§ 3. Парламентская стадия законотворческого процесса

Центральное место в законотворческом процессе отводится парламент­ской стадии, которая включает следующие этапы:

1) предварительное рассмотрение, обсуждение внесенного законопро­екта, а также принятие (одобрение) либо отклонение закона Государственной Думой;

2) предварительное рассмотрение, обсуждение принятого Государ­ственной Думой закона, а также его одобрение (отклонение) Советом Федера­ции.

Анализ названных этапов парламентской стадии законотворческого про­цесса свидетельствует о том, что применительно к выделяемым видам феде­ральных законов различия наблюдаются на этапах собственно принятия (одоб­рения) либо отклонения закона Государственной Думой и его одобрения (от­клонения) Советом Федерации. В этой связи представляется возможным прове­сти их параллельное исследование на каждом этапе с выявлением существую­щей специфики.

Первая часть парламентской стадии законотворческого процесса, доста­точно полно закрепленная как в отечественных нормативно-правовых актах, так и в специальной монографической и периодической юридической литера­туре^[194], состоит в обсуждении внесенных в Государственную Думу законопроек­тов на пленарных заседаниях палаты. По общему правилу, рассмотрение зако­нопроекта происходит в трех чтениях^[195], если применительно к конкретному за­конопроекту Государственная Дума не примет иное решение (статья 116 Ре­гламента Государственной Думы)^[196].

В то же время проведению указанных мероприятий предшествует пред­варительное рассмотрение и обсуждение законопроекта комитетами (постоян­ными комиссиями) Государственной Думы. Так, внесенные в Государственную Думу документы в порядке статей 107, 108 Регламента Государственной Думы регистрируются с присвоением каждому законопроекту цифрового номера^[197], направляются в депутатские объединения и комитет палаты, в ведении которо­го находится предметная область законопроекта (профильный комитет), кото­рый определяет формальное соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции России и статьи 105 Регламента Государственной Думы и со своим заключением представляет законопроект в Совет Государственной Ду­мы.

ненный и действенный способ политического и лоббистского воздействия на законотворческий процесс.

Участники процесса предварительного рассмотрения законопроекта под­вергают его всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу; выявляют потребность законодательного урегулирования соответствующих общественных отношений и полезность принятия того или иного закона; осу­ществляют сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту, изучают и обобщают различные точки зрения на законопроект, все поступающие в ходе его рассмотрения отзывы, замечания, предложения; рассматривают возникшие по проекту разногласия и вырабатывают компромиссные варианты решений, которые во многом определяют судьбу принимаемого закона, его практическое применение; выявляют и обсуждают возможные последствия (как позитивные, так и негативные) вступления законопроекта в силу; уточняют, редактируют текст законопроекта. Потенциал обсуждения повышают сопоставление предла­гаемого в законопроекте варианта законодательного регулирования с иными вариантами нормативного разрешения соответствующей проблемы, анализ и учет зарубежного и исторического опыта, а также опыта субъектов Федерации.

Основным результатом подготовки законопроекта к рассмотрению в пер­вом чтении в ответственном комитете и комитетах - соисполнителях является заключение, в котором содержится мотивированное обоснование необходимо­сти принятия или отклонения данного законопроекта, принимаемое голосова­нием на заседании комитета.

Целью первого чтения законопроекта является обсуждение его концеп­ции. При этом решается вопрос о целесообразности принятия закона, актуаль­ности и практической значимости законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений Конституции России и согласованности законопроек­та с другими актами системы российского законодательства, а также делается выбор между альтернативными законопроектами.

По правилам статьи 118 Регламента Государственной Думы обсуждение начинается с доклада внесшего законопроект субъекта права законотворческой

инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. В процессе обсуждения заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений и депутатов, полномочных представителей Прези­дента России, Правительства России в Г осударственной Думе и законодатель­ных органов субъектов России, а также других лиц, которые приглашаются для участия в обсуждении.

В процессе рассмотрения законопроектов, которые предусматривают рас­ходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном по­рядке заслушивается заключение Правительства России. В конце инициатору законопроекта предоставляется заключительное слово.

