§ 2. Предпарламентская стадия законотворческого процесса

Стадии законотворческого процесса как важнейшего этапа законотворче­ской деятельности достаточно разработаны в научной литературе и подробно описаны в регламентах палат законотворческого органа.

В общем виде можно выделить три основополагающих стадии законо­творческого процесса: начальная (предпарламентская), парламентская и после- парламентская.

Предпарламентская стадия законотворческого процесса, заключающегося в рассмотрении, принятии и вступлении в силу федеральных конституционных и федеральных законов, регламентируется статьей 104 Конституции России и статьями 103-107 Регламента Государственной Думы в части требований к условиям и порядку внесения законопроекта в Государственную Думу.

Парламентская стадия законотворческого процесса, выражающегося в рассмотрении, принятии и вступлении в силу федеральных конституционных и федеральных законов, регламентируется статьями 105-107 Конституции Рос­сии, разделом III «Законодательная процедура» Регламента Государственной Думы и частью второй Регламента Совета Федерации «Участие Совета Феде­рации в законодательной деятельности».

При этом специальная парламентская процедура установлена главой 22 Бюджетного кодекса России для рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете.

Особенности процедуры по рассмотрению в Государственной Думе ра­тификации, прекращения и приостановления действия международных догово­ров, устанавливаются главой 26 Регламента Государственной Думы.

Послепарламентская стадия законотворческого процесса в Российской Федерации состоит в подписании и обнародовании Президентом России феде­ральных конституционных и федеральных законов, принятых палатам Феде­рального Собрания в установленном порядке, и вступлении их в силу только после официального опубликования.

В свою очередь приведенные стадии законотворческого процесса могут быть разбиты на ряд последовательных этапов, в том числе:

1) законотворческая инициатива и внесение законопроекта в Государ­ственную Думу для рассмотрения и последующего принятия;

2) этапы предварительного рассмотрения законопроекта в рабочих ор­ганах Государственной Думы, его обсуждение на пленарном заседании;

3) принятие закона Государственной Думой;

4) этапы предварительного рассмотрения закона в рабочих органах Совета Федерации, его обсуждения на пленарных заседаниях Совета Федера­ции, одобрения (отклонения) закона Советом Федерации;

5) промульгация закона: санкционирование закона главой государства, опубликование закона и вступление его в силу.

В то же время в научных кругах вопрос отнесения последнего этапа или его отдельных элементов к законотворческому процессу окончательно не ре­шен. Некоторые ученые понимают законотворческий процесс исключительно как деятельность непосредственно законотворческого органа, выводя процеду­ры официального опубликования и вступления закона в силу за рамки законо­творческого процесса. Однако подобное «усечение» законотворческого процес­са вряд ли можно признать обоснованным. В нем участвует значительное коли­чество субъектов, что, в частности, является следствием единства государ­ственной власти. Помимо этого, выведение опубликования и вступления закона в силу за рамки законотворческого процесса не основано на нормах Конститу­ции России и действующего законодательства (как федерального, так и регио­нального), в результате чего разрушается его логическая модель. По утвержде­нию А. Ф. Шебанова, без опубликования и вступления в силу закона законо­творческий процесс лишается логического завершения^[163].

Официальное опубликование выступает необходимым элементом законо­творческого процесса в силу формальной определенности как признака закона.

В предпарламенской стадии законотворческого процесса выделяется ряд последовательных этапов, первым из которых является законотворческая (зако­нодательная) инициатива, то есть конституционно закрепленное, юридически значимое право компетентных субъектов инициировать (возбудить) законо­творческий процесс.

Институт законотворческой инициативы имеет многовековую историю развития и уходит корнями в период феодализма и самодержавия в России. Первоначально он существовал как право граждан на обращения в государ­ственные органы в форме подачи челобитной (письменное или устное обраще­ние одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемое в руки какого-либо должностного лица вплоть до императора), в форме петиции о необходимости принятия нормативно-правового акта, отмены или изменения ранее принятых нормативно-правовых актов; как стихийное социальное движе­ние, возникнувшее из-за деспотизма авторитарной власти. И только много поз­же этот правовой институт получил юридическое закрепление (например, Со­борное уложение 1649 г. «О суде», Новоторговый устав 1667 г. и последовав­шие за ними Манифест Екатерина II «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя», Именной высочайший Указ Николая II Правительствую­щему Сенату, которым он «признал за благо облегчить всем верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосред­ственно быть услышанными», а рассмотрение и обсуждение петиций, поступа­ющих на Высочайшее Имя, возлагалось на Совет министров).

