§ 4. Послепарламентская стадия законотворческого процесса

Законотворческий процесс завершается промульгацией (обнародованием) принятого парламентом закона, которая (которое) охватывает, по нашему мне­нию, процедуры санкционирования (подписания) официального текста закона главой государства в установленные конституцией (обычные или сокращенные) сроки, его опубликования в официальном издании государства и вступления принятого и опубликованного закона в силу.

Однако такой подход к пониманию промульгации, обнародования приня­того парламентом закона нельзя признать общепринятым, в юридической науке

применяются различные подходы к определению структуры и содержания за­ключительной послепарламентской стадии законотворческого процесса. Так, в российской юридической литературе промульгацию, обнародование закона предлагается понимать как стадию законотворческого процесса, охватываю­щую две взаимосвязанные процедуры: 1) подписание закона, то есть санкцио­нирование главой российского государства принятого парламентом закона, и 2) опубликование федерального закона в официальных изданиях. В результате прохождения этих процедур закон вступает в законную силу^[218].

В Конституции России (части 1, 2 статьи 107) термин «обнародование» употребляется в более узком смысле, в значении опубликования федерального закона.

Такой подход к промульгации отмечается и в юридической литературе. Например, И. А. Иванников утверждает, что законотворческий процесс завер­шается введением в действие нормативно-правового акта, которое включает в себя подписание, регистрацию, официальное опубликование (промульгацию) или иной способ официального доведения содержания принятого нормативно­правового акта до адресатов.

В отечественной юридической науке нередко промульгацию отождеств­ляют с процедурой подписания (утверждения, санкционирования) закона гла­вой государства (Президентом России)^[220].

В то же время распространено мнение, разграничивающее понятия «санкционирование закона главой государства», «опубликование закона» и его «промульгация», то есть его авторы рассматривают санкционирование закона главой государства как самостоятельный этап, не охватываемый стадией про­мульгации закона. В этом случае под промульгацией понимается особый акт главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти со­блюдать предписания этого акта^[221]. В подтверждение данной точки зрения при­водятся, например, нормы статьи 107 Конституции России, в которой действия по подписанию и обнародованию закона указаны как совершаемые последова­тельно.

Вместе с тем полагаем, что исключение из стадии промульгации проце­дуры санкционирования главой государства принятого парламентом закона ни­чем не обусловлено. Более того, принимая во внимание, что опубликование и вступление в силу характерны только для законов, санкционированных (одоб­ренных) главой государства, и не имеют самостоятельного значения, думается, что логичнее включать в стадию промульгации все названные выше процедуры.

Итак, на сегодняшний день юридическая доктрина не выработала единого подхода к пониманию структуры и содержания заключительной послепарла- ментской стадии законотворческого процесса. Каждая из основополагающих стадий законотворческого процесса может включать несколько основных и до­полнительных этапов.

В этой связи считаем возможным и вполне убедительным признать про­мульгацию, обнародование закона заключительной послепарламентской стади­ей законотворческого процесса, складывающейся из процедур санкционирова­ния принятого закона Президентом России, его официального опубликования и вступления в силу. Отличительными признаками данной стадии законотворче­

ского процесса выступают ее субъектный состав, поскольку основные юриди­чески значимые действия на этой стадии совершает глава государства, ее со­держание, ее временные рамки и иные особенности.

Принятый (одобренный) законотворческим органом федеральный (феде­ральный конституционный) закон в пятидневный срок направляется главе гос­ударства и в течение 14 дней с момента поступления подписывается и обнаро­дуется Президентом России^[222].

Подписание закона Президентом России означает признание им факта принятия парламентом закона должным образом и обязательность его исполне­ния после официального опубликования и вступления в силу. Наделение Пре­зидента России указанным правом дает ему возможность активно вмешиваться в законотворческий процесс, оказывать существенное влияние на законотвор­чество, поскольку позволяет выражать несогласие с законом в целом либо с его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой возвращать его парламенту на новое рассмотрение.

Следовательно, помимо подписания, Президенту России предоставляется право в течение указанного срока отклонить закон или отдельные его положе­ния^[223] и с соответствующей мотивировкой возвратить его в парламент.

