§ 1. Предпарламентская разработка билля правительственными органами

Прежде чем дать развернутую характеристику процесса создания актов Парламента Великобритании, считаем необходимым определиться со значением основных категорий, имеющих отношение к институту законодательного процесса.

Теоретическим и практическим проблемам законодательного процесса в отечественной науке уделено большое внимание^[114]. В частности, среди правоведов идет дискуссия о соотношении понятий «законотворческий» и «законодательный» процесс.

Под законодательным процессом в самом общем виде принято понимать «совокупность последовательных стадий, которые законопроект проходит в парламенте от его внесения до вступления в силу»^{[115] [116] [117]}.

Д.А. Ковачев характеризовал законодательный процесс как «порядок законодательной деятельности высших представительных органов» . Близко к этому определению и понимание законодательного процесса как «деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению

4

законопроектов, внесению в них изменений и отмене законов» .

От понятия «законодательного процесса» следует отличать понятие «законотворческого процесса». Как указывает С.А. Авакьян, законотворческий процесс представляет собой «совокупность действий, охватывающих как зарождение идеи законопроекта и его подготовку, так и прохождение в парламенте государства законопроекта, превращение его в закон после подписания и обнародования главой государства»^[118]. Законотворческому процессу присуще отсутствие четкой стадийности, его началом является критический анализ соответствующих общественных отношений, и он не завершается даже в момент вступления закона в силу^{[119] [120]}. В связи с этим, законодательный процесс является лишь частью процесса законотворчества. Но в целом, как отмечает А.Н.

3

синонимичные .

Юридическая наука стран общего права оперирует понятиями «legislative process» (законодательный процесс) и «law-making process» (правотворческий процесс). Специальные работы, посвященные соотношению этих двух категорий, в английской юридической литературе не встречаются. Однако, из анализа отдельных монографий можно сделать вывод, что законодательный процесс понимается зарубежными учеными аналогично лишь частью процесса правотворчества. Правотворческий процесс в англо-саксонской правовой семье, где закон как акт высшего законодательного органа «сосуществует» почти на равных условиях с судебными прецедентами и правовыми обычаями, включает себя процесс создания актов подчиненного законодательства, процесс толкования законодательных актов, создания судебных прецедентов, процесс имплементации норм международного права и т.д.

В настоящее время понятийно-терминологический аппарат науки конституционного права, касающийся вопросов законодательного процесса, значительно расширился. В частности, А.А. Юговым и К.А. Игишевым разрабатывается понятие «законопроектного процесса», под которым, по мнению данных авторов, следует понимать «нормативно регламентированную и поэтапную юридическую деятельность управомоченных субъектов, имеющую своей целью обеспечить создание закона в строго установленной логической и технологической последовательности и предписанными законом средствами и способами»^[121]. Главным отличием законопроектного процесса от законодательного является его предмет, то есть именно проект закона, а не сам закон^{[122] [123].}

Также на страницах научной литературы встречается понятие «законодательной процедуры», под которой может пониматься не только синоним термина «законодательный процесс», но и совокупность стадий, проходимых законопроектом только в парламенте (внесение законопроекта, его

-э

обсуждение и принятие) , то есть парламентский законодательный процесс.

Несмотря на особенности законодательного процесса в различных странах, ученые выделяют общие черты, характерные для данного вида правотворческой деятельности: 1) он состоит из стадий, последовательность которых жестко регламентирована; 2) он осуществляется специальными субъектами; 3) результатом данного процесса является создание закона ^[124].

Под стадией законодательного процесса понимается «совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата»^[125]. Процессуальное действие, завершающее одну стадию законодательного процесса, служит, в свою очередь, основанием для начала следующей стадии^[126].

Среди конституционалистов нет единого мнения относительно количества стадий рассматриваемого процесса. В частности, известный отечественный теоретик С.С. Алексеев выделял всего два этапа правотворческого (законодательного) процесса: предпроектный, на котором выявляется сама потребность в изменении правового регулирования общественных отношений, и непосредственно проектный, делящийся, в свою очередь, на дополнительные стадии: внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы, рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа, обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа, принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении^[127].

Д.А. Ковачев выделял три стадии законодательного процесса: включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня, обсуждение законопроекта и принятие закона. Ученый не относил к стадиям рассматриваемого процесса законодательную инициативу и опубликование закона, поскольку под стадией он понимал совокупность процессуальных действий, реализуемых только высшим представительным органом. Само по себе внесение законопроекта, по мнению автора, не означает возникновение законодательного процесса. Последний возникает только в том случае, если представительный орган включил в свою повестку рассмотрение данного законопроекта.

Чаще других в научной литературе встречается точка зрения, что законодательный процесс состоит из четырех стадий: законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятия, опубликования закона и вступление его в силу^{[129] [130] [131].}

В то же время в отечественной литературе неодинаково понимается и соотношение между такими компонентами законодательного процесса как «стадия» и «этап». В частности, в монографии «Современный законодательный процесс: основные институты и понятия» указывается, что этап является составной частью стадии законодательного процесса, не обладающей свойством завершенности . По мнению же А.А. Югова и К.А. Игишева, именно этап, как «совокупность логически связанных мероприятий, которые составляют содержание деятельности, позволяющей решать стратегически значимые задачи законопроизводства», состоит из стадий .

В целом, можно утверждать, что проблемы стадийности юридического процесса до сих пор не нашли своего разрешения в науке. Сложность этого вопроса обуславливается также и тем, что толковые словари определяют понятия «стадия», «этап», «цикл», «фаза» как синонимичные. Соотношение же категорий «этап» и «стадия», на наш взгляд, имеет большую актуальность не для законодательного, а именно законотворческого процесса.

Если предположить, что законотворческий процесс состоит из подготовительной стадии, стадии законодательного процесса и постпарламентской стадии, а законодательный процесс, в свою очередь, распадается на собственные стадии, то в итоге мы получим «стадию в стадии». Поэтому, по нашему мнению, более удобной в теоретическом плане является позиция, согласно которой стадия, как совокупность связанных процессуальных действий, имеющих общую цель, будет рассматриваться частью этапа, определяющего временные и пространственные границы законотворческого процесса.

Английская правовая наука делит как законодательный, так и правотворческий процесс на стадии (stages), реже используется термин «часть» (part), «уровень» (level)^{[132] [133] [134]}.