В случае внесения двух и более законопроектов по одному и тому же во­просу (альтернативных законопроектов) они рассматриваются одновременно посредством рейтингового голосования (принятым в первом чтении считается законопроект, который набрал наибольшее число голосов, а непринятые аль­тернативные законопроекты считаются отклоненными без дополнительного го­лосования и возвращаются субъектам права законотворческой инициативы).

Кроме того, нормативно ограничены возможности и сроки внесения аль­тернативных законопроектов. Так, если альтернативные проекты внесены до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, то первое чтение внесенного ранее законопроекта откладывается, и все законопроекты рассматриваются одновременно. Если же подготовка к первому чтению завер­шена, либо альтернативные законопроекты внесены в Государственную Думу после принятия в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, они не рассматриваются и возвращаются субъекту права законотворческой инициати­вы.

В силу статьи 119 Регламента Государственной Думы по результатам об­суждения Государственная Дума вправе 1) принять законопроект в первом чте­нии и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или 2) принять закон, за исключением законопроекта по предметам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, или 3) отклонить законопроект.

В свою очередь до принятия законопроекта в первом чтении внесшему его субъекту законотворческой инициативы предоставляется право по предло­жению ответственного комитета внести изменения в текст или отозвать законо­проект на основе письменного заявления (статья 112 Регламента Государствен­ной Думы).

Решение принять в первом чтении проект федерального закона принима­ется большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а принять в первом чтении проект федерального конституционного закона при­нимается не менее чем двумя третями голосов от общего их числа. Если по ито­гам голосования предложение принять тот или иной законопроект в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования, дальнейшему рассмотрению не подлежит и воз­вращается субъекту права законотворческой инициативы.

Государственная Дума может также принять решение о всенародном об­суждении законопроекта, который принят в первом чтении. Для этого законо­проект публикуется для всеобщего ознакомления, и создаются специальные комиссии, обобщающие поступающие предложения.

Поправки в законопроект, который принят или одобрен в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополне­ния законопроекта конкретными статьями либо в виде предложений об исклю­чении из него конкретных слов, пунктов, частей или статей. Ответственный ко­митет, в свою очередь, изучает и обобщает поступившие поправки и вправе проводить их независимую правовую и лингвистическую экспертизу.

Указанные действия являются подготовкой законопроекта к рассмотре­нию во втором чтении, в рамках которого уточняются правовые нормы законо­проекта без изменения его концепции, законопроект обсуждается по существу, включая любые его детали, а основным результатом процедуры подготовки за­конопроекта к рассмотрению во втором чтении является разработка таблиц по-

правок, рекомендуемых к принятию, рекомендуемых к отклонению, и попра­вок, по которым не было принято решение.

В процессе второго чтения его участники производят постатейную коррек­тировку законопроекта, обсуждают конкретные поправки, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей и по которым принимается соответ­ствующее решение.

Согласно статье 123 Регламента Государственной Думы обсуждение зако­нопроекта во втором чтении начинается с доклада представителя ответственно­го комитета об итогах работы над законопроектом. Затем выступают полно­мочный представитель Президента России в Г осударственной Думе, представи­тели субъекта права законотворческой инициативы, который явился инициато­ром законопроекта, полномочный представитель Правительства России в Госу­дарственной Думе. Далее проводится голосование по таблицам поправок либо по отдельным поправкам, принятие или отклонение которых существенно вли­яет на качество и содержание будущего закона.

По окончании голосования по поправкам на голосование ставится пред­ложение принять или одобрить законопроект во втором чтении. Решение при­нять проект федерального закона во втором чтении, равно как и решение при­нять поправки к такому законопроекту, принимает простое большинство голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы. В свою очередь реше­ние принять во втором чтении проект федерального конституционного закона либо поправки к нему принимается большинством не менее чем две трети голо­сов от общего числа ее депутатов. Если по итогам голосования такое предло­жение не набрало необходимого количества голосов, законопроект возвращает­ся на доработку и после этого может быть рассмотрен повторно, а будучи от­клоненным повторно, дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Законопроект, который принят или одобрен во втором чтении, проходит процедуру подготовки к проведению третьего чтения, в рамках которой осу­

ществляется устранение возможных внутренних противоречий, установление правильных взаимосвязей между статьями и проводится редакционная правка, необходимая в связи с изменениями, внесенными в его текст при рассмотрении во втором чтении.

