§ 2. Особенности реализации принципа разделения властей в
Соединенном Королевстве и их влияние на законодательный процесс
Размышления о необходимости разделения властей восходят к философам Древней Греции. К примеру, Платон выделял законодательную, охранительную и судебную власть.
По мнению Аристотеля, в каждом государстве есть три органа власти: общее собрание, обсуждающее общественные дела, сословие правителей и сословие судей [53].В общих чертах о разделении властей упоминается и в трудах Гуго Гроция. Ученый выделял следующие ветви власти: законодательную, касающуюся как всего государства в общем его составе (circa universalia), так и отдельных частей государственного управления (circa singularia); совещательную или политическую; судебную[54].
Впервые в истории политико-правовой мысли наиболее полное и последовательное изучение теории разделения властей находит свое место в трудах Джона Локка.
Трехчленное деление властей у Д.Локка (законодательная, исполнительная, федеративная) значительно отличается от аналогичного деления энциклопедистов XVIII века, в частности того же Ш.-Л. Монтескье, выделявшего судебную власть. Эта различие, впрочем, легко объясняется. В Англии парламент имел не только полноту законодательной власти, он, по общему мнению, обладал также правом аутентичного толкования законов, так как инстанция, издающая законы, по мнению Д. Локка, должна лучше всех знать, как надо их понимать. Соответственно, судебные функции состояли только в правильном применении законов на практике согласно замыслу законодателя, и для выделения судебной ветви власти не было достаточных оснований[55] [56]. Законодательной власти в учении английского философа уделено особое внимание. Д. Локк считал, что государственная жизнь определяется законами, следовательно, власть, издающая их, является главной в государстве. Законодательная власть повелевает всем иным властям, так как дающий закон выше того, кому закон дается, исполнительная и союзная власти истекают из законодательной и подчиняются ей . В своей известной работе «О духе законов», написанной после путешествия по Англии и другим европейским странам, Шарль Луи де Секонда, барон де Монтескье отмечает необходимость того, чтобы в любом государстве существовала законодательная, исполнительная и судебная власть. Французский мыслитель считал, что основная цель разделения властей - не допустить злоупотребления властью. В своем учении Ш.-Л. Монтескье не соглашается с существующей английской конституционной теорией, согласно которой король является необходимым элементом законодательного органа. Ш.-Л. Монтескье вверяет законодательную власть только двум палатам, а на право главы исполнительной власти (не утверждать законодательных актов) он смотрит не как на положительную законодательную деятельность, а как на право самосохранения. Не участвуя в законодательстве, исполнительная власть не может не участвовать в обсуждении законодательных проектов, ни предлагать от себя какие-либо проекты законодательным собраниям; однако, чтобы гарантировать самостоятельность исполнительной власти против возможных узурпаций со стороны народных представителей, королю должно быть предоставлено право вето против решений палаты. Законодательная власть, по мнению Ш.-Л. Монтескье, не должна участвовать в исполнении законов. Но он признает неоспоримое влияние законодательной власти на исполнительную, так как первой принадлежит право следить за тем, как исполняются ее законы. Другой французский мыслитель, Габриэль Бонно Мабли, подчеркивая существование в Англии системы сдержек и противовесов, отмечал, что эта система не состоит в равновесии, в том, которое уничтожает всякую возможность действия, а состоит в том, что законы имеют верховную власть над правителями и каждый класс имеет своего представителя[57] [58]. По мнению Г.Б. Мабли, законодатель должен исходить из того начала, что исполнительная власть была и вечно будет врагом законодательной2. Теория разделения властей поддерживалась и И. Кантом. Каждое государство, по И. Канту, заключает в себе три ветви власти, т.е. волю, всеобще соединенную в одном тройственном лице (trias politica): верховную власть (суверенитет) в лице законодателя, исполнительную - в лице правителя по закону и судебную (как признание за каждым принадлежащего ему по закону) - в лице судьи. И. Кант вместо равновесия властей требует первенства законодательной власти над всеми остальными[59]. Несмотря на то, что сложившаяся в Великобритании система разделения властей стала основой трудов зарубежных философов и государствоведов, нельзя сказать, что этот принцип реализуется в настоящее время в данном государстве в так называемом «классическом виде». Хотя, как справедливо замечает И.