсковых соединений. Президиум Верховного Совета СССР 6 июля 1942 г. издал Указ «Об ответственности за распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения». Если ложные слухи признавались антисоветскими, то они квалифицировались как контрре­волюционная агитация. В апреле 1943 г. был издан Указ Президиума Верховно-

го Совета СССР «Об уголовной ответственности немецко-фашистских захват­чиков и их пособников». В целом жесткие меры в деятельности карательных органов СССР в условиях военного времени во многом обеспечивали проч­ность тыла и правопорядок в стране^[124].

В годы Великой Отечественной войны были приняты некоторые меры по улучшению обеспечения отдельными пособиями инвалидов войны.

В послевоенный период отмечалось дальнейшее развитие социального страхования. Постановлением Совета Министров СССР от 22 января 1955 г. и соответствующим решением ВЦСПС были изменены условия и размеры посо­бий.

Итак, по окончании войны обстановка в стране, методы управления, а значит и правотворческая политика кардинально меняются, активизируется правотворческая деятельность.

Следующий этап в развитии конституционализма был связан с принятием Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. Она разработана в соответствии с нормами Конституцией СССР 1977 г. и воплотила концепцию построения раз­витого социализма и общенародного социалистического государства, но по су­ти лишь скрывала назревание в обществе кризиса. В Основном законе провоз­глашались социальная однородность и укрепление морально-политического единства социальных групп и слоев общества, формирование новой историче­ской общности людей - советского народа, закреплялась общественная соб­ственность на средства производства, руководящая роль КПСС в политической системе (статья 6). Научный коммунизм признавался господствующей идеоло­гией. Частная собственность не допускалась. Закреплялось плановое ведение хозяйства на основе жесткой централизации. Основой организации государ­ственной власти был принцип верховенства Советов народных депутатов. Ос­новным ее содержанием явился компромисс между демократическими силами народа, окрепшими после решений XX съезда КПСС, и партийно­

государственной бюрократией, доминировавшей в «застойный» период разви­тия нашего общества^[125].

В Конституции определялось государственное устройство РСФСР, состо­явшей из национально-государственных и административно-территориальных образований: автономных республик, краев, областей, городов республиканско­го подчинения, автономных областей и автономных округов, находящихся в составе краев и областей, закреплялись системы их органов государственной власти (статьи 71, 85, 131, 133, 137). Таким образом, в Конституции РСФСР 1978 г. постулировался федеративный государственный строй. Однако субъек­ты РСФСР не были фактически, а поэтому и юридически равны между собой в силу ряда объективных факторов. Поэтому незначительные особенности, суще­ствовавшие в законодательствах субъектов РСФСР, носили скорее характер «местного колорита», нежели действительно фиксировали какое-то качествен­ное отличие жизненного уклада^[126]. Но было равенство между субъектами одного вида.

В части регулирования законотворческого процесса Конституция опреде­ляла, что важнейшие вопросы государственной и общественной жизни рас­сматриваются и решаются на сессиях Советов народных депутатов, систему ко­торых составляли Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов (ста­тьи 85, 87). Законы РСФСР принимались большинством голосов от общего числа депутатов Верховного Совета РСФСР или народным голосованием (ре­ферендумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ста­тьи 104, 109). Проекты законов обсуждаются на заседаниях Верховного Совета РСФСР, в его комиссиях (статьи 109, 119).

В статье 108 устанавливался перечень субъектов права законодательной инициативы: оно принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР, Сове­ту Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР. Правом законодательной инициативы обладали также об­щественные организации в лице их общесоюзных и республиканских органов.

Завершался законотворческий процесс опубликованием законов РСФСР за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета РСФСР (статья 110).

В главах 14, 16 Конституции закреплялось право исполнительных и рас­порядительных органов - Советов Министров на издание подзаконных норма­тивных актов - постановлений и распоряжений.

Таким образом, указанный исторический период характеризуется уста­новлением основ правотворческого процесса. Он еще не определяет правотвор­ческую политику государства, но в этот период уде активно изучаются те принципы и основные направления, которые характерны для процесса разра­ботки и принятия норм права, развития правосознания трудящихся, планирова­ния законодательной деятельности, определения задач и методов функциони­рования юридических учреждений^[127].

Итак, с принятием Конституции РСФСР 1978 г. появляется возможность полноценно говорить о законотворческой деятельности советского государства, хотя она имела существенные погрешности. Одной из таких погрешностей можно назвать проблему соотношения нормативно-правовых актов, ибо вплоть до конца 80-х годов прошлого века правотворческая политика исходила из фак­та однопартийной системы и руководящей роли КПСС в политической системе общества. Для правотворчества это означало верховенство партийной директи­

вы над государственным законом и производность государственной политики от политики правящей партии.

Еще в начале XX века отечественные и зарубежные юристы использовали слово «закон» для обозначения любого акта, исходящего от органов государ­ственной власти. Со временем понятие закона сужалось в направлении ограни­чения органов, уполномоченных на их принятие.

Следовательно, долгое время в теории и на практике руководствовались широким понятием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов. Законодательство при таком понимании есть система юри­дических актов, содержащих нормы права. «Когда же говорят о советском за­конодательстве, имеют в виду совокупность всех нормативных актов, изданных государственными органами». Таким образом, законодательство - это совокуп­ность внешних форм выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление.

Подобное понимание содержания законодательства приводило к стира­нию грани между законами - актами законодательства в собственном смысле и всей совокупностью других нормативных актов. Нередко это понятие применя­лось настолько широко, что любой ведомственный нормативный акт без каких- либо уточнений и оговорок именовался актом законодательства.

Кроме того, в советское время, вплоть до конца 80-х гг., собственно со­юзных и республиканских законов было относительно немного. Нормотворче­ство Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, ЦК КПСС осуществлялось в широких масштабах, часто вторгаясь в сферу полно­мочий советского парламента, причем такие случаи практически не пресека­лись. Подобная практика привела к растворению законов в бесчисленном мно­жестве подзаконных нормативных актов, к нивелированию значимости зако­нов.

Такое положение соответствовало политической практике того периода, сложившейся командно-административной системе руководства государством. При этом в советской научной литературе решительно высказывалось не ли­

шенное веских оснований мнение о необходимости более точного, ограничи­тельного употребления рассматриваемого понятия.^[128].

В современных условиях роль законов существенно изменилась, возросли их авторитет и доля в общем массиве нормативных актов. И подобные измене­ния закономерны, поскольку были обусловлены крахом советского государства, который вызвал потребность в формировании новой правотворческой полити­ки, учитывающей имеющиеся правовые наработки и изменения подходов к проблеме соотношения законов и подзаконных актов.