А. В. Кочетков рекомендует предусмотреть последствия невыполнения Президентом России обязанности подписания федерального закона либо воз­вращения его в законотворческий орган в установленный срок. По мнению ученого, такие меры должны заключаться в следующем: в случае, если Прези­дент России в течение установленного срока не отклонит, но и не подпишет принятый Федеральным Собранием федеральный закон, то этот закон должен быть опубликован и должен вступить в силу в установленном порядке^[224].

предложение следует рассматривать как аналог права Совета Федерации на принятие федерального закона в режиме «без рассмотрения».

Итак, Конституция России наделяет Президента России правом отлага­тельного вето (в отличие от абсолютного вето, которое не подлежит преодоле­нию парламентом). Право вето является еще одной, наряду с правом законо­творческой инициативы, формой непосредственного участия Президента Рос­сии в законотворческой деятельности, стимулирует повышение качества при­нимаемых законов, способствует устранению имеющихся пробелов и дефектов.

Между тем в отличие от части 3 статьи 107 Конституции России, наделя­ющей российского Президента правом вернуть на новое рассмотрение посту­пивший к нему на подпись федеральный закон (право вето), часть 2 статьи 108 такую возможность российского Президента в отношении федерального кон­ституционного закона не устанавливает. Следовательно, Конституция России не предоставляет Президенту России право вето в отношении федеральных конституционных законов.

Отказ от права вето Президента в отношении федеральных конституци­онных законов вполне логичен, ибо для преодоления президентского вето в Федеральном Собрании необходима поддержка федерального конституционно­го закона со стороны менее строгого квалифицированного большинства голо­сов, чем для его принятия. Право вето здесь было бы бессмысленным и практи­чески невозможным^[225].

При этом отсутствие права вето не означает, что при обнаружении в по­ступившем на подпись федеральном конституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент России не может обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением вновь вернуться к спорным вопросам. Но юридической силы вето такое обращение не имеет.

В Конституции России отсутствует перечень оснований для отклонения Президентом России федерального закона. Однако отклоняя закон, он, как пра­

вило, обосновывает в письме в Государственную Думу причины своего реше­ния, называет мотивы отклонения закона.

Более того, Конституционный Суд России ввел требование, согласно ко­торому Президент России обязан сообщить законотворческому органу мотивы своего решения отклонить принятый федеральный закон^[226].

Предоставление Президенту России права отлагательного (суспенсивно­го) вето обусловливает существование еще одного факультативного этапа в за­конотворческом процессе - повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания федерального закона, который отклонен Президентом России.

Повторное рассмотрение закона, отклоненного российским Президентом, начинается с рассмотрения ответственным комитетом Государственной Думы мотивов решения Президента России. По итогам такого рассмотрения ответ­ственный комитет может рекомендовать палате один из следующих вариантов решения, который и ставится на голосование палаты:

- принять федеральный закон в редакции, которая предложена Пре­зидентом России, либо с учетом его предложений, то есть принять закон в но­вой редакции;

- согласиться с мотивами решения Президента России и снять феде­ральный закон с дальнейшего рассмотрения;

- одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции;

- создать специальную комиссию для преодоления возникших разно­гласий.

При этом решение о принятии закона в новой редакции либо о снятии его с рассмотрения принимается большинством от общего числа депутатов палаты. Решение об одобрении закона в ранее принятой редакции считается принятым,

если за него проголосовало большинство не менее двух третей голосов от об­щего числа ее депутатов.

Если предложение не набрало необходимого количества голосов, то пала­та может принять решение продолжить работу над данным федеральным зако­ном, вернувшись к процедуре первого чтения законопроекта.

При принятии решения создать специальную комиссию федеральный за­кон поступает к ней для выработки согласованной редакции путем достижения единого мнения по каждому предложению Президента России. По завершении работы специальная комиссия передает федеральный закон для повторного рас­смотрения палатой в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей.

Если комиссией принимается решение о принятии федерального закона с учетом предложений Президента России, то голосование проводится по каждо­му его предложению (по каждой его поправке). Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если оно поддержано большинством от общего числа депутатов.

Если же предложения Президента России не сформулированы в виде кон­кретных поправок, то решением большинства голосов от общего числа депута­тов Государственной Думы можно отложить принятие федерального закона и обратиться к Президенту с просьбой представить тексты поправок.