А. Алебастрова, «данный принцип в его классическом понимании, выработанном на заре конституционализма, ни в одном государстве воплощен не был: механизм организации государственной власти во всех странах характеризуется переплетением функций и наличием многочисленных форм взаимодействия всех ее ветвей»[60] [61]. Первым отличием от классической трактовки принципа разделения властей в Великобритании является невозможность полного разграничения исполнительной и законодательной власти. Как и в иных странах общего права, указанные власти в Соединенном Королевстве тесно переплетены. Согласно доктрине «сбалансированной конституции» монарх, аристократия и общины как своеобразные элементы государственного механизма находятся в равновесии, а не противопоставлены Л друг другу . Считается, что подобная интеграция обеспечивает стабильность и эффективность работы правительства. «Для англичанина совершенно не имеет смысла принципиальное противоположение правительства и народных представителей или, иначе, исполнительной и законодательной власти. В сущности, исполнительная и законодательная ветви власти составляют «тесный союз, почти полное слияние», которые Уолтер Беджгот рассматривал как «эффективный секрет английской конституции»[63]. Подобное слияние воплощается в том, что партия, получившая большинство мест в Палате общин в соответствии мажоритарной системой относительного большинства (first past the post)[64], формирует Правительство, в силу конституционного соглашения премьер и министры[65] [66] должны быть членами одной из палат Парламента, Парламент наделяет Правительство полномочиями по созданию вторичного или делегированного законодательства, министры несут индивидуальную и коллективную ответственность за проводимую политику перед Парламентом. В то же время, в течение последних десятилетий руководством британского государства был предпринят комплекс мер для реализации в конституции основных черт принципа разделения властей, в том числе необходимых для более последовательного отделения законодательной от исполнительной власти. Во-первых, в целях контроля за деятельностью правительственных органов в палатах Парламента были учреждены специальные комитеты. Остановимся на этом вопросе чуть более подробно. -э Специальные комитеты (Select Committees) бывают двух типов: внутренние (domestic), т.е. решающие вопросы парламентских привилегий и управления палатой, и комитеты по расследованиям (investigative), назначаемые для осуществления контроля за Правительством. Первые специальные комитеты, призванные исследовать и контролировать конкретные области государственного управления, были учреждены уже в семнадцатом веке[67]. Многие из важных статутов викторианской эпохи были основаны на выводах докладов специальных комитетов Палаты общин. Использование специальных комитетов Палаты общин для сбора сведений в целях разработки законопроектов практически прекратилось к концу девятнадцатого века. После парламентской реформы 1867 года была учреждена современная государственная служба, которой была передана большая часть парламентских полномочий по подготовке законопроектов. Государственные служащие стали выполнять для правительства всю ту же работу, что прежде парламентские клерки осуществляли для членов парламента, тем самым инициатива по разработке и внесению важнейших биллей перешла исполнительной власти. Увеличение роли специальных комитетов неоднозначно воспринималось конституционалистами двадцатого века. Одни видели в них способ построения подлинно демократического государства, в котором парламент осуществляет реальный контроль за деятельностью правительства. Другие считали, что с течением времени контроль специальных комитетов подменяется пустой критикой, дестабилизирующей работу исполнительных органов власти. В 60-х годах прошлого столетия предпринималось множество попыток реформировать систему специальных комитетов. Согласно заключению Комитета по Регламенту, деятельность британского Парламента «шла не в ногу со временем», существовала объективная необходимость усилить его контрольную функцию, и решение данной проблемы было возложено именно на специальные комитеты. Подобная ситуация требовала перемен. Обещание реформировать систему специальных комитетов вошло в предвыборный манифест партии лейбористов. Избранная в 1979 году Палата общин на основании соответствующих предложений Комитета по Регламенту проголосовала за учреждение 12 специальных комитетов по контролю за деятельностью правительства (Departmental Select Committees) для «внимательного изучения расходов, управления и государственной политики правительственных ведомств». Комитеты являлись постоянными, а их состав формировался на весь период работы данного парламента. Каждый комитет осуществлял контроль за одним или несколькими министерствами. Система комитетов была тесна связана со структурой министерств: в случае появления нового министерства впоследствии учреждался соответствующий специальный комитет. Тенденция увеличения числа специальных комитетов сохраняется и по сей день. В