В советское время социальная база института обращений была расшире­на, однако он не приобрел всеобщего характера и отличался классовым подхо­дом, поскольку защита гарантировалась исключительно правам трудящихся, провозглашалось обеспечение революционной законности и идей социализма.

сти, а правовое обеспечение их деятельности осуществлялось на уровне подза­конных актов^[164].

На современном этапе исторического развития содержание, формы реа­лизации, субъекты права законотворческой инициативы закреплены в Консти­туции России и Регламентах палат Федерального Собрания.

Так, в статье 104 Конституции России (идентично статье 103 Регламента Государственной Думы) четко определен круг субъектов, которые наделяются правом законотворческой инициативы и в обязанности которых входит выявле­ние отношений, требующих правового оформления, внесения в существующие законы изменений и дополнений и т.п. Через субъектов права законотворческой инициативы нередко действует множество субъектов «лоббирования».

Значительное число субъектов права законотворческой инициативы, по мнению российских ученых, негативно влияет на эффективность законотворче­ского процесса, обеспечение качества, стабильности и приоритета федеральных законов^[165]. По нашему мнению, данное утверждение не соответствует действи­тельности, ибо только слаженная работа коллектива способна привести к поло­жительному результату. Вся проблема кроется в обеспечении элемента слажен­ности.

В условиях Российской Федерации с точки зрения потенциальных воз­можностей организации и ресурсного обеспечения законопроектной работы, субъекты права законотворческой инициативы являются существенно неравно­значными. Коллективные, к которым относятся Правительство России, Консти­туционный и Верховный Суды России, Совет Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов России, облада­ют возможностями использовать для законопроектной работы собственные ор­ганизационные структуры (аппараты), включающие правовые и юридические

службы; привлекать необходимых специалистов и экспертов высокой квалифи­кации, специализированные экспертные и юридические организации по кон­кретным отраслям законодательства; пользоваться бюджетным финансирова­нием.

Аналогичными возможностями обеспечения законопроектной работы об­ладает и Президент России, формально относящийся к группе индивидуальных субъектов права законотворческой инициативы, а фактически, с ресурсной точ­ки зрения, - к группе коллективных субъектов.

Помимо главы государства в группу индивидуальных субъектов входят члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Каждый депутат нижней и член верхней палаты парламента в соответствии с Конституцией Рос­сии является субъектом права законотворческой инициативы и может самосто­ятельно внести в Государственную Думу проект любого закона, который, при этом, должен быть именным.

Указанные субъекты в своей законопроектной работе обладают суще­ственно ограниченными ресурсами. Однако политические партии, представ­ленные в парламенте такими лицами, обладают более значительными возмож­ностями, ибо используют часть партийных ресурсов для профессионального обеспечения законотворческой деятельности своего депутатского корпуса, со­здавая собственные законодательные центры, или заключают договоры со спе­циализированными организациями и отдельными специалистами в сфере зако­нотворчества для разработки высококачественных законопроектов. Такие пар­тии заинтересованы как в том, чтобы представляющие их в парламенте депута­ты вносили законопроекты, направленные на регулирование наиболее острых и общественно значимых проблем, так и в том, чтобы такие законопроекты имели потенциальные возможности быть принятыми в качестве законов^[166].

Депутаты Г осударственной Думы как представители народа хорошо зна­комы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их

преодоления могли бы предложить пути их разрешения, а потому, вопреки мнению о том, что депутаты не должны быть субъектами права законотворче­ской инициативы^[167], полагаем, что они наделены соответствующим правом вполне обоснованно. Более того, накопленный опыт работы Федерального Со­брания показывает, что именно депутаты Государственной Думы были и оста­ются наиболее активными, но не самыми результативными в смысле вступле­ния в действие законов субъектами права законотворческой инициативы: ос­новной объем законопроектов, принятых к рассмотрению Государственной Думой, вносится самими депутатами Государственной Думы (более половины всех рассматриваемых законопроектов).