Все предыдущее исследование было посвящено вопросам обсуждения и поэтапного принятия законопроекта. В то же время все стадии законотворче­ского процесса, по верному замечанию А. А. Зелепукина, должно пронизывать и сопровождать научное обеспечение, поскольку в настоящее время роль науки (в лице экспертов, консультантов, советников и т.п.) в подготовке правовых решений неукоснительно возрастает.

К основным средствам научного сопровождения законотворчества отно­сятся: экспертиза и апробация законопроектов и действующих законов, соци­ально-правовой эксперимент, научное прогнозирование и законодательное пла­нирование, осуществление правового мониторинга, исследование общественно­го мнения и др. По признанию указанного ученого, перечисленные способы научного сопровождения направлены на выявление законотворческих ошибок, дефектов действия закона и их своевременное устранение. При этом решаю­щую роль в приведенном многообразии способов играет экспертиза законопро­ектов, которая является самым распространенным средством научного обеспе­чения, связана с оценкой качества законопроекта, выступает обязательным компонентом законотворческого процесса, сопровождающим рассмотрение за­конопроектов и предшествующим принятию закона^[200].

Анализ Регламента Государственной Думы и проведенных научных раз­работок в данной области юриспруденции^[201] дает основания выделить три груп­пы таких исследований в федеральном законотворческом процессе:

1) универсальные обязательные экспертизы;

2) специальные обязательные экспертизы;

3) факультативные экспертизы.

К первой группе относятся экспертизы, применяемые в обязательном по­рядке ко всем законопроектам, рассматриваемым в палатах Федерального Со­брания, вне зависимости от их формы, содержания, тематической направленно­сти и т.п. Это, прежде всего, правовая и лингвистическая экспертизы. Следует также отметить, что частью правовой экспертизы выступает технико­юридическое исследование.

Правовая экспертиза осуществляется Правовым управлением Государ­ственной Думы, которое представляет заключение по следующим вопросам:

- соответствует ли законопроект Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым зако­нодательным актам с указанием (в случае отрицательного ответа), какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

- соблюдена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоре­чий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта с указанием (в случае нарушения внутренней логики) конкретных противоречий, а также рекомендаций по их устранению;

- полностью ли приведен перечень актов федерального законода­тельства, которые подлежат признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

По признанию российских ученых, введение в современных условиях ин­ститута правовой экспертизы должно рассматриваться в качестве позитивного начала для создания правового государства, в качестве средства совершенство­вания законоподготовительной и собственно законотворческой деятельности парламента нашей страны, повышения качества и эффективности принимаемых законов^[202].

В зависимости от сложности законопроектов различают комплексные и специализированные правовые экспертизы. Если законопроект касается не­скольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей. Если же законопроект касается какой-либо одной области (сферы) законода­тельного регулирования, тогда достаточно проведения специализированной экспертизы.

Большинство экспертиз, которые проводятся Правовым управлением Ап­парата Г осударственной Думы, носят комплексный характер. В их проведении участвуют эксперты, которые специализируются в разных областях законода­тельства, например, в конституционном, административном, уголовном, уго­ловно-процессуальном, гражданском, гражданско-процессуальном, бюджет­ном, налоговом, финансовом законодательстве, являются специалистами в об­ласти международного права. Количество законопроектов, по которым право­вую экспертизу проводит специалист одной отрасли, относительно невелико. Такие законопроекты, как правило, не выходят за пределы какой-либо самосто­ятельной отрасли законодательства.

Регламентом устанавливается также обязательность проведения и линг­вистической экспертизы проектов федеральных конституционных и федераль­ных законов, при которой оценивается соответствие представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативно-правовых актов и даются рекомендации по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно- технических ошибок и ошибок в использовании терминов.

Вторая группа экспертиз является обязательной для отдельных законо­проектов в зависимости от их сферы регулирования. Здесь необходимо выде­лить финансовую и экологическую экспертизы.

Своеобразной обязательной предварительной финансовой экспертизой является заключение Правительства России по законопроектам, связанным с перераспределением средств государственного бюджета.