Мы разделяем позицию С. Уокленда, считающего, что современный британский законодательный процесс является мульти-стадийным².

По общему мнению, процесс создания Акта британского Парламента можно разделить на два больших этапа: предпарламентскую разработку билля, на протяжении которой происходит выдвижение законодательной идеи и осуществляется ее формулирование, и непосредственно парламентский законодательный процесс (См. Приложения А и В). Профессор М. Зандер, исходя из расположения органов, в которых на данных этапах сосредоточена законотворческая деятельность, называет указанные периоды соответственно этапом в Уайтхолле³ и вестминстерским^[135] этапом^[136].

Стадиями парламентского законодательного процесса являются внесение законопроекта и пять одинаковых стадий, которые должны быть последовательно пройдены в каждой палате Парламента: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия доклада, третье чтение. К парламентским стадиям относят и получение королевского согласия, поскольку, как было указано в первой главе, Корона является частью английского Парламента.

В принципе, законодательный процесс в Парламенте Великобритании за всю свою продолжительную историю претерпел достаточно мало изменений, билли рассматриваются почти по той же процедуре, как это имело место в XVII веке, во времена Карла I Стюарта.

Первые английские парламенты не столько участвовали в принятии законодательных актов, сколько возбуждали вопросы об издании королевской властью законов посредством парламента. Практика представления общих петиций (common petitions) в качестве основы для статутного законодательства возникла в XIV веке, в период правления Эдуарда III. Впоследствии парламентские петиции приобрели форму готовых законопроектов, которые в настоящее время называются биллями.

Главной особенностью современного британского законодательного процесса является его подчиненность деятельности Кабинета. Большинство ученых сходится во мнении, что формирование законодательства сегодня - больше правительственная, чем парламентская функция.

Стоит отметить, что английское Правительство не всегда занимало доминирующее положение в законодательном процессе. В XVIII-начале XIX вв. Парламент находился в свободных конституционно-правовых отношениях с Правительством монарха, которое, кроме как в нескольких традиционных областях государственной политики (оборона, иностранные дела, таможенное и акцизное регулирование), обладало немногочисленными полномочиями в управлении обширным административным механизмом. Вне этих сфер Правительство не рассматривало себя естественным субъектом

законодательной инициативы \\

Для каждой сессии Парламента Правительство готовит законодательную программу, которая представляет собой определенный список законопроектов (в настоящее время, в среднем около 30 биллей).

Установление обязанности Кабинета по составлению общей

законодательной программы относится к периоду до 1867 года, то есть до принятия Билля о реформе^{[137] [138] [139]. В поздний Викторианский период для подготовки биллей использовались комитеты Кабинета, что значительно ускоряло процесс предпарламентской стадии законодательного процесса. С другой стороны, министры очень часто сами занимались разработкой законопроектов, но,}

-э

конечно, не без помощи драфтсменов из Отдела парламентского советника (Office of the Parliamentary Counsel), который был учрежден в 1869 году. К примеру, премьер-министр Великобритании Уильям Гладстон самостоятельно спроектировал первый билль о гомруле^[140].

В 1918 году в Кабинете был учрежден Комитет внутренних дел, которому было передано полномочие по рассмотрению законопроектов. Указанный комитет содействовал тому, чтобы малочисленное Правительство военного времени не было загружено внутренними делами в течение последнего года Первой мировой войны. Комитет рассматривал все законопроекты по развитию внутреннего законодательства, и в отношении их политической составляющей, и в отношении порядка их составления. Некоторые вопросы политики, имеющие важный или особенно спорный характер, все еще рассматривались Кабинетом, заседающим в полном составе. Комитет внутренних дел, переименованный в 1940 году в Комитет внутренней политики, планировал и рассматривал правительственную законодательную программу для предстоящей парламентской сессии. В 1940 году указанные функции были переданы специализированному Комитету по законодательству^{[141] [142]}.

После войны организация Кабинета в целях осуществления законодательной деятельности была вновь изменена. В 1945 году лейбористское правительство, для воплощения в жизнь своей большой и неотложной законодательной программы, кардинальным образом реконструировало механизм законодательного планирования. Функции Комитета по законодательству были разделены, и важная задача по определению стратегии законодательной программы, как для отдельных парламентских сессий, так и для всего пятилетнего срока созыва парламента, была передана небольшому по численности Комитету по будущему

3

законодательству .

В настоящее время в коалиционном Кабинете премьер-министра Дэвида Кэмерона за реализацию законодательной стратегии отвечает Комитет по парламентским делам и законодательству (Parliamentary Business and Legislation Committee). Председателем Комитета является Лидер Палаты общин, сэр Джордж Янг. В состав Комитета входят лидер Палаты лордов, главные кнуты Палаты общин и Палаты лордов, Генеральный атторней и т.д. Комитет, таким образом, состоит из лиц, которые могут исследовать билль с двух позиций: юридической и политической (стратегической). Первый парламентский советник, секретариат премьер-министра и вице-премьера также могут присутствовать на заседании Комитета.

Если министерство планирует включить свой законопроект в законодательную программу на парламентскую сессию, то оно должно подать соответствующую заявку в Комитет по парламентским делам и законодательству (далее - Комитет по законодательству)^[143]. Как правило, заявка направляется примерно за год до начала сессии, в апреле или мае. Комитет по законодательству рассматривает все заявки и формирует рекомендацию для Кабинета о предварительном содержании программы. По общему правилу, министерство не должно распространять информацию о готовящемся законопроекте до тех пор, пока его внесение не будет согласовано с Комитетом по законодательству.

При рассмотрении вопроса о том, какое место должен занять законопроект в законодательной программе, Комитет учитывает такие факторы, как необходимость соответствующего законодательного регулирования, его связь с политическими приоритетами правительства, состояние готовности самого проекта.

Если билль получает место в законодательной программе, то соответствующее министерство создает специальную рабочую группу (bill team), команду менеджеров, которые будут ответственны за подготовку законопроекта и его прохождение через Парламент. В такую команду входят руководитель проекта, чиновники, отвечающие за формирование политики, и правовые консультанты соответствующего министерства. В обязанности рабочей группы входит: получение согласия всех заинтересованных в законопроекте министерств и проведение консультаций с правительственными кнутами, публикация Зеленой или Белой книги^[144], подготовка публичного обсуждения билля и многое другое.