При этом в юридической науке отмечена положительная динамика в сфе­ре активизации законопроектной деятельности со стороны Правительства Рос­сии, о чем красноречиво свидетельствуют статистические денные. Указанная тенденция обусловлена тем, что именно Правительство России постоянно стал­кивается с проблемами и недостатками в законодательстве, обладает значи­тельными возможностями в сфере разработки качественных законопроектов и их проведения в парламенте, а большинство внесенных российским Правитель­ством на рассмотрение Государственной Думы законопроектов направлено на

₃

регулирование социально значимых вопросов^[169].

Ни в Конституции, ни в законодательстве не содержится каких-либо кри­териев, разграничивающих, вопросы законотворческой инициативы Президента

России и Правительства России. Не исключена их совместная законотворческая инициатива, равно как и совместная законотворческая инициатива других ее субъектов.

В то же время Президентом России определяются основные направления внутренней и внешней политики государства и необходимое законодательное обеспечение их в ежегодных президентских посланиях Федеральному Собра­нию. И если в течение 1994-1999 гг. президентские послания практически не влияли на программы законопроектной работы, то в последнее время ситуация существенно изменилась, а Президент России стал важным поставщиком зако­нопроектов в Государственную Думу.

Наделение законодательных (представительных) органов государствен­ной власти субъектов России правом законотворческой инициативы объясняет­ся особенностями федеративного устройства российского государства и стрем­лением решить региональные задачи, имеющие одновременно общефедераль­ное значение. Тем не менее, не исключено, что активное использование много­численными субъектами Федерации этого права может привести к некоторой инфляции законотворческих инициатив.

Помимо закрепления перечня обладателей общего права законотворче­ской инициативы Конституция России (статья 104) наделяет Конституционный и Верховный Суды России ограниченным правом законотворческой инициати­вы (только по вопросам их ведения), которое направлено на законодательное урегулирование выявленных судебной практикой каждого из этих судов про­блем. Однако число обращений с законотворческой инициативой крайне мало и не одинаково среди высших судебных органов.

Так, системами общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущаются недостатки и проблемы законодательства, чем и объясняется предоставление их высшей инстанции - Верховному Суду права законотворче­ской инициативы, а также его активность в этой области.

Напротив, по инициативе Конституционного Суда России принимался только федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Рос­

сийской Федерации», а также был внесен ряд поправок в проекты федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О референдуме в Российской Федерации». В целом же он избегает участия в за­конотворческом процессе в силу охранительной направленности деятельности этого органа, что в юридической доктрине признается оправданным, поскольку закон, принятый по инициативе Конституционного Суда, возможно оспорить по причине его неконституционности именно в данном органе судебной вла­сти^[170].

Кроме того, в практике Конституционного Суда в настоящее время встречаются адресованные непосредственно законодателю обращения с указа­нием на необходимость принятия тех или иных законодательных положений^[171]. Такие обращения не являются формой реализации права законотворческой инициативы, но становятся поводом для законотворческих инициатив депута­тов Государственной Думы, а также для внесения изменений в законопроекты, уже обсуждаемые в Федеральном Собрании.

При этом высшие судебные органы не указываются в статье 134 Консти­туции России как субъекты, обладающие правом вносить предложения об из­менении норм действующей Конституции. С нашей точки зрения (ранее уже озвученной в юридической доктрине^[172]) данное положение весьма существенно нарушает принцип разделения властей, приводит к дисбалансу властей и ума­ляет авторитет судебной власти.

В целом установленный в настоящее время перечень субъектов права за­конотворческой инициативы является, по нашему мнению, неполным, посколь­ку ряд субъектов, не обладающих правом законотворческой инициативы, вно­сят свои инициативные проекты через органы и лиц, наделенных таким пра­

вом^[173]. Поэтому в юридической литературе обсуждается целесообразность рас­ширения перечня субъектов права законотворческой инициативы за счет предо­ставления соответствующего права Генеральному прокурору, Уполномоченно­му по правам человека, общественным организациям, политическим партиям, отдельным группам граждан или в принципе даже любому гражданину. Но обя­зательность рассмотрения той или иной инициативы высшей законодательной инстанцией Российской Федерации или субъекта России должна наступать по­сле предварительной экспертизы^[174].