настоящее время специальные комитеты по контролю за деятельностью правительства состоят из 11-14 заднескамеечников . По понятным причинам, в состав этих комитетов не входят члены Палаты общин, замещающие правительственные посты. В соответствии с постоянными правилами Палаты общин специальные комитеты имеют право: требовать представления документов или дачи устных показаний; заседать в любое удобное для членов комитетов время; проводить свои заседания вне стен Вестминстера; представлять свои доклады «время от времени». С 1979 года и до настоящего времени специальные комитеты не подлежали серьезным реформам. В 2002 году Комитет по модернизации опубликовал свой доклад, содержащий ряд предложений по совершенствованию специальных комитетов по контролю за деятельностью правительства. К ним относились: увеличение числа служащих аппаратов комитетов; ограничение срока занятия должности председателя комитета; переименование в «контролирующие комитеты» и т.д. В 2007 году премьер-министр Гордон Браун озвучил несколько инициатив, касающихся реформирования специальных комитетов, в частности, им предлагалось учредить региональные специальные комитеты. В 2009 году данное предложение было реализовано. Если, как уже было подчеркнуто, система специальных комитетов в Палате общин напрямую зависит от структуры Правительства и его деятельности, то в Палате лордов работа специальных комитетов не «привязана» к деятельности отдельных департаментов и сформирована по четырем основным направлениям государственной политики: проблемы европейской интеграции, вопросы конституции Соединенного Королевства, наука и экономика. По этим причинам, среди более чем двадцати специальных комитетов в Палате лордов, самыми важными считаются Комитет по делам Евросоюза, Комитет по науке и технологии, Комитет по связи, Комитет по экономическим вопросам и Конституционный комитет. Количество специальных комитетов в Палате лордов соответственно меньше, чем в Палате общин (См. Приложение Е). Во-вторых, для реализации принципа сдержек и противовесов в 1975 году был принят Акт о Палате общин (дисквалификации), который закрепляет максимальное количество министров, которые могут быть членами Палаты общин[73]. В-третьих, в 2011 году был принят Акт о срочных полномочиях Парламента, который закрепил принцип периодичности выборов[74] [75]. В соответствии с данным Актом впервые в истории было установлено положение о конкретном сроке проведения выборов. Начиная с 2015 года, -э выборы в Палату общин должны проводиться каждые пять лет . Согласно указанному статуту досрочные выборы могут быть проведены в двух случаях: 1) если Палата общин объявит вотум недоверия действующему Правительству и в течение 14 дней после его объявления не сформирует альтернативное Правительство; 2) если Палата общин двумя третями голосов от общего числа членов Парламента примет решение о проведении досрочных выборов. В обоих случаях выборы будут назначены монархом по представлению премьер-министра. Выдвижение вотума недоверия, резолюции порицания - характерная черта вестминстерской модели парламентаризма, важнейший принцип британской конституции, согласно которому Правительство должно сохранять доверие Парламента, поскольку считается, что исполнительный орган не может эффективно работать без поддержки большинства в Палате общин. Вопрос о доверии себе (confidence motions) перед Парламентом может поставить само Правительство, в то время как заявление о недоверии Правительству (no confidence motions) выдвигается оппозицией. Начиная с 1895 года, Правительство лишалось доверия Парламента четыре раза. В двух случаях премьер-министр подавал в отставку, а лидер оппозиции формировал новое Правительство, а в двух других премьер - министр распускал Палату общин и назначал новые выборы. Перспектива роспуска Парламента тем самым играла роль сдерживающего фактора при выдвижении депутатами вотума недоверия. Согласно конституционному соглашению, при роспуске Палаты общин Правительство обращается за одобрением к избирательному корпусу. Это может происходить в тех случаях, когда мнения Парламента и Правительства по какому-то политическому вопросу существенно разошлись или Правительство предлагает меры, которые противоречат предвыборному манифесту правящей партии. В истории британское Правительство неоднократно использовало возможность роспуска Парламента в качестве рычага давления на Палату общин. В частности, в 1993 году премьер-министр-консерватор Джон Мейджер заявил, что в случае «провала» законопроекта о взносах в евробюджет, его Кабинет подаст в отставку. Когда вероятность принятия вотума недоверия действующему Правительству очень высока, премьер-министр должен предпринять все усилия, чтобы заручиться поддержкой заднескамеечников своей партии, оппозиции, отдельных групп парламентариев. Ценность каждого голоса члена Палаты общин продемонстрировало голосование по