Планируя провести через Парламент серьезную правовую реформу, Правительство старается предварительно опубликовать Зеленую или Белую книги либо сам проект билля. Это негласное правило не было реализовано в отношении билля об иммиграции, убежище и гражданстве. Содержание законопроекта было основано на двух политических документах: пятилетней стратегии Правительства по вопросам убежища и гражданства и четырехлетнего стратегического плана Министерства внутренних дел. В результате, не получив должного предварительного обсуждения, данный билль был критически встречен в Парламенте.

Ответственность команды менеджеров не заканчивается даже на том этапе, когда билль пройдет все необходимые стадии законодательного процесса. После получения королевского согласия на Акт Парламента именно на рабочей группе лежит ответственность по подготовке соответствующих статутных инструментов.

После включения билля в законодательную программу государственные служащие министерства готовят соответствующие инструкции для Отдела парламентского советника с просьбой разработать конкретный законопроект. Данные инструкции - основа для создания законопроекта, которые одновременно устанавливают и ограничивают его содержание^[145]. В них должно быть освещено состояние действующего законодательства, изложены причины, требующие внесения предлагаемых изменений, определены основные положения, которые должны быть включены в Акт Парламента. Инструкции составляются на простом, понятном языке, поскольку они не только являются определенным пособием для драфтсменов, но и текстом, с которым ознакамливаются сотрудники ответственных и иных министерств, не обязательно имеющие юридическое образование.

Инструкции для Отдела парламентского советника отчасти можно сравнить с техническими заданиями, предусмотренными Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации¹. Однако, если инструкции разрабатываются во всех случаях, то технические задания - только в случае необходимости.

Именно разработка текста законопроекта драфтсменами является важнейшим стадией предпарламенсткого этапа законодательного процесса. Парламентские советники составляют текст билля до малейших деталей, в том числе, формулируют его краткое и полное наименование. Чаще всего подготовкой одного законопроекта занимаются два парламентских советника, но комплексные билли могут потребовать привлечения к работе большего количества драфтсменов.

Во многих работах по законодательному процессу авторы сравнивают деятельность драфтсменов со своеобразным искусством. Они не только должны в совершенстве знать национальное законодательство, но и разбираться в технических особенностях правового регулирования той или иной области права.

На протяжении всего времени подготовки билля драфтсмены находятся в непосредственном взаимодействии с чиновниками соответствующего министерства, обмен черновыми вариантами проекта, замечаниями будет длиться до тех пор, пока составитель билля и руководитель проекта не придут к единому, согласованному мнению.

Если положения законопроекта будут распространяться на территорию Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, то драфтсмен должен провести дополнительные консультации с правительствами данных регионов.

Для драфтсменов очень важно знание доктрины толкования, которой пользуются в своей деятельности британские судьи. Парламентские советники должны учитывать и заранее прогнозировать, как сформулированные ими Акты Парламента будут интерпретированы основными правоприменителями.

По мнению Е.Н. Тонкова, доктрина толкования, которая на протяжении многих веков формировалась английскими судьями и правоведами, включает в себя: правила (rules of construction), презумпции (presumptions),

лингвистические максимы (linguistic maxims), законы (interpretation acts), прецеденты (precedents), вспомогательные средства (auxiliary aids) и подходы (approaches to construction) ¹. Поскольку подробное изучение указанной доктрины не является целью нашего исследования, мы остановимся только на ее основных элементах.

Общепризнанно, что существует три основных правила толкования: правило буквального толкования (literal rule), золотое правило (golden rule) и правило устранения зла (mischief rule). Данные правила равны по своему значению и применяются по усмотрению конкретного судьи^{[146] [147]. По мнению Правовой комиссии, под правилами толкования, которые все же правильно называть принципами толкования, следует понимать различные подходы к толкованию, на которые в различные периоды исторического развития}

-э

английской правовой системы был сделан тот или иной акцент .

Правило буквального толкования получило свое развитие в начале девятнадцатого века и с тех пор считается доминирующим^[148]. В соответствии с правилом буквального толкования судьи при интерпретации терминов в статуте должны придавать им общеупотребительное значение, поскольку считается, что драфтсмены при составлении парламентских биллей используют все слова в их обыкновенном смысле.

С одной стороны, это правило очень удобно в силу его простоты, но с другой, что не раз было доказано в судебной практике, может породить большие трудности для интерпретатора, когда текст Акта Парламента был составлен неконкретно. Как подчеркнула Правовая комиссия, правило буквального толкования не учитывает ограниченность языка^[149].

Достаточно курьезный случай произошел при рассмотрении дела Фишер против Белла. Подсудимый расположил на витрине своего магазина выкидной нож с ценником. Согласно статье 1 (1) Акта об оружии 1959 года (the Restriction of Offensive Weapons Act 1959) производство, продажа, аренда, предложение к продаже или предоставление другому лицу любого ножа, который имеет лезвие, открывающееся автоматически путем надавливания рукой на кнопку, являлось уголовно наказуемым деянием. 14 декабря 1959 года истец, главный инспектор полиции направил в суд материалы в отношении ответчика, утверждая, что Белл нарушил статью 1 (1) указанного Акта, предлагая выкидной нож для продажи. Суды по-разному подошли к интерпретации законодательных положений Акта 1959 года. В последней инстанции Апелляционный суд, руководствуясь буквальным правилом толкования и рассчитывая, что драфтсмены специально сконструировали таким образом гипотезу нормы, вынес свое решение в пользу ответчика, поскольку, по его мнению, выставление в витрине ножа с ценником не является офертой со стороны продавца, а всего лишь предложением обсудить возможность покупки данного предмета. Парламентарии были шокированы данным решением и такой недальновидностью судей, которые фактически открывали «лазейку» в праве для торговцев оружием. С целью преодоления данного прецедента в 1961 году был принят новый Акт об оружии, в соответствии с которым преступлением считалось не только предложение для продажи или аренды выкидных ножей, но и их выставление или владение ими с целью продажи или аренды^{[150] [151] [152] [153]}.

В случаях, когда статут содержит выражения, которые в различных обстоятельствах могут иметь разные значения, судьи применяют правило золотого толкования и выбирают то значение слова, которое уместно в рассматриваемой ими ситуации. Считается, что название данному правилу дал С.Д. Джервис в деле Мэттисон против Харта 1854г. . В силу возникающей условной свободы усмотрения для судьи, золотое правило критикуется за его

3

произвольность .