Более того, в послании, представленном Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г., Президент России особое внимание уделил праву народной законодательной инициативы, предложив внести в законодательство корректи­вы, делающие обязательным рассмотрение в парламенте получивших граждан­скую поддержку идей. В настоящее время народная законодательная инициати­ва предусмотрена в ряде субъектов России^[175].

Поддерживая данную инициативу, мы считаем, что перечень субъектов права законотворческой инициативы целесообразно расширить, по меньшей мере, путем предоставления соответствующего права населению России в фор­ме объединения российских граждан в инициативные группы.

Изложенное свидетельствует о необходимости принятия специального закона о законотворческой инициативе либо о порядке реализации права зако­нотворческой инициативы, наличие которого призвано детально регламентиро­вать столь важную стадию законотворческого процесса, реализуемую весьма обширным кругом субъектов этого права. В свою очередь принятие закона о народной законотворческой инициативе послужит цели пропаганды участия граждан в законотворческой деятельности, будет способствовать повышению

активности граждан России в решении волнующих их злободневных проблем посредством использования возможности влиять на характер и содержание принимаемых Федеральным Собранием федеральных законов. В таком законе надлежит предусмотреть принципы реализации права на народную законотвор­ческую инициативу, в том числе возможность граждан России участвовать в инициативных акциях свободно и добровольно, на равных с другими членами общества основаниях и непосредственно обладать всей полнотой прав на реа­лизацию народной законотворческой инициативы. В предлагаемом законе необходимо также четко определить процедуру осуществления народной зако­нотворческой инициативы на федеральном уровне, обязанности средств массо­вой информации, в том числе электронных (как центральных, так и региональ­ных) по обнародованию содержания инициатив, а также меры ответственности за неправомерные действия органов и должностных лиц, выразившиеся в вос­препятствовании реализации права законотворческой инициативы^[176].

Право законотворческой инициативы может быть осуществлено только в определенных формах. Часть 2 статьи 104 Конституции России предусматрива­ет одну форму реализации права законотворческой инициативы - законопроект, то есть письменный текст, представленный субъектом права законотворческой инициативы в парламент для рассмотрения и принятия в качестве закона. Ста­тья 104 Регламента Государственной Думы раскрывает содержание указанной конституционной нормы и определяет формы внесения в Г осударственную Ду­му законотворческой инициативы.

Некоторые законопроекты могут быть внесены на рассмотрение законо­творческого органа только определенными субъектами этого права. Например, только Президенту и Правительству России предоставлены полномочия на вне­сение проектов, связанных с ратификацией, прекращением и приостановлением

международных договоров; только Правительство России может внести проект закона о федеральном бюджете.

Часть 3 статьи 104 Конституции России и статья 105 Регламента Государ­ственной Думы устанавливают ряд необходимых условий (в виде набора обяза­тельных документов) реализации права законотворческой инициативы в форме законопроекта.

В статье 106 Регламента Государственной Думы определяется ряд поло­жений, которые должны быть включены в текст законопроекта.

Особой формой реализации права законотворческой инициативы являет­ся внесение компетентным субъектом законодательного предложения. Оно должно сводиться к обоснованию потребности в принятии соответствующего закона и изложению его основного содержания.

Юридическая наука и практика на разных этапах своего развития неод­нозначно относились к законодательным предложениям как разновидности за­конотворческих инициатив^[177]. Существование такой научной дискуссии про­должается и сегодня. Так, сторонники законодательного предложения допус­кают возможность внесения компетентными органами и лицами в высший за­конотворческий орган либо предложения о принятии нового закона, либо уже готового законопроекта с целью издания нового закона, отмены или изменения действующего. Их оппоненты утверждают, что законотворческая инициатива исчерпывается внесением проекта закона, и потому ее следует отличать от лю­бого предложения об издании того или иного закона или об изменении, отмене действующего, которое внесено в законотворческий орган (непосредственно или через периодическую печать, или в других формах). В этой связи понятие «законодательное предложение» наиболее полно раскрывается в юридической энциклопедической и справочной литературе и трактуется как вносимое пар­ламентариями предложение закона, которое подвергается предварительному рассмотрению с точки зрения его приемлемости.

Современная законодательная практика Государственной Думы «почти не содержит примеров такого рода предложений»^[178]. Однако в ряде субъектов России законодательные предложения до сих пор рассматриваются в качестве одного из основных способов осуществления права законотворческой инициа­тивы в соответствии с конституционно-уставными документами и регламента­ми их законодательных (представительных) органов государственной власти^[179].