Нередко нормы, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, появляются в законопроекте во время его рас­смотрения во втором чтении. Представляется, что и в этом случае необходимо заключение Правительства России, в связи с чем целесообразно было бы предусмотреть возвращение такого законопроекта к процедуре первого чтения и направление его на заключение в Правительство России ^[203].

Финансовая экспертиза законопроектов, внесенных в Государственную Думу, по проекту федерального бюджета, по проектам законодательных и иных нормативно-правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, по проектам международных договоров России, влекущим правовые последствия для феде­рального бюджета, по проектам программ, на финансирование которых исполь­зуются средства федерального бюджета, осуществляется также Счетной пала­той России.

К третьей группе относятся так называемые факультативные экспертизы, которые могут инициироваться профильными комитетами в случае необходи­мости (статья 27 Регламента Государственной Думы). Наиболее распростра­ненная из них - научная экспертиза законопроектов. Ее могут осуществлять научные институты, высшие учебные заведения, специализированные научно­исследовательские учреждения и организации, ведущие ученые. Особенность данного вида исследования заключается в том, что оно используется в сочета­нии с обязательными видами экспертиз. Обычно научные экспертизы приме­няются к наиболее сложным, концептуальным законопроектам, когда требуется более высокий уровень и превосходящий объем профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем. При этом достаточно ча­сто научную экспертизу называют независимой (даже если она и выполняется государственными организациями).

Колоссальное значение экспертизы в процессе осуществления парламен­том законотворческой деятельности, по признанию А. А. Зелепукина, обуслов­ливается рядом факторов, в частности, уровнем профессиональной подготов­

ленности депутатов Государственной Думы (да и членов Совета Федерации). Здесь идет речь не только о познаниях в области юриспруденции, но и в других сферах научного знания: экономике, экологии, лингвистики и др. Поэтому ис­пользование опыта квалифицированных специалистов при работе с проектами федеральных законов на любой стадии законотворческого процесса является насущной потребностью^[204].

В то же время, по признанию российских ученых, в результате проведе­ния экспертиз законопроектов возникают и определенные трудности, связанные с отсутствием четкой регламентации требований, предъявляемых к их произ­водству. В связи с этим необходимо, чтобы все вопросы организации и прове­дения экспертиз законопроектов были четко нормативно урегулированы либо на уровне регламентов палат Федерального Собрания, либо путем принятия специального нормативно-правового акта в форме федерального закона.

В качестве главных принципиальных положений, на которых должно ос­новываться проведение экспертиз, можно назвать соблюдение законности, профессионализм лиц, которые осуществляют экспертизу законопроекта, неза­висимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий, самостоя­тельность экспертов в принятии конкретных решений и выводов и, наконец, от­ветственность экспертов за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы. Поэтому в предлагаемом нормативно­правовом акте наряду с установлением правил организации и проведения экс­пертизы целесообразно нормативно закрепить статус эксперта: его право участ­вовать в рассмотрении соответствующей концепции проекта, самого законо­проекта и в их обсуждении, право на вознаграждение за проведенную эксперти­зу, право выступать в средствах массовой информации в поддержку отстаивае­мой им точки зрения по ходу обсуждения рассматриваемой концепции (законо­проекта)^[205].

В целом, по верному заключению А. И. Абрамовой, экспертизой достига­ется научно-правовая проработанность законопроекта, обеспечивается его ка­чество как с содержательной, так и с юридико-технической стороны^[206].

В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике с точки зрения понятности законопроекта, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике ре­ализация данного правового акта. В этой связи очевидно, что апробация более чем необходима, ибо способствует повышению эффективности работы право- применителя^[207].

Другим методом поиска оптимальных вариантов правового регулирова­ния и реализации закона в юридической литературе признается социально- правовой эксперимент. В качестве признаков экспериментальной нормы выде­ляются прежде всего ограниченность ее действия в пространстве и во времени, а также ее поисковый характер. Процесс апробации экспериментальной нормы определяется тем, что данная норма представляет собой в этот период вполне реальный регулятор общественных отношений, гарантируется и обеспечивается государством. Именно в этом залог того, что данная норма, реализуясь, будет поставлять информацию о своей деятельности^[208].