Содержание правила устранения зла было дано баронами Палаты шахматной доски в 1584 году в деле Хейдона, и сводится оно к следующему: « ...чтобы быть уверенным, что статут истолкован верно, нужно установить и рассмотреть четыре вещи: 1) какое общее право действовало до принятия данного Акта Парламента; 2) какое «зло» существовало в данное время, которое не могло быть устранено общим правом; 3) какое правовое средство было выбрано Парламентом для устранения данного «зла»; 4) в чем состоят

4

реальные причины применения данного средства.» .

Тем самым, в соответствии с правилом устранения зла, при возникновении неясности положений текста Акта Парламента, судья должен прибегнуть к целевому и историческому методам (подходам) толкования и уяснить для себя, какое право существовало до введения в действие рассматриваемого статута и какую правовую проблему хотел разрешить законодатель.

Правило устранения зла было применено при рассмотрении дела Corkery v Carpenter (1951). Обвиняемый управлял велосипедом, находясь в состоянии алкогольного опьянения. Статья 12 Акта о лицензировании 1872 года, которая вменялась обвиняемому, устанавливала уголовную ответственность за «перевозки по шоссе в состоянии алкогольного опьянения». Судья, использовав правило устранения зла, посчитал, что в конкретном случае велосипед можно рассматривать транспортным средством перевозки, поскольку обвиняемый, находившийся в состоянии опьянения, мог нанести себе и окружающим не меньший вред, чем, к примеру, пьяный водитель такси^{[154] [155] [156] [157]}.

Помимо указанных правил британские судьи прибегают к использованию многочисленных презумпций, «презумпций намерения» . Английский ученый Френсис Беннион выделял следующие презумпции толкования: следовать буквальному смыслу статута; необходимо толковать статут так, чтобы не породить нелепость; статут не имеет обратной силы; нет преступления без

3

вины; закон не должен противоречить международному праву и т.д.

Подходы толкования, включающие в себя способы, методы и приемы толкования, можно условно разделить на пять видов: буквальный (literal approach), контекстуальный (contextual approach), целевой (purposive approach), международный (international approach), интерпретативный (interpretative approach)⁴.

Примером использования целевого подхода является знаковое решение Палаты лордов по делу Пеппер против Харта, неоднозначно воспринятое британским юридическим сообществом^[158].

Участник процесса г-н Харт, как и иные его девять коллег, являлся преподавателем Колледжа Малверна и получал выгоду от предусмотренной налоговым законодательством так называемой «концессионной комиссии», позволяющей его детям оплачивать всего одну пятую часть от установленной платы за обучение в колледже. Департамент внутренних доходов посчитал, что указанную выгоду г-на Харта и других педагогов необходимо обложить соответствующим налогом в соответствии с Финансовым актом 1976 года, в результате чего возник спор о правильном толковании указанного акта Парламента. Специальные комиссары, которым было поручено рассмотрение указанного дела, вынесли свое решение в пользу Харта, в то время как Высокий и Апелляционный суд поддержали позицию департамента Правительства. Решение было обжаловано в Палату лордов, которая в целях вынесения справедливого решения и выявления подлинного смысла законодательных положений приняла решение исследовать тексты парламентских дебатов, что напрямую нарушает принцип парламентской привилегии. Лорды исследовали выступление министра финансов, который представлял указанный билль, и, как итог, решили дело в пользу Харта.

Как было сказано ранее, не все юристы, в том числе практикующие судьи, согласились с данным решением. Его противники отмечали, что подобный прецедент нарушает правила доказывания, сложившийся веками обычай Парламента и, безусловно, нарушает баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти, ведь лорды основывались на выступлении представителя Правительства. Помимо этого, решение могло привести к установлению практики привлечения барристеров к исследованию текстов парламентских дебатов, содержащихся в Ханзарде, что значительно повышало бы расходы участников судебного процесса по оплате услуг адвокатов.

Тем более, что ранее, до принятия решения по делу Пеппер против Харта в одном из своих совместных докладов Правовая комиссия и Шотландская Правовая комиссия советовали судьям отказаться от рассмотрения материалов комитетских дебатов в целях уточнения намерения законодателя. «Само собой разумеется, что для того, чтобы понять статут, суд должен учитывать множество вопросов, ответы на которые не будут найдены в самом статуте. Законодательство не создается в вакууме, и судья, интерпретируя его, может учитывать информацию, касающуюся правового, социального, экономического и иных аспектов жизни общества, в котором действует данное законодательство», - отметили в докладе члены Комиссий^[159]. Но надежность и доступность использования «парламентского материала» для этой цели более чем сомнительна, в то же время подчеркнули они.

Данный вывод Правовые комиссии сделали, принимая во внимание следующие моменты: сложность вычленения информации, которая необходима судьям в толковании актов Парламента, вытекающая из природы английского законодательного процесса; трудность обеспечения судей материалами парламентских дебатов; возможность того, что пояснительные записки, вносимые одновременно с законопроектом, излагают цель и содержание законопроекта намного яснее, нежели чем стенограммы парламентских заседаний^{[160] [161]}.

До дела Пеппера против Харта исследование материалов парламентских заседаний в качестве доказательства представлялось судьям невозможным. Относительным исключением из этого правила можно назвать дело Pickstone v Freemans plc, при вынесении решения по которому судьи прибегли к изучению парламентских дебатов в ходе одобрения актов делегированного

3

законодательства .

Более десятилетия правоведы, в том числе несогласные судебные лорды посвящали свои научные работы критике и исследованию решения указанного дела и его последствиям для доктрины толкования. Несмотря на то, что многие судьи отказались использовать в своей практике данный прецедент, соотношение между элементами доктрины толкования значительно изменилось, и правило буквального толкования постепенно стало «сдавать» свои лидирующие позиции.

Статутной основой рассматриваемой нами доктрины является действующий в настоящее время Акт о толковании (интерпретации) 1978 года^[162], который в ходе процесса консолидации объединил в себе одноименный статут 1889 г. и иное правовое регулирование в сфере толкования. Его положения распространяются как на первичное, так и на вторичное законодательство. П. 2 ст. 21 Акта содержит норму о том, что данный статут «связывает Корону», тем самым им не допускается использование ранее использовавшейся презумпции, согласно которой законы не распространяются на Корону.