Среди отличительных признаков юридической природы законодатель­ных предложений можно отметить особенности их оформления; упрощенный порядок внесения в законотворческий орган; отдельную процедуру предвари­тельного рассмотрения и их особые гарантии. В частности, при возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством зако­нодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь це­лесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложе­ние получает поддержку большинства членов парламента, принимается реше­ние о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, которая по-

₃ ручается одному из структурных подразделений законотворческого орган^[180].

Таким образом, на наш взгляд, для законотворческой деятельности долж­ны быть приемлемы обе формы реализации права законотворческой инициати­вы, то есть и представление готового проекта закона, и внесение в законотвор­ческий орган его идеи. В этой связи такую форму реализации права законо­творческой инициативы как внесение предложения о принятии закона, идеи бу­дущего законодательного акта целесообразно предусмотреть в тексте самой Конституции.

При этом считаем невозможным согласиться с предложением И. Н. Сенякина относить к этапу законотворческой инициативы и постановку уполномоченными лицами перед законотворческим органом вопроса об изда­нии (изменении или отмене) иного акта, внесение которого влечет за собой обя­зательное рассмотрение его парламентом^[181], так как принятие (изменение, отме­на) даже Федеральным Собранием любого иного помимо закона нормативно­правового акта не может расцениваться как законотворчество, а относится к правотворчеству в целом.

С расширением перечня субъектов права законотворческой инициативы потребуется нормативно определить форму реализации этого права, приемле­мую для того или иного субъекта. Например, населению целесообразно пред­ложить реализацию права законотворческой инициативы в форме внесения идеи, предложения о подготовке проекта закона с обоснованием его потребно­сти в общественной жизни, так как для этого субъекта проблемно самостоя­тельно подготовить проект. Для других субъектов вполне допустимо предло­жить внесение уже подготовленного законопроекта.

Итак, право законотворческой инициативы представляет собой совокуп­ность действий компетентных субъектов, образующих юридический факт, опо­средующий возникновение правоотношений в связи с рассмотрением и приня­тием законотворческим органом законодательного акта.

Важнейшей и официально признанной в настоящее время формой реали­зации права законотворческой инициативы является законопроект, подготовка которого образует «предварительную» стадию законотворческой деятельности, предшествующую непосредственно законотворческому процессу и имеющую принципиальное значение в процессе «рождения» закона^[182].

Стадия подготовки законопроекта начинается с принятия компетентным государственным органом решения о необходимости издания закона, о выработке проекта, о включении его в план законопроектных работ, о создании рабочей группы, которой поручается подготовить проект. После этого начина­ется разработка текста проекта^[183].

Выработанная юридической наукой система правил создания законопро­ектов имеет следующий вид: 1) правильный выбор темы будущего закона, кру­га общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; 2) опре­деление цели правового воздействия, социальной ценности норм, а также воз­можных последствий правового регулирования и предполагаемых затрат мате­риальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации буду­щего закона, их целесообразность^[184]; 3) своевременность разработки правовых норм; 4) установление адекватной формы нормативного акта; 5) учет принци­пов системного подхода; 6) применение оптимальных средств и методов право­вого регулирования; 7) соблюдение правил законодательной техники^[185]. Следо­вательно, на данной стадии огромное значение приобретает знание и примене­ние правил законотворческой (законодательной) техники, представляющей со­бой совокупность (систему) правил, приемов, методов подготовки, составления и оформления наиболее совершенных по форме и структуре проектов норма­тивно-правовых актов - законов, которые обеспечивают максимально полное и

точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, до­ступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов^[186].

Вместе с тем в современных условиях появляются законопроекты, отли­чающиеся нечеткостью концепции и структуры, не учитывающие особенностей регулирования в различных отраслях права, не в полной мере соответствующие правилам законодательной техники, содержащие предзаконодательные нару­шения законности, в том числе неверный выбор объекта законодательного ре­гулирования, когда с помощью принятия закона пытаются решить вопрос, тре­бующий принятия подзаконного акта; случаи, когда в проекте закона не учиты­вается содержание статьи 72 Конституции России ^[187]. Эти нарушения, наглядно проявляющиеся только в ходе рассмотрения законопроекта, зарождаются уже на стадии формулирования его идеи.