Использование системы правового мониторинга - еще один метод науч­ного сопровождения законотворчества, направленный на оценку действия зако­нодательных актов и проблем в их реализации. В этой связи мы разделяем озвученную в научной литературе точку зрения о необходимости создания об­щегосударственной системы правового мониторинга, согласованно действую­щей на трех уровнях: федеральном, уровне федеральных округов и региональ­

ном. В рамках функционирования такой системы полномочиями по осуществ­лению правового мониторинга должна обладать специальная служба в составе Министерства юстиции России, а также ее территориальные органы^[209].

Самостоятельным способом научного сопровождения законотворчества, имеющим в современных условиях принципиальное значение в плане обеспе­чения эффективности правового регулирования социально значимых обще­ственных отношений, выступает опрос и исследование общественного мнения.

Однако, несмотря на обилие проводимых опросов общественного мнения, в том числе и по вопросам совершенствования законодательства, результаты данных исследований по-прежнему почти не учитываются. Порой информация о проведенной работе поступает к законодателю по случайным каналам. Не налажен должный контроль за достоверностью поступавших сведений^[210]. В то же время со стороны органов государственной власти и структур гражданского общества наблюдается настрой на преодоление ныне существующего отноше­ния к опросу общественного мнения.

Итак, правовой науке в современный период следует оказывать все боль­шее влияние на создание стабильного и непротиворечивого законодательства, формирование которого происходит в рамках третьего чтения.

Таким образом, третье чтение законопроекта по сути образует самостоя­тельный этап законотворческого процесса, который является главным, так как именно в рамках этой процедуры законопроект получает официальную оценку со стороны законотворческого органа государственной власти, выраженная в нем государственная воля приобретает непосредственное законодательное за­крепление, законопроект официально становится законом. Возможно принятие закона сразу в трех чтениях либо в результате второго чтения. Однако такого рода законы весьма редки, чаще это традиционная процедура трех чтений.

При рассмотрении на заседании Государственной Думы законопроекта в третьем чтении он обсуждается в целом, не допускается внесение в него попра­вок и возвращение к его обсуждению в целом либо его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях, по требованию фракций, которые представляют большинство депутатов Государственной Думы, председатель­ствующий на ее заседании обязан поставить на голосование вопрос о возвра­щении законопроекта к процедуре второго чтения.

В рамках третьего чтения проводится заключительное голосование по за­конопроекту для того, чтобы Государственная Дума приняла проект федераль­ного закона или одобрила проект федерального конституционного закона в ка­честве закона. В этой связи принимаемое на заседании палаты решение о при­нятии (одобрении) или отклонении законопроекта в третьем чтении, то есть о принятии (одобрении) или отклонении закона, носит, как правило, формальный процедурный характер.

Актам парламента, безусловно, необходимо воплощать интересы боль­шинства в обществе. Поэтому легитимными можно считать только те законы, которые приняты большинством от общего числа депутатов, поскольку в этом случае законодательный акт будет учитывать волю представителей не менее половины избирательного корпуса, независимо от наличия вакантных депутат­ских мандатов^[211].

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, а федеральный конституционный закон считается одобренным палатой, если за это проголосовало не менее чем две трети от общего числа ее депутатов (то есть квалифицированное большинство голосов). Если Государственная Дума не приняла или не одобрила законопро­ект в третьем чтении, он считается отклоненным.

Следует также поддержать предложение А. И. Абрамовой ввести норма­тивно установленные сроки, определяющие временной интервал между чтени­

ями законопроекта. Период, который следует принимать во внимание при определении продолжительности таких сроков, должен устанавливаться с уче­том времени, которое необходимо для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой^[212].

Согласно статье 105 Конституции России и статье 126 Регламента Госу­дарственной Думы одобренные федеральные конституционные и принятые фе­деральные законы с соответствующими сопроводительными материалами в пя­тидневный срок передаются Государственной Думой на рассмотрение Совету Федерации. На этом заканчивается последовательная реализация основных эта­пов первой части парламентской стадии законотворческого процесса, осу­ществляемой Государственной Думой.