недоверию лейбористскому правительству Джеймса Каллагана 28 марта 1979 года. Парламент принял постановление о недоверии Правительству 311 голосами, в то время как против постановления проголосовало 310 депутатов. Акт о срочных полномочиях Парламента значительно сужает полномочия премьер-министра по назначению новых выборов, поскольку их проведение становится возможным всего в двух описанных выше случаях. Вместе с тем, статутом закрепляется единственно возможная формулировка постановления о недоверии, которая звучит как: «Эта Палата не имеет доверия к Правительству Её Величества» («That this House has no confidence in Her Majesty\'s Government»). До 2011 года, когда процедура выражения вотума недоверия регулировалась исключительно конституционными соглашениями, Палата общин могла выразить недоверие Правительству не в целом, а по какому- нибудь конкретному вопросу. Соответственно, если раньше Правительство достаточно редко прибегало к процедуре назначения досрочных выборов из-за опасения прихода к власти оппозиции, то сейчас эта тенденция сохраняется за счет ужесточения законодательства. Перечисленные меры в той или иной мере призваны обеспечить независимость деятельности Парламента от влияния исполнительной власти. В то же время, Палата лордов почти всю свою внушительную историю объединяла в себе функции законодательной и судебной власти, что также не соответствовало традиционным представлениям о принципе разделения властей. В целях разделения полномочий между судом высшей инстанции и верхней палатой Парламента, обеспечения полной независимости судебной власти в 2009 году был создан Верховный суд Соединенного Королевства. Конституционная реформа, в результате которой функции Апелляционного комитета Палаты лордов были переданы Верховному суду, проходила в достаточно сложных условиях. Во-первых, при ее подготовке Правительством не было учтено мнение судейского корпуса и ученых относительно предстоящих изменений[76]. Противники реформы подчеркивали авторитет Палаты лордов в глазах граждан как независимой и высококвалифицированной высшей судебной инстанции[77]. Ее сторонники апеллировали к недопустимости соединения в одном органе демократического, современного государства полномочий двух властей, приводящего к вынесению, зачастую, политизированных решений[78]. Во-вторых, само прохождение билля в Парламенте затруднялось из-за значительного сопротивления Палаты лордов и партии консерваторов, в результате которого Правительство лейбористов даже признало свое поражение и пошло на определенные уступки, передав специальному комитету Палаты лордов рассмотрение основных аспектов реформы. В настоящее время Верховный суд является высшей апелляционной инстанцией для всех гражданских и уголовных дел Соединенного Королевства, рассматривает апелляции по спорным правовым вопросам высокой общественной значимости и важнейшие государственные дела. Несмотря на то, что первое заседание Верховного суда состоялось 1 октября 2009 года, политические споры о необходимости упразднения судебной функции Палаты лордов не утихают до сих пор[79] [80]. Дополнительно, в соответствии с Актом о конституционной реформе был значительно изменен статус лорда-канцлера, который олицетворял собой все -э три власти . Его полномочия как председательствующего в Палате лордов были переданы лорду-спикеру, а как главы судебной власти Англии и Уэльса - председателю Верховного суда. Анализ британской научной литературы позволяет выделить две противоположные позиции ученых относительно реализации в Соединенном Королевстве принципа разделения властей. К тем, кто отрицает наличие данного принципа в неписаной британской конституции или невозможности его практического воплощения, можно отнести большое количество современных конституционалистов (Э. Барендт, В.А. Робсон, С.А. Смит, Х. Филиппс). Английские же судьи активно поддерживают принцип разделения властей как одну из основ некодифицированной конституции, что неоднократно подчеркивалось в решениях высших судов, в частности, в деле Duport Steels Ltd v Sirs. Но возможно это связано также и с тем, что некоторые ученые и практики воспринимают содержание данного принципа исключительно как обеспечение независимости судебной власти. В частности, название работы современного ученого Роджера Мастермана полностью подтверждает данный тезис - «Разделение властей в современной Конституции. Компетенция судебной власти и ее независимость в Соединенном Королевстве»[81]. Разделяя мнение профессора К.