Значительная часть текста Акта приходится на приложения, в которых закрепляются определения часто встречаемых в законодательстве терминов. В частности, устанавливается, что под «месяцем» следует понимать календарный месяц, а под «землей» - здания и другие сооружения, земли, покрытые водой, любое имущество, проценты, сервитут, подневольное состояние или право на землю и на то, что на ней располагается.

Аналогичные акты о толковании приняты и в других странах общего права: Ирландии, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Гонконге.

Несмотря на то, что проектированием законопроектов занимаются профессионалы, учитывающие судебное толкование создаваемых ими норм, руководство Соединенного Королевства давно обеспокоено качеством подготовки законопроектов.

В мае 1973 года Правительство создало ведомственную комиссию под руководством члена Палаты общин Дэвида Рентона, которая должна была исследовать порядок проектирования законопроектов с целью достижения большей простоты и ясности в статутном праве. Основные недостатки действующего законодательства комиссия разделила на следующие группы: неясность используемого языка, чрезмерная разработка отдельных положений, нелогичность структуры законопроекта, запутывание законодательства путем внесения дополнительных поправок.

Комиссия подготовила 18 рекомендаций по совершенствованию законодательной техники. В частности, в рекомендации №14 утверждалось, что драфтсмен не должен быть вынужден жертвовать определенностью ради простоты текста билля. Представители широкой общественности зачастую требуют, чтобы решение специальных вопросов в праве было описано простым и понятным языком. Но такой результат в большинстве случаев недостижим, подчеркнули члены комиссии.

Комиссии Рентона также принадлежит идея использования специальной процедуры («the post-royal assent face lift» в переводе с английского означает буквально «подтяжка лица после получения королевского согласия»), предполагающая доработку в течение 3-6 недель Актов Парламента, которые уже получили королевское согласие. Данное предложение так и не было реализовано.

В свое время Френсис Беннион, который с 1953 по 1965 гг. занимал должность парламентского советника, выделял 9 параметров подготовки билля, которые должны быть учтены драфтсменами: легальная эффективность, подразумевающая воплощение политических планов соответствующим правовым языком; процедурная легитимность, предполагающая наличие определенных требований к оформлению билля; своевременность; точность; понятность; приемлемость; краткость; возможность обсуждения билля в Парламенте (debatability); правовая совместимость^[163].

В настоящее же время Отделом парламентского советника разрабатывается так называемая «концепция хорошего закона» (good law approach), согласно которой «хороший закон» должен отвечать следующим требованиям: он должен быть необходимым, ясным, доступным, эффективным и последовательным. Язык и изложение такого закона должны быть понятны обычному гражданину, а с его текстом он сможет ознакомиться сразу после издания на различных сайтах.

После того как окончательный вариант законопроекта, подготовленный Отделом парламентского советника, согласован с руководством соответствующего министерства, он с рядом сопроводительных документов подлежит рассмотрению на заседании Комитета по законодательству. К таким сопроводительным документам относятся:

1) пояснительная записка (explanatory note), которая составляется таким образом, чтобы ее текст был доступен и понятен лицу, не обладающему юридическими знаниями.

Объем пояснительной записки к законопроекту бывает достаточно внушителен и может достигать 100 страниц. В пояснительной записке освещается структура законопроекта, текущее состояние законодательства, результаты проведенных консультаций и комментарии к отдельным статьям. По сути, такое изложение пояснительной записки в большей степени напоминает доклад.

В рамках концепции хорошего закона Правительством был предложен пилотный формат пояснительной записки к биллю о Вооруженных Силах, который, по замыслу инициаторов, должен быть еще проще в использовании. Свои отзывы об этом эксперименте желающие могут направить по электронной почте в Управление парламентского советника.

Считаем также важным подчеркнуть, что порядок подготовки пояснительных записок к законопроектам в Великобритании сильно отличается от аналогичного процесса в России. Минимум дважды юристы

соответствующего министерства должны обновить текст пояснительной записки: перед направлением во вторую палату Парламента и до получения королевского согласия.

Аналогичное правило существует и в законодательном процессе Национальной Ассамблеи Уэльса. После того, как комитет согласовал поправки, предлагаемые к принятию, он может предложить члену Ассамблеи, ответственному за законопроект, подготовить обновленный текст пояснительной записки, которые будет основываться на содержании законопроекта с учетом поправок.

В отечественном законодательном процессе подобная практика отсутствует, что вызывает определенные трудности. К примеру, зачастую текст внесенного законопроекта и текст того же законопроекта перед третьим чтением могут существенно отличаться. Как показывает практика, обычный гражданин, не сведущий в тонкостях законодательной техники, обращается именно к пояснительной записке, которая не отображает содержание законопроекта с учетом всех внесенных в него поправок после второго чтения, что, в свою очередь, может создать у лица превратное мнение о законопроекте. По нашему мнению, положение о необходимости обновления пояснительной записки может найти свое место в нормах, регламентирующих российский законодательный процесс;

2) меморандум о совместимости законопроекта с положениями

Европейской конвенции по правам человека, который, в свою очередь, должен быть завизирован министром. В соответствии же «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» в Правительство для рассмотрения совместно с предлагаемым для внесения в Парламент законопроектом представляется заключение Министерства юстиции Российской Федерации, в котором помимо прочего содержатся сведения о соответствии содержания законопроекта нормам Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным

конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;

3) заключение об оценке воздействия (impact assessment), которое требуется для всех правительственных законопроектов, затрагивающих нормативное регулирование общественных отношений в «частном секторе», организацию гражданского общества или предоставление государственных услуг. Такая оценка должна включать в себя анализ экономических, социальных и экологических последствий реализации предлагаемых Правительством мер;

4) стратегия взаимодействия с Парламентом и заинтересованными группами (handling strategy) представляет собой определенного рода план действий для рабочей группы законопроекта, предусматривающий различные «сценарии развития событий». Подобная стратегия должна определять список членов Парламента, которые могут оказать поддержку законопроекту, список заинтересованных лиц (к примеру, крупных компаний), с которыми нужно провести необходимые консультации, «уступки», на которые стоит пойти Правительству в случае затягивания процедуры рассмотрения билля в Парламенте, и т.п.;

5) меморандум о делегировании полномочий (delegated powers memorandum), который требуется в отношении законопроектов, предусматривающих делегирование законодательных полномочий Парламента Правительству или иным субъектам.