При одобрении палатой лишь части предложений (поправок) Президента России принятие федерального закона также откладывается. В этом случае дальнейшая работа над законом может быть поручена специальной комиссии или ответственному комитету, которая (который) должна (должен) подготовить текст с учетом одобренных палатой предложений (поправок) Президента Рос­сии и представить федеральный закон на рассмотрение в Г осударственную Ду­му.

В результате принятия федерального закона в новой или его одобрения в ранее принятой редакции он в пятидневный срок передается в Совет Федера­ции. Если при повторном рассмотрении Г осударственная Дума приняла откло­

ненный Президентом России федеральный закон в новой редакции, то в Совете Федерации он рассматривается как вновь принятый. При повторном рассмотре­нии в Совете Федерации федерального закона, который отклонен Президентом России и одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации (с учетом повторного заключения ответственного комитета) выно­сит на голосование предложение об одобрении закона в ранее принятой редак­ции с предварительным обсуждением его положений либо без такового. При этом закон считается одобренным в Совете Федерации в ранее принятой редак­ции, если за это проголосовало большинство не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты. Если же при повторном рассмотрении федераль­ного закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего коли­чества членов палаты, федеральный закон считается отклоненным.

Будучи повторно рассмотренным и одобренным в ранее принятой редак­ции квалифицированным (2/3) большинством голосов от общего числа парла­ментариев Государственной Думы и Совета Федерации федеральный закон в пятидневный срок направляется Президенту России и подлежит безусловному подписанию в течение 7 дней (даже если Президент России с ним вновь не со­гласен, поскольку повторное вето на закон наложено быть не может), опубли­кованию и вступлению в силу.

Необходимость квалифицированного большинства голосов в каждой па­лате парламента в поддержку закона в ранее принятой редакции делает вето Президента труднопреодолимым. К тому же повторное одобрение закона в Г осударственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации^[227].

«Постатейное» вето главы государства должно рассматриваться по упро­щенной процедуре. Для этого парламентариям необходимо повторно обсудить только статьи, предложенные президентом в новой редакции, а не закон в це­лом и провести по ним голосование. Непреодоление постатейного вето главы государства, как правило, не означает непринятия закона в целом. В такой си­

туации возможно использование следующих вариантов: президентская редак­ция либо становится действующей нормой закона, либо спорная статья вообще исключается из текста закона. Но эти правила должны быть закреплены в феде­ральном законодательстве и регламентах палат парламента.

Во избежание наступления последствий неподписания принятого Феде­ральным Собранием закона установилась недопустимая, по нашему мнению, но прямо не запрещенная Конституцией России практика возвращения Президен­том России принятых федеральных законов без рассмотрения. В современной России право Президента страны возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание, имеет своих сторонников и противни- ков^[228]. Мы полагаем, что такое право применимо только при нарушении законо­творческим органом процедурных вопросов принятия закона, что отражено в позиции Конституционного Суда России.

Так, Президент России может возвратить закон в соответствующую пала­ту парламента, если нарушен установленный Конституцией России порядок принятия федерального закона, и допущенные нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие за- кона^[229].

Такие нарушения, по обоснованной оценке А. И. Абрамовой, обнаружи­ваются, когда не соблюден принцип личного участия в голосовании; голосова­ние проведено при отсутствии необходимого кворума; законопроект рассмот­рен только одной палатой в случае, когда рассмотрение его другой палатой яв­ляется обязательным; после принятия закона внесены изменения в его текст и т.п.

При этом полномочиями осуществлять контроль за соответствием приня­того федерального закона Конституции России и приостанавливать вступление

в силу закона, принятого парламентом с нарушением процедуры, установлен­ной Конституцией России, должен наделяться Конституционный Суд России, что обусловлено нормами статьи 125 российской Конституции. Поводом к воз­буждению соответствующего процесса должно послужить обращение в Кон­ституционный Суд России Президента России с запросом провести в порядке конституционного судопроизводства проверку правильности применения пар­ламентом норм процессуального права в ходе принятия конкретного федераль­ного закона. В запросе могут быть указаны допущенные процессуальные нару­шения, которые, по мнению Президента России, влекут признание закона в ча­сти процедуры его принятия неконституционным. Однако Конституционный Суд России правомочен не ограничиваться указаниями, содержащимися в за­просе, а выйти за пределы заявленных Президентом России требований и про­верить соблюдение всех элементов процедуры принятия закона.