В. Арановского, мы считаем, что основная ценность разделения властей состоит даже не в разделении функций между различными государственными органами, а в возможности конкуренции данных институтов власти между собой, в сопоставимости их реального влияния на судьбу государства[82]. Сложившаяся вестминстерская модель разделения властей, несмотря на ее значительное реформирование в последние годы, в действительности выразилась даже не в тесном сотрудничестве законодательной и исполнительной власти, а в преобладании Правительства над Парламентом. И сильнее всего это проявляется в рамках законодательного процесса. Подавляющее большинство принимаемых Парламентом актов разработаны правительственными органами. Голосование депутатов строго контролируется кнутами, неподчинение указанию партийных лидеров влечет за собой исключение из политической партии. Фракция большинства практически лишена самостоятельности, ее деятельность подчинена Кабинету. Планирование парламентского расписания, в том числе законодательной работы, осуществляется представителями исполнительной власти. Правительство может даже повлиять на решение вопроса о длительности парламентской сессии. К примеру, в 2010 году Правительство приняло решение не начинать новую сессию осенью, а продлить на тот момент текущую до весны 2012 года. Лидер оппозиции в Палате общин Роузи Уинтертон подчеркнула, что ни одна сессия парламента за последние 150 лет, будь то военное или мирное время, не длилась два года, соответственно, в данном случае, речь идет о злоупотреблении власти со стороны правящей партии[83]. Незавершенность отдельных реформ Правительства, отзыв им законопроектов, блокирование отдельных биллей в Палате лордов, имеющие место в последнее время, могут, безусловно, свидетельствовать о повышении роли Парламента и восстановлении его всемогущества, но в большей степени связаны, на наш взгляд, с неустойчивой позицией коалиционного правительства и невозможностью нахождения консенсуса между участниками коалиции. Дополнительно, важной проблемой в рамках реализации теории разделения властей является возможность принятия исполнительными органами актов делегированного законодательства. Ряд ученых, которые негативно относятся к институту делегированного законодательства, считают, что его существование нарушает принцип разделения государственной власти. Как указывает Ю.В. Ким, развитие делегированного законодательства усиливает «эффект размывания прерогатив законодательной власти» [84]. Имеются и противоположные мнения по данному вопросу. В частности, Е.Н. Суставова отмечает, что законодательная деятельность правительства в случае издания актов делегированного законодательства санкционируется парламентом и осуществляется под его жестким контролем, соответственно, в данном случае нельзя говорить о нарушении принципа разделения властей. Стоит отметить, что общепринятое определение понятия делегированного законодательства до настоящего времени в современной науке конституционного права не выработано[85]. Иногда оно понимается как одна из главных форм нормоустанавливающей деятельности правительства[86] [87] [88] либо как основанная на соответствующем уполномочивании представительными органами деятельность по принятию нормативных актов всех органов -э публичной власти . Но наиболее распространенным является определение этого термина не как «деятельности», а как совокупности актов. В частности, К.Эдди отмечает, что делегированное законодательство - это «все законодательные акты, издаваемые государственными органами, находящимися под властью парламента и действующими в процессе принятия этих актов на 4 основе полномочий, переданных им от парламента» . Из-за отсутствия единого определения делегированного законодательства в науке сформировались соответственно широкий и узкий подход к пониманию данного правового института. Согласно широкому подходу делегированным законодательством считаются все акты, принятые на основании любого поручения парламента государственному органу на принятие нормативноправового акта. В соответствии с узким подходом под делегированным законодательством понимаются только такие акты, которые были изданы на основании специального закона о делегировании законодательным органом своих полномочий делегируемому субъекту[89]. Большинство отечественных авторов придерживаются именно узкого подхода[90]. В то же время конституционному праву зарубежных стран известны два способа делегирования законодательных полномочий. При прямом делегировании законодательный орган принимает нормативный акт, на основании которого правительство или иной административный орган получает право на издание акта делегированного законодательства. При косвенном делегировании также принимается парламентский акт, только он не содержит детальных условий делегирования (субъекта, объекта, сроков делегирования, формы контроля), поэтому такое делегирование иногда называют «чрезвычайным» или «исключительным»[91]. В соответствии с рассмотренной доктриной верховенства Парламента право на нормотворчество принадлежит исключительно высшему законодательному органу. Поэтому, в силу очевидной необходимости издания нормативно-правовых актов правительственными органами и иными субъектами в Великобритании был введен институт делегированного