Подобное неудовлетворительное состояние современного российского законодательства свидетельствует о крайне низком уровне законодательной техники, которая служит фактором оптимизации и эффективности законода­тельства. Это, в очередной раз, подтверждает необходимость принятия специ­ального закона о нормативно-правовых актах, в котором наряду с регламента­цией порядка, форм и особенностей принятия актов наиболее высокой юриди­ческой силы - законов, установлением способов разрешения споров, которые могут возникнуть при осуществлении работы с законопроектом внутри палат и

между ними, надлежит нормативно закрепить важнейшие правила, приемы, ме­тоды законотворческой техники.

Сегодня данная стадия законотворческой деятельности регламентируется только Конституцией России и регламентами палат Федерального Собрания. Нельзя, при этом, не отметить исключительно важного для формирования и об­новления законодательной базы значения принятого российским Правитель­ством по инициативе Министерства юстиции России 2 августа 2001 г. поста­новления № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разра­ботке проектов федеральных законов». В то же время представители россий­ской юридической науки делают оптимистичные прогнозы о том, что качество законов и законотворческой техники будут возрастать^[188].

Для повышения качества законопроектной работы необходимо внести определенные коррективы в саму технологию законопроектной деятельности; четко определить состояние правового регулирования интересующей сферы общественных отношений; серьезно и объективно оценить законопроект на стадии замысла с целью установления его соответствия актам законодатель­ства, имеющим приоритетное по отношению к разрабатываемому законопроек­ту значение, а также с точки зрения соблюдения системности законодательства, совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур; четко регламентировать процедуры разработки и методы проектирования зако­на, используемые на всех этапах работы с ним, в процессе его корректировки; оценить выбранные содержание, форму, структуру, точность ссылок, коррект­ность используемой терминологии, соблюдение иных, принятых в российском законодательстве юридических требований к юридическому тексту^[189].

С учетом выявленных недостатков законопроект дорабатывается и реко­мендуется для вынесения на рассмотрение законотворческого органа.

Подготовленный таким образом законопроект проходит согласование с заинтересованными органами и организациями в форме визирования проекта и в соответствии с частью 2 статьи 104 Конституции России в порядке законо­творческой инициативы вместе с сопроводительными документами подлежит внесению в Государственную Думу Федерального Собрания. Этот порядок объясняется тем, что в результате разграничения парламентских полномочий и определения компетенции каждой палаты парламента процесс принятия зако­нов Конституция отнесла к ведению Г осударственной Думы, тогда как Совету Федерации предоставлено право одобрить или отклонить принятый Государ­ственной Думой закон.

Право законотворческой инициативы, установленное российской Консти­туцией, означает, что Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разуме­ется, не обязана принимать все законопроекты, которые вносятся уполномочен­ными субъектами - носителями этого права, то есть решение, принимаемое зако­нотворческим органом (его палатой), не обязательно должно быть положитель­ным. Смысл права законотворческой инициативы состоит в том, что ему корре­спондирует обязанность законотворческого органа (его палаты) по принятию со­ответствующего законопроекта к своему производству и выражению к нему соб­ственного отношения. Из этого следует что в тех случаях, когда Государственная Дума не рассмотрела те или иные законопроекты, она по сути нарушила консти­туционные права соответствующих субъектов права законотворческой инициати­вы, проигнорировала инициативу, оставив ее без рассмотрения.

В этой связи полагаем невозможным согласиться с позицией А. И. Абрамовой, настаивающей на «факультативном» характере законотворче­ских инициатив граждан, государственных органов, общественных организаций, не обладающих правом законотворческой инициативы, в связи с чем их инициа­тивы были внесены органами и лицами, наделенными этим правом. Согласно вы­сказанному суждению, такой «факультативный» характер законотворческих ини­

циатив заключается в том, что решение о рассмотрении либо отказе в рассмотре­нии проекта, внесенного от имени лица или органа, не имеющего права законо­творческой инициативы, полностью должно зависеть от усмотрения парламента^[190]. Однако такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъек­тов права законотворческой инициативы, ибо формально законотворческая ини­циатива исходит от субъекта, обладающего правом на ее внесение.