Закон, объявленный Судом неконституционным, на основании судебного решения передается в парламент для нового рассмотрения. Решение должно четко указывать на основания, которые повлекли признание закона противоре­чащим Конституции России; установлены допущенные нарушения и названы процессуальные действия, которые следует произвести при новом рассмотре­нии возвращенного закона^[230].

Таким образом, предпринято разграничение процедур возвращения и от­клонения федеральных законов. Так, процедура отклонения федерального зако­на применима только по отношению к принятым федеральным законам. Она влечет юридические последствия, которые предусмотрены частью 3 статьи 107 Конституции России: преодоление вето Президента России с помощью проце­дуры повторного рассмотрения закона палатами Федерального Собрания. Если же при принятии федерального закона была нарушена установленная процеду­ра его принятия, такой закон не может считаться принятым в смысле части 1 статьи 107 Конституции России. Он подлежит возвращению, которое не по­

рождает юридических последствий, указанных в части 3 статьи 107 Конститу­ции России.

Итак, одобренный главой государства закон подписывается Президентом России и передается для официального опубликования (официального доведе­ния до всеобщего сведения)^[231].

Официальное опубликование является важным этапом обнародования за­конов. Оно заключается в том, что полный и точный текст принятого закона со всеми его официальными реквизитами объявляется от имени органов государ­ственной власти в законодательно уполномоченном на то общедоступном пе­чатном или электронном издании.

Процедура опубликования обновленных либо вновь созданных законов, имеющая важное значение в процессе законотворчества, установлена в феде­ральном законе от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ^[232] и является обязательной для вступ­ления закона в силу.

Обязательность официального опубликования законов неоднократно от­мечалась в юридической литературе. В частности, B. C. Нерсесянц подчерки­вал, что «надлежащее обнаружение закона вовне и общедоступное осведомле­ние о нем являются необходимыми составными частями и чертами того, что называется официальным законом государства: без этого нет и самого закона как такового»^[233]. Н. Я. Соколов признает необходимость официального опубли­кования в контексте презумпции знания закона, которая основывается на ин­формационных правоотношениях между государством и гражданином, что обусловливает их взаимные права и обязанности. Так, государство имеет право

требовать от граждан, а последние несут обязанность знать содержание норма­тивно-правовых актов, которые определяют их правовой статус. В свою оче­редь, граждане могут рассчитывать на то, что для ознакомления с действующим законодательством им будут созданы необходимые условия. Поэтому широкое правовое информирование населения о действующих законах с помощью офи­циального опубликования вновь принятых нормативных актов является обя­занностью государства¹.

Право на информацию об обновленных или новых законах является од­ним из общепризнанных международным сообществом прав человека, которое государство обязано уважать и содействовать его реализации, в том числе пуб­ликовать и делать доступными все законы, что является условием их примене­ния.

В полном соответствии с международными стандартами в пункте 3 ста­тьи 15 Конституции России зафиксирована норма, согласно которой: «законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не при­меняются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опуб­ликованы официально для всеобщего сведения». В развитие международных и конституционной норм статья 1 указанного закона также закрепила, что на тер­ритории России применяются только официально опубликованные законы.

В соответствии со статьей 3 Закона об опубликовании и вступлении в си­лу федеральных конституционных, федеральных законов, актов палат Феде­рального Собрания официальное опубликование российских законов происхо­дит в течение семи дней после дня их подписания Президентом России. Следо­вательно, российский законодатель установил жесткие сроки для официального опубликования должным образом принятых и подписанных законов, что пред­ставляется вполне оправданным, поскольку установление длительных сроков

может привести к промедлению в официальном опубликовании законов и соот­ветственно - в их вступлении в силу.

Своевременное официальное опубликование законов позволяет своевре­менно ознакомиться с вновь принятым законодательством, с изменениями и дополнениями, внесенными в действующие нормативно-правовые акты. А это, в свою очередь, дает возможность оперативнее перестроить деятельность раз­личных структур в заданном направлении.