Названные сопроводительные документы готовятся не парламентскими советниками, а правовыми консультантами соответствующего министерства.

Помимо всего прочего, до внесения некоторых биллей в Парламент Кабинет должен получить согласие Королевы или принца Уэльского^[164]. Согласие Королевы требуется, если законопроект затрагивает прерогативы Короны или ее интересы (наследственные доходы, движимое имущество или иные личные интересы), положение герцогства Ланкастерского и герцогства Корнуолл. Согласие принца Уэльского требуется, если законопроект затрагивает положение герцогства Корнуолл либо иным образом имеет отношение к нему.

Соответствующее письмо с просьбой дать необходимое согласие направляется личному секретарю Королевы или принца.

Примерно за месяц до начала парламентской сессии Кабинет министров окончательно дорабатывает законодательную программу. Билли, которые не готовы к внесению, могут быть исключены из программы.

Непосредственно текст тронной речи Королевы готовит секретариат Комитета по законодательству, впоследствии он утверждается самим Комитетом, затем заседающим в полном составе Кабинете, и лишь после всех этих процедур премьер-министр представляет речь Королеве.

Торжественное открытие новой сессии Парламента, которое должно было состояться весной 2014 года, было отложено на начало лета из-за неготовности у Правительства биллей, входящих в законодательную программу.

Тронная речь королевы, предваряющая новую парламентскую сессию 2014-2015 гг., содержала в себе всего 11 законопроектов. Столь небольшое количество проектов законов обуславливается, во-первых, тем обстоятельством, что данная сессия будет укороченной по причине проведения очередных всеобщих выборов. А во-вторых, Правительство должно было максимально тщательно и осторожно подобрать лишь те законодательные инициативы, которые будут одобрены избирателями и принесут политические дивиденды перед выборами.

В тронной речи Елизаветы II были озвучены следующие предложения Её Правительства: уменьшение государственного дефицита, облегчение условий добычи сланцевого газа и нефти, усиление борьбы с уходом от налогов и организованной преступностью, реформа пенсионной системы, социальная поддержка семей, имеющих на воспитании детей, ужесточение ответственности за киберпреступления, насилие и педофилию. Особое внимание привлекает законодательная инициатива об отзыве членов Парламента, не оправдавших надежды избирателей.

Представители оппозиции критически отнеслись к законодательной программе коалиционного Правительства на парламентскую сессию 2014-2015 гг., назвав ее «убогой».

Стоит отметить, что только в относительно недавнем прошлом была установлена практика публикации некоторых правительственных

законопроектов до их официального внесения в Парламент в качестве законодательной инициативы, которая стала основанием для появления стадии предварительного законодательного надзора (pre-legislative scrutiny).

Возможность предварительного изучения текста правительственных законопроектов является большим достижением для британского

правотворческого процесса, поскольку до этого исполнительная власть всегда держала в тайне содержание своих биллей.

Возможно выделить следующие задачи предварительного законодательного надзора:

1) обеспечение участия общественности в законодательном процессе, причем под общественностью в данном случае понимаются не только отдельные граждане, но и неправительственные организации, лобби и заинтересованные группы;

2) принятие статута, отвечающего принципам права и требованиям юридической техники;

3) уменьшение сроков рассмотрения билля в самом Парламенте^[165].

Первые попытки установить практику предварительного рассмотрения

биллей до их внесения в Парламент были предприняты еще консервативным правительством в конце 80- начале 90 годов. Но относительно постоянным явлениям предварительный законодательный надзор стал именно при лейбористах^[166].

Сразу после своего избрания лейбористская партия учредила специальный комитет Палаты общин по модернизации, целью которого являлось формирование предложений по совершенствованию деятельности нижней палаты. В своем первом же докладе Комитет по модернизации подчеркнул необходимость более широкого использования возможностей предварительного законодательного надзора.

В целях оказания помощи специальным комитетам по осуществлению предварительного надзора в ноябре 2003 года был учрежден Контрольный отдел (the Scrutiny Unit), который включает в себя около 14 юристов, статистиков и экономистов. Данный отдел осуществляет экспертизу финансовых законопроектов и проектов биллей Правительства.

Несмотря на то, что манифест 2010 г. коалиции консерваторов и либерал- демократов не содержал в себе положений о развитии стадии предварительного законодательного надзора, количество публикуемых проектов биллей за последние годы не уменьшилось, а даже увеличилось.

Решение относительно публикации того или иного билля принимает Комитет по законодательству Кабинета Правительства. Сразу после тронной речи Королевы лидер Палаты общин направляет письмо Согласительному комитету (the Liaison Committee) со списком законопроектов, которые Правительство планирует опубликовать до официального внесения. Проекты биллей публикуются как отдельные документы и одновременно размещаются на официальном сайте Правительства. Предварительный законодательный надзор могут осуществлять: специальные комитеты Палаты общин, совместные комитеты обеих Палат, ад-хок (лат. ad hoc - «для этой цели») комитеты Палаты лордов или заседающие вместе несколько комитетов Парламента.

По итогам предварительного рассмотрения проекта Акта Парламента комитет готовит доклад, в котором, в том числе, отражает поправки, подлежащие, по мнению членов комитета, учету Правительством. Но Правительство самостоятельно принимает решение, корректировать билль или вносить его в Парламент в неизмененном виде. К примеру, после предварительного рассмотрения совместным комитетом в 2002 году проекта билля о коммуникации Правительство приняло большинство предложенных поправок, 120 из 148.

Многие британские исследователи приходят к общему выводу, что предварительный законодательный надзор, несмотря на значительный срок его применения, носит до сих пор экспериментальный характер и испытывает недостаток в регулировании своей процедуры. В подобных условиях, когда Правительство в одностороннем порядке определяет, какие законопроекты будут рассматриваться в порядке предварительного законодательного надзора, билли чаще всего не содержат в себе положений, способных вызвать реальную политическую дискуссию. Хотя вполне очевидно, что именно политические законопроекты должны быть предметом предварительного законодательного надзора. Видится, что решение о том, какие билли могут быть вынесены на общественное обсуждение, должно быть результатом совместного решения Правительства и Согласительной комиссии обеих палат Парламента.