законодательства[92] [93]. Понятие делегированного законодательства в Соединенном Королевстве отличается от такового в континентальных европейских странах. По своему содержанию британские акты делегированного законодательства представляют -э собой подзаконные нормативные акты , носят нормативный характер и схожи с континентально-европейскими актами, принятыми «во исполнение закона». С середины двадцатого века делегированное законодательство в английской юридической литературе включается в понятие «статутного права», хотя ранее была распространена позиция, согласно которой статутное право Соединенного Королевства составляли только Акты Парламента. Э. Дженкс отмечал, что «не только среди публики, но и среди юристов принято считать «статут» и «парламентский акт» равнозначными терминами. Однако это совершенно неправильно. Все парламентские акты являются статутами, но не все статуты являются парламентскими актами, хотя последние представляют собой, конечно, наиболее важную часть статутов»[94] [95] [96]. В США, к примеру, в противоположность английскому подходу весь массив нормативно-правовых актов, издаваемых различными государственными органами, охватывается понятием «законодательство» (legislation), а под статутами понимаются лишь акты законодательных органов 2 Несмотря на объединение Актов Парламента и делегированного законодательства в единое понятие статутного права, границы между этими двумя формами законодательства не размываются. Считается, что Акты Парламента составляют первичное (primary) законодательство, а акты исполнительных органов власти и некоторых иных субъектов - -э делегированное, вторичное (secondary) законодательство . Сопоставление количества Актов Парламента и актов делегированного законодательства позволяет сделать вывод, что на фоне снижения количества и объема актов Парламента, число актов вторичного законодательства увеличилось почти вдвое с начала 80-х годов. Можно назвать несколько причин, объясняющих возрастание количества актов делегированного законодательства. Во-первых, со времени вхождения Великобритании в общий рынок, большинство актов законодательства Евросоюза имплементируются в национальное право именно в форме подчиненного законодательства. Во-вторых, делегированное законодательство быстрее «реагирует» на требования времени и обстоятельств, поскольку процедура его принятия значительно проще и сжатее по срокам, нежели чем законодательный процесс. По этим причинам в Великобритании сложилась тенденция принятия «рамочных» Актов Парламента, которые только задают определенный вектор развития дальнейшего правового регулирования общественных отношений. С точностью до наоборот, ситуация складывается в другой конституционной монархии, Швеции. В данном государстве законы, принятые Риксдагом, настолько детально регламентируют любые вопросы, что для «свободы маневра» правительства попросту не остается места[97] [98] [99]. В своей работе «Процесс создания права» М. Зандер приводит исследования американского профессора М. Асимоу, осуществившего сравнительный анализ актов делегированного законодательства в Соединенном Королевстве и США. М. Асимоу приходит к выводу, что значение вторичного законодательства в Штатах значительно существеннее, чем в Соединенном Королевстве, и причиной этому является сложность в условиях реальной двухпартийной системы проведения через Конгресс законодательных инициатив, разработанных администрацией президента. Английское Правительство не придает столь серьезного внимания своим актам, поскольку при желании может урегулировать интересующие общественные отношения в рамках первичного законодательства 2. Самым распространенным видом делегированного законодательства, принимаемого Правительством, являются акты, издаваемые на основании статута (Statutory Instruments или сокращенно SIs). В соответствии с Актом Парламента 1946 года под актом, издаваемым на основании статута, понимается «любой акт, изданный на основе осуществления предусмотренных статутом полномочий, предоставляемых Её Величеству, которые она реализует путем издания Приказа в Совете, или министру короны, которые он реализует путем издания акта на основе статута, а также любые другие акты, подпадающие под определение «правила, издаваемые на основании статута»[100] (далее для упрощения понимания текста нами будет использоваться другое часто встречающееся в отечественной литературе определение - статутный инструмент) [101] [102]. Акт 1946 г. устанавливает несколько типов статутных инструментов: приказ (order), предписание (regulation), правила (rule). В то же время, Акт 1946 г. не предусматривает, в каких случаях принимается тот или иной тип статутного инструмента. Министры в данном случае руководствуются сформировавшейся практикой. Приказ в Совете может являться разновидностью статутного инструмента (его главной особенностью в данном случае будет являться формальное одобрение