Необходимо также, чтобы граждане и должностные лица страны имели достаточно времени для ознакомления и изучения новых законов, поскольку их соблюдение и исполнение во многом зависят от того, насколько они правильно поняты теми, кому адресованы^[234].

Официальным опубликованием федерального конституционного, феде­рального закона, то есть объявлением аутентичного текста принятого закона, законодатель называет первую публикацию его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в «Собрании законодательства Россий­ской Федерации» либо первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет - портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)(статья 4 Закона о порядке опубликования и вступления в силу).

Буквальное толкование нормы Закона позволяет считать проблему опре- деения даты вступления закона в силу при разновременном его опубликовании в различных официальных источниках не существующей - первым официаль­ным опубликованием закона следует признавать его первую по времени публи­кацию в соответствующем издании. В то же время считаем убедительной пози­цию А. В. Червяковского о целесообразности установления и законодательного закрепления одного конкретного источника официального опубликования для четкого определения даты вступления закона в силу. В качестве такого источ­ника официального опубликования могла бы выступить «Российская газета»; в дальнейшем эта функция может быть передана и официальному электронному

изданию. Все остальные печатные и электронные издания должны быть источ­никами вторичного официального опубликования, то есть в них должны в соот­ветствии с законодательством публиковаться официальные тексты нормативно­правовых актов, но время выхода данных изданий никак не будет влиять на да­ту вступления законов в силу^[235].

Кроме того, если учесть, что цена федеральных печатных изданий высо­ка, а их тиражи как в прошлом, так и сейчас невелики, то следовало бы законо­дательно предусмотреть обязанность органов государственной власти субъек­тов Федерации публиковать сведения о принятых федеральных конституцион­ных и федеральных законах (реквизиты и краткую информацию о документе) в региональных официальных средствах массовой информации^[236]. В свою очередь, официальное размещение законов на интернет - портале позволит повысить оперативность официального опубликования правовых актов, обеспечит сво­бодный доступ к официальным текстам правовых актов государственных орга­нов, организаций и граждан, будет способствовать расширению возможностей пользователя получить официальную электронную копию нормативно-

₃ правового акта^[237].

Как отмечает И. Р. Медведев, в своей практике Верховный Суд России нередко считает обнародованными для всеобщего сведения те акты, которые включены в справочные правовые системы («Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс» и т.п.), поскольку это делает их общедоступными для неопределенно­го круга лиц^[238]. Такое размещение законов действительно позволяет считать их опубликованными в СМИ, поскольку, например, правовой сервер «Консультант Плюс» имеет свидетельство о регистрации как средство массовой информации и является электронным периодическим изданием, распространяющимся на территории России, стран СНГ и зарубежных стран. Однако такое размещение

не отменяет требование официального опубликования, но может служить пред­посылкой законотворческой инициативы о признании указанных справочных правовых систем официальными источниками опубликования законов.

Наряду с официальным опубликованием возможны и иные формы дове­дения закона до всеобщего сведения. Так, статья 5 Закона о порядке опублико­вания и вступления российских законов в силу допускает публикацию феде­ральных (в том числе федеральных конституционных) законов в иных печат­ных изданиях, а также предусматривает возможность доведения их до всеобще­го сведения по телевидению и радио, рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Кроме того, воз­можна публикация закона в виде отдельного издания.

При этом указанные формы носят субсидиарный характер и служат целям правового информирования населения. Они способствуют достижению широ­кого и оперативного ознакомления населения с принятыми законами, однако не заменяют обязательности официального опубликования принятых федеральных законов и не влияют на определение момента вступления законов в силу^[239].

В опубликованном федеральном конституционном или федеральном за­коне сообщаются его реквизиты: наименование органа, принявшего закон, наименование самого закона, даты его принятия в Государственной Думе и одобрения в Совете Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата подписания, регистрационный номер. Указание реквизитов закона свиде­тельствует об официальном характере акта и его юридической силе.