Вместе с тем на современном этапе Государственная Дума сверх меры пере­гружена законопроектной работой: количественно вносимые законопроекты ста­бильно превосходят возможности палаты по качественному их рассмотрению, а поток инициатив характеризуется неорганизованностью, хаотичностью. В Госу­дарственной Думе ситуация усугубляется по причине значительной неравномер­ности распределения нагрузи между комитетами. Если реально включать правило о рассмотрении Государственной Думой всех вносимых законопроектов, то нагрузка на отдельные ее комитеты и на пленарное заседание достигнет критиче­ского уровня. Помимо этого, существенной части внесенных законопроектов при­сущ достаточно узкий, «точечный» характер, а многие из них отличаются крайне низким юридико-техническим качеством. В таком случае вряд ли целесообразно загружать парламент работой над указанными актами. Если же оставить вопрос, связанный с вынесением законопроектов на пленарное заседание Государствен­ной Думы на усмотрение ее комитетов (как это фактически делается в настоящее время), то сохранятся конфликты между Государственной Думой и субъектами права законотворческой инициативы. Положение осложняется тем, что комитеты не воспроизводят фактический состав Государственной Думы.

Принятие корректного решения по каждому рассматриваемому законо­проекту обусловливает наличие регулируемой процедуры внесения законопро­ектов: требуется ввести систему отбора законопроектов решением Государ­ственной Думы. Такой отбор целесообразно проводить в ходе каждой сессии палаты, исходя из сопоставления всех внесенных в ее ходе инициатив. Очеред­ность рассмотрения проектов следует устанавливать по критериям актуально­

сти законопроектов, их системности и непротиворечивости действующему за­конодательству, последовательности изменений законодательства. При этом возможно обобщение, укрупнение предлагаемых законопроектов, объединение проектов о внесении изменений и дополнений в один и тот же закон, а также создавать законопроекты частного, «точечного» характера.

Обеспечению стабильного уровня требовательности и максимально бес­пристрастного отношения ко всем законопроектам в Г осударственной Думе бу­дет способствовать исключение возможности совмещения ролей инициатора законопроекта и представителя Государственной Думы при его оценке (ввести правило приостановления членства инициатора законопроекта в ответственном комитете при рассмотрении этого законопроекта). Также необходима формали­зация подготовки вопроса к рассмотрению Государственной Думой путем установления обязательных позиций, которые должны отражаться в заключе­нии ответственного по законопроекту комитета, так как многие недостатки за­конопроектов упускаются при рассмотрении просто в силу того, что данным вопросом не задавались или же захотели пропустить конкретный аспект специ­ально^[191].

В результате соблюдения конституционного права субъектов законотвор­ческой инициативы и рассмотрения внесенных законопроектов приблизительно лишь пятая часть от объема всех законопроектов, вносимых в парламент, ста­новятся федеральными законами. В частности, Советом Федерации и (или) Президентом России часто отклоняются законы, принятые (одобренные) Госу­дарственной Думой. Несмотря на наличие дополнительного контроля законов со стороны Совета Федерации и Президента России не все федеральные зако­ны, введенные в действие, соответствуют Конституции России. Серьезные про­

блемы отмечаются и на этапе обеспечения вступивших в силу законов действи­ями государственной власти^[192].

Причиной такой ситуации не в последнюю очередь выступает незнание либо прямое игнорирование перечисленных выше этапов и правил подготовки законопроекта и реализации права законотворческой инициативы. Отмеченные недостатки порождают существующую ныне систему законодательства, кото­рая изобилует противоречащими друг другу нормативными актами, законами, содержащими не только юридические, но и стилистические и лингвистические ошибки, нормы которых реально не действуют, поскольку не имеют необходи­мой материальной базы и пр.

В целом, как отмечает А. И. Абрамова, законодательное установление порядка осуществления права законотворческой инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирова­ния, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законо­творческих процедур^[193].

Итак, «законопроектная» деятельность и предпарламентская стадия законо­творческого процесса играют существенную роль в повышении эффективности законотворчества, оцениваемого по критерию качества законов. На предпарла- ментской стадии, а также в процессе законопроектной работы определяются кон­цептуальные основы, а следовательно, закладывается основное содержательное и правоприменительное качество будущего закона, оцениваются возможные по­следствия вступления соответствующего закона в силу и реальные возможности эффективного правового регулирования предметной области применения закона.