в Тайном совете) или формой первичного законодательства, поскольку Корона в соответствии королевскими прерогативами имеет право законодательствовать в некоторых сферах, к примеру, в области гражданской -э службы . Приказы в Совете как форма первичного законодательства встречаются достаточно редко. Путем издания Приказов в Совете, в частности, в ходе деволюции были переданы некоторые полномочия министров Короны региональным исполнительным органам. От Приказов в Совете стоит отличать Приказы Тайного совета, которые принимаются для регулирования определенной профессиональной деятельности. Примером такого вида статутного инструмента является Приказ о Генеральном оптическом совете 1994 г., которым был увеличен максимальный размер наказания, которое может быть наложено Дисциплинарным комитетом Г енерального Оптического Совета. Статутные инструменты принимаются по особым процедурам, которые можно разделить на три вида: утвердительные, негативные и иные. Тип процедуры, по которой должен быть принят статутный инструмент, определяется в соответствующем Акте Парламента, на основании которого он издается (так называемый parent Act). Утвердительная процедура требует непосредственного согласия Парламента, которое может быть получено, в свою очередь, тремя способами. В первом случае, некоторые статутные инструменты в период своей разработки, в форме проектов предстают для утверждения перед палатой Парламента. Другие статутные инструменты получают согласие Парламента после того, как работа над ними закончена. В этом случае они не могут вступить в силу без парламентского утверждения. В третьем случае, статутные инструменты вступают в силу без утверждения Парламентом, но спустя определенное время (28 дней, 40 дней, месяц) теряют юридическую силу, если не получат согласия \\ Считается, что утвердительная процедура предусматривает более жесткий парламентский контроль. В соответствии с процедурой негативного утверждения статутный инструмент становится актом законодательства, если Парламент не примет решения проголосовать против него. Стоит отметить, что негативная процедура используется намного чаще, чем иные. Опять же, возможно два варианта: статутный инструмент представляется в форме проекта и ожидает 40 дней, пока Парламент не примет решения об отказе в выдаче согласия, или статутный инструмент представляется уже с подписью министра и ожидает те же 40 дней. Документ, в котором Парламент выражает свое желание аннулировать статутный инструмент, именуется прошением (prayer). Относительно похожая процедура существует в парламенте Португалии: акт делегированного законодательства считается утвержденным, если, по крайней мере, 10 [103] депутатов не поставят вопрос об его широком обсуждении в законодательном органе \\ Существует группа статутных инструментов, которые не нуждаются в получении пассивного или активного согласия Парламента. Они являются по своему содержанию не спорными. Приказы, которые вводят в действие Акт Парламента или его часть (commencement orders), приказы в Совете могут приниматься по «иной» процедуре. Стоит отметить, что кроме как в исключительных случаях, ни одна из палат Парламента не вправе изменять текст статутного инструмента, они могут лишь дать согласие или отказать в нем. Статутные инструменты могут быть предметом контроля специальных комитетов. В частности, в настоящее время в Парламенте Соединенного Королевства учрежден Совместный комитет по актам, издаваемым на основании статутов (Joint Committee on Statutory Instruments), а в Палате лордов дополнительно действует Комитет по рассмотрению вторичного законодательства (The House of Lords Secondary Legislation Scrutiny Committee). Важно подчеркнуть, что указанные комитеты не рассматривают отдельные достоинства или недостатки статутных инструментов, их основной задачей является осуществить контроль за деятельностью министра, удостовериться, что при издании статутных инструментов не были превышены полномочия исполнительной власти и не нарушены нормы Акта Парламента. Особой разновидностью статутных инструментов являются гибридные акты. Они в большей степени устанавливают нормативные положения для отдельных групп граждан, нежели чем для всех членов общества. Гибридные акты являются предметом специальной процедуры в Палате лордов, которая представляет возможность лицам, чьи права и обязанности затрагиваются конкретным гибридным актом, представить свои возражения против них соответствующему комитету Палаты лордов. Подобная процедура [104] должна быть завершена до того, как гибридный акт будет утвержден обеими палатами. Примером гибридного акта является приказ 2011г. о бывшем королевском лесе Эппинг Форест. Проектом данного акта предлагалось построить временные станции сбора столичной полиции на территории Эппинг Форест на время Олимпийских и Параолимпийских игр. После проведения Игр станции подлежали бы демонтажу. Против