Вместе с тем конституционное требование к применению только офици­ально опубликованных законов часто тормозится тем обстоятельством, что Российская Федерация - многонациональное государство. Государственным языком на всей ее территории провозглашается русский язык (статья 68 Кон­ституции России). При этом республикам в составе Российской Федерации предоставлено право устанавливать свои государственные языки, применение

которых в республиканских органах государственной власти, местного само­управления, учреждениях, организациях допускается наряду с русским языком. Однако помимо республик субъектами России являются края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Но при под­готовке и принятии федерального закона от 14 июня 1994 г. о порядке опубли­кования и вступления российских законов в силу эта особенность России не была учтена, поскольку он не содержит решения проблемы перевода текста фе­дерального закона на государственные языки республик в составе Российской Федерации, а также на языки большинства или малых народов субъектов Рос­сии. Не согласован названный закон и с законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25октября 1991 г.

В этой связи считаем возможным поддержать предложение В. П. Малкова о внесении дополнения в рассматриваемый закон в виде установления семи­дневного срока со дня первой официальной публикации для перевода текста за­кона на государственные языки республик в составе Российской Федерации, а также на языки большинства или малых народов субъектов Федерации.

По завершении перевода текста федеральный закон в пятидневный срок должен передаваться Президентом России в органы государственной власти субъектов Федерации для опубликования в их официальных печатных издани­ях. Такая публикация должна состояться в семидневный срок со дня получения текста федерального закона в переводе^[240].

Кроме того, ученый допускает и иной вариант решения этой чрезвычайно важной проблемы в виде возложения обязанности официального перевода фе­деральных законов на органы законодательной или исполнительной власти республик пли иных субъектов Федерации. Но такой вариант представляется ученому менее перспективным, поскольку скрывает в себе опасность неодно­значного донесения смысла переводимого на другие языки закона, соблазн «подправить» закон в процессе перевода^[241].

Согласно статье 2 федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, датой принятия федерального конституци­онного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собра­ния в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации».

Но анализируемый закон не регулирует вопроса о том, как следует име­новать федеральный закон в процессе его практического применения: законом от даты его принятия в Государственной Думе в окончательной редакции, либо от момента его одобрения в Совете Федерации, либо от момента подписания его Президентом России или первой официальной публикации.

В настоящее время используется недопустимая, по нашему мнению, практика наименования закона датой подписания его Президентом России. Это принято, например, в разделе 1 «Собрания законодательства Российской Феде­рации». Так, Закон «О порядке опубликования и вступления в силу федераль­ных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерально­го Собрания» принят Государственной Думой 25 мая 1994 г., одобрен Советом Федерации 1 июня 1994 г. и подписан Президентом 14 июня 1994 г. В силу сложившейся традиции закон именуется датой подписания его Президентом России.

Нам же представляется более целесообразным именовать закон датой его принятия Государственной Думой в окончательной редакции с непременным указанием всех прочих дат в качестве реквизитов закона^[242]. Однако на сегодняш­ний день это предложение носит только рекомендательный характер и пока официально не признано.

Фактически законотворческий процесс завершается вступлением закона в силу (введением закона в действие), поскольку только в этот момент можно признать, что достигнут консенсус между тремя основными участниками зако­нотворческого процесса - Государственной Думой, Советом Федерации и Пре­

зидентом России, государством созданы необходимые условия для эффективно­го действия закона и выраженная в законе государственная воля действительно готова к практическому воплощению в жизнь^[243].

При этом вступление закона в силу находится в неразрывной связи с его официальным опубликованием, на что указывает и сам законодатель, регулируя соответствующие правоотношения в одном нормативном акте - федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конститу­ционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Однако учитывая, что юридическое значение вступления закона в силу заклю­чается в том, что с определенной даты закон начинает действовать, проблема вступления закона в силу может рассматриваться как составная часть не только теории законотворчества, но одновременно и правового института действия за­кона во времени. Итак, вступление закона в силу - это связующее звено между законотворческим процессом и процессом действия закона.

Статья 6 закона о порядке опубликования и вступления в силу россий­ских законов предусматривает, что федеральные законы вступают в силу одно­временно на всей территории России по истечении установленного срока (деся­ти дней) после дня их официального опубликования, если самими законами или актами о введении их в действие не предусмотрен иной срок и порядок вступ­ления в силу. Таким образом, возможны два порядка вступления закона в силу: обычный - по истечении 10 дней после дня его официального опубликования и исключительный - когда самим законом либо актом о введении его в действие определена дата вступления его в силу. Это может быть вступление в силу с момента опубликования либо с даты, которая указана в нем.