Лоббирование является неотъемлемой частью британского законодательного процесса. Многие группы давления выбирают объектом своей активности Правительство, органы местного самоуправления, конкретные политические партии или отдельных членов Парламента.

В английской юридической литературе не выработано единое определение для понятия «группы давления» (pressure groups). У. Грант выделяет общие черты, характерные для большинства из них: 1) группы давления организованы; 2) сфера их интересов уже, чем у политических партий; 3) группы давления имеют своей целью повлиять на политику правительства, но не контролировать его деятельность^[167].

Как отмечает С.В. Боботов, целью деятельности групп давления является получение привилегий, которые можно условно разделить на два вида: по доходам и по ресурсам. «Доходные привилегии» подразумевают под собой налоговые льготы, субсидии или дотационные выплаты из государственного бюджета. Второй вид привилегий касается в основном инвестиционного процесса, предоставления льгот при снабжении определенного вида ресурсами^[168].

По общему мнению считается, что наиболее удачное время для групп давления воздействовать на политику Правительства имеет место после принятия решения о необходимости изменения законодательства в конкретной сфере, но до того момента, как билль будет полностью составлен и опубликован, т.е. на этапе предварительной разработки билля.

17 июля 2013 года британское Правительство внесло в Парламент законопроект о прозрачности лоббистской деятельности, проведении кампаний непартийными структурами и администрировании профсоюзов.

Специальный комитет по политической и конституционной реформе Палаты общин, осуществляющий рассмотрение данного законопроекта, в своем заключении отметил, что члены комитета поддерживают заявленную в билле цель повышения транспарентности в процессе лоббирования. Однако, по их мнению, законопроект содержит серьезные недостатки, которых удалось бы избежать, если в свое время была проведена стадия предварительного законодательного надзора, и не должен стать законом в его нынешнем виде. В связи с этим Комитет рекомендовал Правительству отозвать законопроект и предложить Палате создать специальный комитет для проведения предварительного рассмотрения. Вместе с тем, Комитет советовал коллегам извлечь из сложившейся ситуации очень важный урок и внести поправки в

Регламент Палаты общин, включив в него положение о том, что «ни один правительственный законопроект не может быть внесен, если 1) он не прошел стадию предварительного законодательного надзора в комитете Палаты или совместном комитете обеих палат; 2) он не был определен спикером как законопроект, требующий незамедлительного рассмотрения» \\

Правительство, конечно, законопроект не отозвало. Поэтому в своем повторном заключении Комитет подчеркнул, что данный билль является «примером того, как не надо делать законодательство». По мнению членов Комитета по политической и конституционной реформе, не может быть допустима ситуация, когда Парламент просят пропустить билль, который им уже признан несовершенным, на основании обещания доработать его в будущем, ведь Правительство и Парламент несут равную ответственность за точность и корректность принимаемого национального законодательства^{[169] [170].}

В то время, как Отдел парламентского советника занимается разработкой концепции «хорошего закона», в нижней палате решили по-своему подойти к решению вопроса о повышении качества законодательных инициатив Правительства.

Поводом для обсуждения данной проблемы послужила тенденция по увеличению объема биллей и, помимо этого, внесения сложных, комплексных законопроектов, так называемых «рождественских деревьев» («Christmas Tree» Bills).

В результате специальный комитет Палаты общин по политической и конституционной реформе подготовил доклад «Обеспечение стандартов качества законодательства», в котором обосновал необходимость принятия

Свода законодательных стандартов^{[171] [172]. Данный документ, по замыслу его авторов, должен содержать определенные критерии оценки законопроектов, позволяющие, к примеру, оценить: были ли при разработке билля учтены мнения заинтересованных сторон, насколько законодательная инициатива соотносится с проводимой государственной политикой в той или иной сфере. Согласно предлагаемой процедуре, решать, соответствует ли предлагаемый Правительством билль установленным критериям качественности и проработанности, будет созданный для этой цели совместный комитет обеих палат по законодательным стандартам.}

Проект данного Свода уже подготовлен членами Комитета, но его окончательная версия должна быть согласована Парламентом и

Правительством.

На наш взгляд, очень сложно сказать, будет ли реализована указанная инициатива Комитета по политической и конституционной реформе. Скорее всего, нет, даже несмотря на то, что она была позитивно встречена научным сообществом и первым парламентским советником Ричардом Хитом. Проведение подобной процедуры будет очень обременительно для правительственных органов, которые не всегда готовы даже опубликовать проект билля.

Стоит также отметить, что большую популярность в настоящее время получили предложенные Правительством электронные петиции (e-petitions), которые позиционируются как легкий способ влияния на Парламент Великобритании. Если электронная петиция, касающаяся вопросов государственной политики, получит в свою поддержку по меньшей мере 100

Л

тысяч подписей, то она должна будет обсуждена в Палате Общин .

Британский сайт «e-petitions», американский сайт «We the People»¹, раздел сайта немецкого парламента, посвященного электронным петициям², использовались как прототипы при разработке российского интернет - ресурса

-э

«Российская общественная инициатива» .

Правила подачи и рассмотрения электронных инициатив в указанных странах имеют много общего. Необходимое количество голосов в поддержку инициативы в России, США и Великобритании составляет 100 тысяч, в Г ермании -50 тысяч.

В США создать текст петиции имеет право любой пользователь Интернета старше 13 лет, в Великобритании петиция может быть составлена только гражданином Соединенного Королевства или его резидентом. По сравнению с указанными правилами российское законодательство закрепило наиболее строгие требования к субъекту права электронной петиции. Им может быть только гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет. В Великобритании автор петиции должен указать, к ведению какого министерства относится рассмотрение поднимаемого вопроса, в России гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном) должна быть реализована данная инициатива. Сбор голосов в поддержку электронной петиции в Великобритании и России осуществляется в течение года.

Электронные инициативы в Г ермании и России подвергаются предварительной экспертизе. В ФРГ ее осуществляет петиционная комиссия при Бундестаге, в состав которой входят члены федерального парламента. В России же схожими полномочиями наделена некоммерческая организация.