Вторая часть парламентской стадии законотворческого процесса реализу­ется Советом Федерации и заключается в том, что, будучи принятым Государ­ственной Думой, закон должен пройти процедуру одобрения Советом Федера­ции, закрепленную в нормах российской Конституции и собственно Регламенте Совета Федерации.

Таким образом, по верному признанию российских ученых - правоведов, в процессе принятия федеральных законов роль палат Федерального Собрания неравнозначна. Г осударственная Дума - ключевая палата, принимающая феде­ральные законы, а Совет Федерации - палата, осуществляющая роль «филь­тра», обладающего ограниченными возможностями воздействия на законода­тельные решения Государственной Думы, в том числе исправлять допущенные ею законотворческие ошибки, и одновременно обеспечивающего участие тер­риториальных образований в государственном управлении. Лишь при принятии федеральных конституционных законов и законов о поправках к главам 3-8 Конституции России палаты Федерального Собрания играют в основном равно­значную роль. Хотя эти законы также вносятся только в Государственную Ду­

му, но считаются принятыми, если их последовательно одобрило большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Г осударственной Ду­мы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федера­ции (статьи 108, 136 Конституции России)^[213].

Итак, поступивший из Государственной Думы и зарегистрированный в Совете Федерации федеральный или федеральный конституционный закон проходит процедуру предварительного рассмотрения и обсуждения в ответ­ственном комитете^[214], который в ходе открытого голосования большинством го­лосов от общего числа членов комитета принимает на своем заседании соответ­ствующее заключение:

- рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, ко­торый принят Государственной Думой, федеральный конституционный закон, который одобрен Г осударственной Думой;

- рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, который принят Государственной Думой, федеральный конституционный за­кон, который одобрен Государственной Думой.

Кроме того, в заключении в обязательном порядке надлежит указать, подлежит ли закон в соответствии с Конституцией России обязательному рас­смотрению в Совете Федерации.

Согласно статье 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат не все федеральные законы, которые приняты Государственной Думой, а только о:

- федеральном бюджете;

- федеральных налогах и сборах;

- финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании;

денежной эмиссии;

- ратификации и денонсации международных договоров России;

- статусе и защите государственной границы России;

- войне и мире.

А если федеральный или федеральный конституционный закон посвящен регулированию вопроса, который составляет предмет совместного ведения Рос­сийской Федерации и ее субъектов, в заключении должна быть указана обоб­щенная позиция по законопроекту органов государственной власти субъектов России, которые приняли соответствующие решения и направили их в Совет Федерации. Это признается одним из способов выражения роли Совета Феде­рации как палаты, представляющей прежде всего интересы субъектов России.

При рекомендации «отклонить» закон в заключении излагаются мотивы, по которым комитет считает нужным отклонить закон. Комитетом может быть представлен проект изменений и дополнений, которые, по его мнению, необхо­димо внести в текст закона.

Согласно части 4 статьи 105 Конституции России срок для рассмотрения и одобрения в Совете Федерации федеральных законов, которые приняты Гос­ударственной Думой, ограничен 14 днями со дня регистрации.

Процедура рассмотрения закона на заседании палаты начинается с того, что докладчик оглашает заключение ответственного комитета. После этого

официальной представитель Президента России или Правительства России мо­жет ответить на возникшие вопросы.

После обсуждения на голосование ставится вопрос: одобрить федераль­ный (федеральный конституционный) закон. Федеральный закон, который при­няла Государственная Дума, считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа его членов, либо если в течение 14 дней он вообще не был рассмотрен Советом Федерации.

Федеральный конституционный закон, который одобрила Государствен­ная Дума, считается одобренным Советом Федерации, если за это проголосова­ло не менее трех четвертей от общего числа членов этой палаты.

Если за одобрение закона не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, он считается отклоненным. Решение об одобрении или от­клонении закона оформляется постановлением палаты, которое направляется в Г осударственную Думу.

В случае, если Совет Федерации отклонит принятый Государственной Думой федеральный закон либо одобренный ею федеральный конституцион­ный закон, на парламентской стадии законотворческого процесса вводится до­полнительная процедура повторного рассмотрения закона, направленная на преодоление разногласий, возникших между палатами парламента, и регулиру­емая не только нормами Регламента Совета Федерации, но и Регламента Госу­дарственной Думы.

Федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, передается на за­ключение ответственного комитета Государственной Думы, который по итогам рассмотрения может рекомендовать палате одно из следующих решений:

- создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий^[215];

- принять федеральный закон в одобренной ранее редакции;

- снять федеральный закон с повторного рассмотрения.

Согласительная комиссия может быть создана по инициативе как Совета Федерации, так и Г осударственной Думы. В том случае, если Совет Федерации отклонит инициативу Государственной Думы создать согласительную комис­сию, федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в целом, и при его повторном рассмотрении Государственная Дума может либо преодо­леть это вето, либо снять закон с дальнейшего рассмотрения.

Согласительная комиссия создается на паритетных началах из членов Со­вета Федерации и депутатов Государственной Думы и является наиболее эф­фективным способом выработки согласованного решения между двумя основ­ными субъектами законотворческой деятельности.

Механизм устранения разногласий между палатами законотворческого органа в ходе реализации согласительных процедур есть достижение компро­мисса, консенсуса, под которым понимается способ принятия коллективных решений, принцип, обратный праву вето, то есть праву одного из участников процесса запретить принятие решения^[216].

Согласительной комиссией рассматриваются лишь те положения феде­рального закона, по которым между Советом Федерации и Государственной Думой возникли разногласия. При этом она стремится выработать единый со­гласованный текст закона. Решение согласительной комиссии принимается по итогам раздельного голосования депутаций палат большинством членов каж­дой депутации^[217].

В ходе повторного рассмотрения закона в редакции согласительной ко­миссии Г осударственная Дума обсуждает только предложения, содержащиеся в протоколе комиссии, и не рассматривает дополнительные поправки. Решение по каждому предложению согласительной комиссии принимается большин­ством голосов от общего числа депутатов палаты. Если хотя бы одно ее пред­ложение отклоняется, то комиссия может продолжить работу, внеся в нее необ­ходимые коррективы.

Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается при­нятым Государственной Думой, если за него проголосовало большинство от общего числа ее депутатов. Принятый палатой федеральный закон в редакции согласительной комиссии с приложением необходимых материалов в течение пяти дней направляется в Совет Федерации, который повторно рассматривает ранее отклоненный закон по вышеописанной схеме.

Аналогичным образом осуществляется повторное рассмотрение в обеих палатах федеральных конституционных законов, одобренных Г осударственной Думой и отклоненных Советом Федерации. Различия состоят только в том, что в этом случае положительные решения принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, не принято решение о создании со­гласительной комиссии или палата не приняла закон в ее редакции, то на засе­дании Государственной Думы федеральный закон ставится на голосование в принятой ранее редакции для решения вопроса о преодолении вето Совета Фе­дерации. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государствен­ной Думы. Однако такая процедура неприменима при повторном рассмотрении федеральных конституционных законов.

Если предложения о принятии федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии или отклоненного им федерального закона в редакции согласительной комиссии и принятой ранее Г осударственной Думой редакции при голосовании не набрали необходимого числа голосов, то рассматриваемый закон считается непринятым и не подлежит дальнейшему рассмотрению.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (в том числе в режиме «без рассмотрения») федеральный закон, а также одобрен­ный федеральный конституционный закон согласно пункту 1 статьи 107 Кон­

ституции России в пятидневный срок направляются Президенту России для подписания и обнародования.

На этом заканчивается реализуемая Советом Федерации вторая часть и в целом парламентская стадия законотворческого процесса по принятию феде­ральных конституционных и федеральных законов.

В целом при прохождении парламентской стадии законотворческого про­цесса определяющее значение для всей законотворческой деятельности и каче­ства законодательства имеют уровень профессиональной подготовленности членов обеих палат парламента, а также степень самостоятельности или, наобо­рот, императивной зависимости членов Совета Федерации от органов государ­ственной власти субъектов России. Определенное влияние на нормативно­правовое содержание законов оказывает законотворческая работа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на парламентской стадии законотворческого процесса при использовании ими механизма согласительной комиссии для преодоления возникших между палатами разногласий. Более то­го, в процессе принятия российских законов существенное влияние на их каче­ство способна оказывать юридическая наука.