Кроме того, для законодательных актов некоторых отраслей предусмот­рены особенности вступления их в силу. Эти особенности установлены самим же федеральным законодателем и касаются актов законодательства о налогах и

сборах, бюджетного законодательства, законодательства России о таможенном деле, законодательства о техническом регулировании.

Большинство федеральных законов вступают в законную силу по истече­нии 10 дней после дня их официального опубликования. В то же время законо­дательная практика последних лет идет по второму пути. При этом широкое распространение на практике получило неприемлемое, по нашему мнению, включение в текст законов норм об их вступлении в силу со дня официального опубликования.

Юридическая литература уже признавала явную неудачность правовых положений многих законов, в которых установлено, что они вступают в силу с момента опубликования, поскольку такое правило не дает возможности граж­данам и должностным лицам внимательного ознакомиться с новыми нормами, осуществлять пропаганду закона, действенно его применять.

Вместе с тем вполне обоснованным видится вступление в законную силу с момента официального опубликования тех законов, которые обращены к гос­ударственным органам и не затрагивают прав, свобод, обязанностей, ответ­ственности, интересов человека и гражданина. Однако правильное их опреде­ление и отграничение от тех, которые затрагивают права, свободы, обязанно­сти, ответственность, интересы человека и гражданина, на практике весьма сложно и в большинстве случаев невозможно. Поэтому единственно верным будет неукоснительное следование правилу об обязательном официальном опубликовании российских законов в установленный срок и неприменении за­конов, неопубликованных в установленном порядке, а практика вступления за­конов в силу с момента опубликования едва ли может быть признана приемле­мой. От нее необходимо, на наш взгляд, отказаться и применять обычный поря­док введения законов в действие, то есть по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

Особый порядок опубликования и вступления в силу законов, принятых в ходе референдума, установлен главой 11 федерального конституционного зако­на от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Мы полагаем, что целесообразнее унифицировать порядок опубликова­ния и вступления в силу законов независимо от процедуры их принятия, объ­единив нормы о порядке опубликования и вступления в силу законов в одном акте. Все законы следует публиковать в официальных изданиях, которые необ­ходимо предусмотреть в законе от 14 июня 1994 г., а также установить единый срок вступления в силу. Однако эта идея может стать предметом дискуссии, по­скольку имеет свои «плюсы» и «минусы».

Зачастую вступление в силу закона носит сложный характер, так как это связано с прекращением действия (полностью или частично) предшествующих законодательных актов, обратной силой многих правовых норм. Поэтому при­нятые законы часто сопровождаются дополнительными сопроводительными законами о порядке вступления в силу соответствующих законов.

В целом процедура вступления закона в силу достаточно подробно ре­гламентируется в специальном нормативном акте - федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», что пред­полагает четкое разрешение могущих возникнуть на практике вопросов. Тем не менее, она не лишена пробелов и неточностей, содержит большое количество недоработок, а потому нуждается в модернизации и оптимизации.

Следует также отметить, что нормативно-правовое содержание законов может быть изменено и после вступления их в силу, поскольку статья 125 Кон­ституции России наделяет Конституционный Суд России правом разрешать споры о соответствии Конституции России федеральных законов по запросам Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов верхней палаты или депутатов нижней палаты парламента, Правитель­ства России, Верховного Суда России, органов законодательной и исполни­тельной власти субъектов России. При этом законы или отдельные их положе­ния, признанные неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, уста­навливая неконституционные нормы в действующих законах и признавая их

утратившими юридическую силу, Конституционный Суд России выполняет функцию так называемого «негативного законодателя».

Столь полная законодательная регламентация цикла подготовки, принятия и введения в действие законов свидетельствует о том, что основным требованием, предъявляемым к законотворческому процессу, является требование законности, ибо, по мнению Ю. А. Тихомирова, только легальные основания законотворческо­го процесса гарантируют повышение уровня законности в стране^[244].

Кроме того, такая тщательная регламентация процесса создания закона свидетельствует об особой значимости данного нормативно-правового акта для цивилизованного государства, что неизбежно обусловливает потребность в со­вершенствовании отдельных стадий и этапов законотворческого процесса.