Эффективность электронных петиций как института непосредственной демократии многими экспертами ставится под сомнение. Так, например,

британский сайт e-petitions был запущен в августе 2011 года, и уже в сентябре 2012 года более 11 инициатив собрали необходимое количество голосов в свою поддержку. Но ни одна из них до настоящего времени так и не была поддержана Правительством. Почти 180 тысяч подданных Соединенного Королевства поддержали инициативу отзыва правительственного законопроекта о реформировании системы здравоохранения и социальной помощи, но, несмотря на массовой общественный протест, в 2012 году указанный билль стал законом. Та же судьба постигла многочисленные петиции против легализации однополых браков.

В 2012 году авторитетное в Великобритании общество Hansard, с 1997 года занимающееся вопросами электронной демократии, опубликовало доклад, в котором рассматривались недостатки предложенной системы рассмотрения электронных петиций и пути ее совершенствования. По мнению специалистов, во-первых, до сих пор остается непонятным, по каким причинам электронные подписи в поддержку инициатив, которые должны рассматриваться в Палате общин, собираются на сайте Правительства. Во-вторых, большое количество нареканий вызывает сама процедура рассмотрения подобных обращений. Набравшие 100 тысяч голосов петиции поступают в Комитет заднескамеечников, где бывают попросту не исследованы по причине нехватки парламентского времени.

В качестве решения этой проблемы предлагается вновь учредить в Палате общин Комитет по рассмотрению петиций, который функционировал до 1972 года. К слову, такие комитеты созданы в Национальной Ассамблее Уэльса и Шотландском Парламенте.

Несмотря на то, что в немецком Бундестаге, как отмечалось, петиции рассматриваются специальной комиссией с участием ее инициаторов, практика свидетельствует также о низкой эффективности данного института. Ни одно предложение с 2005 года не было воплощено в законодательстве. Однако, немецкие правоведы не столь критически относятся к данному факту, отмечая, что электронные петиции привлекают большое внимание общественности к злободневным проблемам.

Уже сейчас многие эксперты достаточно скептически оценивают возможные результаты работы интернет - ресурса «Российская общественная инициатива». Процедура рассмотрения гражданских законодательных инициатив может оказаться просто «красивой декорацией» подлинного народовластия.

К основным стадиям предпарламентской разработки билля в процессе создания Акта британского Парламента, по нашему мнению, можно отнести: направление министерством соответствующей заявки в Комитет по законодательству, получение законопроектом места в законодательной программе, формирование рабочей группы, направление инструкций Отделу парламентского советника, подготовка текста законопроекта и сопроводительных документов, возможная публикация проекта билля и проведение предварительного законодательного надзора, получение согласия Комитета по законодательству на внесение билля.

Прежде чем подготовить текста законопроекта, ответственное министерство проводит соответствующие консультации с заинтересованными лицами. Правительство свободно в выборе способа предварительного ознакомления общественности с предлагаемой инициативой: оно на свое усмотрение может опубликовать Зеленую книгу, носящую консультативный характер; Белую книгу, содержащую официальное заявление о намерении провести конкретную реформу; либо проект билля до момента его внесения в Парламент. Представляется, что предварительная публикация одного из указанных документов является правом, а не обязанностью Правительства, что подтверждается случаями принятия им решений не публиковать заранее свою инициативу, чтобы не допустить ее значительной критики со стороны общественности и парламентариев.

Министры отвечают за политическую составляющую законопроекта, драфтсмены, которые на основании инструкций государственных служащих министерства непосредственно готовят его текст, - за юридическую. За своевременную подготовку законопроекта и его сопроводительных документов, а также процедуру рассмотрения билля в Парламенте ответственна специально создаваемая для этих целей рабочая группа.

Важное значение для правильного составления текста статутов имеет учет парламентскими драфтсменами доктрины толкования, которая включает в себя правила, презумпции, лингвистические максимы, законы, прецеденты, вспомогательные средства и подходы. В последнее время изменилось соотношение между отдельными элементами доктрины: все чаще правоприменители прибегают не к использованию правила буквального толкования, а к применению целевого подхода.

Повышение качества подготовки законопроектов рассматривается важнейшей задачей как Парламентом, так и правительственными органами. Первая попытка исследовать порядок проектирования законопроектов была предпринята в 1973 году так называемой Комиссией Рентона, которая получила название по фамилии своего председателя. Комиссия выделила основные недостатки действующего британского законодательства, к которым были отнесены неясность языка парламентских статутов, нелогичность структуры актов, чрезмерное запутывание законодательства путем внесения большого количества поправок. Спустя почти полстолетия после публикации доклада Комиссией Рентона исправление указанных недостатков не потеряло своей актуальности.

В настоящее время драфтсмены работают над подготовкой «концепции хорошего закона», которая призвана приблизить британское законодательство к обычным гражданам, не обладающим юридическими знаниями. С этой целью Отделом парламентского советника предлагается изменить не только язык и изложение нормативного материала, но даже и текст пояснительных записок.

Специальным комитетом Палаты общин по политической и конституционной реформе, в свою очередь, было предложено принятие Свода законодательных стандартов, содержащего критерии оценки законопроектов, но не только с точки зрения их юридической, но и политической составляющей.

Введение процедуры предварительного законодательного надзора, которая основана на изучении специальными комитетами опубликованных проектов правительственных биллей до дня их внесения в Парламент, стало важной новеллой британского законодательного процесса последних лет. Она придает рассмотрению биллей открытый, дискуссионный характер и, как следствие, повышает возможность принятия наиболее продуманного законодательства. В то время, как все основные стадии законодательного процесса подчинены деятельности Кабинета, участие оппозиции, заднескамеечников всех партий в предварительном законодательном надзоре позволяет им внести свой собственный вклад в формирующееся законодательство. Предварительный законодательный надзор также положительно влияет и на работу Правительства, поскольку, безусловно, для министров намного легче внести требуемые общественностью изменения в проект билля, чем внести поправки в уже внесенный в парламент законопроект.

Но ученые сходятся во мнении, что дальнейшее развитие предварительного законодательного надзора зависит в большей степени от желания Правительства, нежели чем Парламента. В настоящее время Правительство в одностороннем порядке решает, какие инициативы должны подлежать предварительной публикации и изучению со стороны парламентариев. Вместе с тем, исполнительный орган не обязан учитывать замечания и рекомендации, сделанные специальным комитетом в ходе предварительного законодательного надзора.