данного приказа были поданы восемь петиций от местных жителей, защитников дикой природы, местных компаний и двух городских советов. Они были приняты к сведению Комитетом по рассмотрению гибридных актов. Но, несмотря на недовольство общественности, приказ был одобрен палатами Парламента и подписан министром. В настоящее время в Соединенном Королевстве отчетливо проявляется тенденция по расширению полномочий министров в сфере принятия делегированного законодательства. Первым статутом, давшим наиболее сильный «толчок» данной тенденции и наделившим Правительство полномочием вносить изменения в статутное законодательство в целях согласования английского права с правом европейским, являлся Акт об Европейских Сообществах 1972г. Подобные изменения, получившие название «поправки Генриха Восьмого», имеют ретроспективный характер. В соответствии с Актом о правах человека 1998 г. британские судьи получили право признавать положения национального законодательства несоответствующими Римской конвенции. Одновременно данный Акт предусмотрел быстрый способ замещения возникающих после вынесения деклараций о несовместимости законодательных пробелов. Полномочие по принятию так называемых «корректирующих приказов» (remedial orders) было передано опять же органам исполнительной власти. Впоследствии законотворческие полномочия Правительства были сильно расширены Актом о законодательной и нормативной реформе 2006 г. Билль о законодательной и нормативной реформе был внесен в Парламент в целях сокращения объемов национальной законодательной базы и заменял собой Акт о нормативной реформе 2001г. Правительство отметило крайнюю необходимость в скорейшем принятии данного законопроекта и тем самым объяснило, почему он не был передан на предварительное рассмотрение специальным комитетам Парламента. Комитет по нормативной реформе, рассматривающий этот законопроект, отметил, что возможно этот билль имел наибольшее конституционное значение по сравнению со всеми другими инициативами, внесенными в Парламент за последнее время. Правительство же не посчитало, что данный билль является особо важным и поэтому отказало передать его на стадии комитета, решающей стадии законодательного процесса, на рассмотрение всей Палаты общин. Несмотря на значительное противостояние со стороны ученого сообщества[105] [106] и ряда парламентариев, данный билль стал статутом. По своему содержанию Акт является очень противоречивым и по сути нарушающим конституционный принцип невозможности принятия Правительством статутов без согласия или контроля Парламента, за что его назвали «Актом об упразднении Парламента». Согласно данному Акту министры получили широкие полномочия по принятию актов вторичного законодательства, которые могут изменить или полностью отменить «устаревшие, не нужные или слишком сложные для понимания», по мнению представителей исполнительной власти, акты первичного законодательства. Министр может осуществить свое право только в двух случаях: «с целью реформирования законодательства или воплощения рекомендаций», озвученных Правовыми комиссиями . Прежде чем издать соответствующий приказ, министр должен убедиться, что предлагаемые новеллы «соразмерны» и сохраняют баланс общественных и частных интересов, а также провести необходимые консультации. Акт о законодательной и нормативной реформе содержит некоторые необходимые ограничения. Приказ, принятый министром, не может вводить новые или повышать имеющиеся налоги и сборы; криминализировать действия, в случае, если они будут влечь за собой наказание в виде лишения свободы более чем на два года; ограничивать личную неприкосновенность граждан; вторгаться в компетенцию региональных парламентов. Но при этом, Акт о законодательной и нормативной реформе практически не содержит гарантий для Парламента. Положения акта настолько размыты, что можно предположить, что Правительство своим подзаконным актом может признать устаревшей даже Великую хартию вольностей, ведь, по сути, в ней остается всего 3 действующих статьи. В своем докладе специальный комитет Палаты общин по делам публичной администрации заявил, что законопроект «наделяет Правительство полномочиями, несоразмерными с заявленными в нем целями»[107] [108]. Действующее в то время Правительство лейбористов, в свою очередь, пообещало, что не будет злоупотреблять данным Актом, но, как метко подметил конституционалист Д.Оливер, разве это означает, что последующие Л правительства будут морально связаны подобным обещанием? Представляется, что, несмотря на высокую загруженность британского законодательного органа, Парламент может выделить время для рассмотрения предложений Правовых комиссий и иных проектов, связанных с внесением изменений в конституционные статуты. По своему характеру приказы о реформе и корректирующие приказы сильно отличаются от обычных статутных инструментов. Если статутный инструмент по сути принимается в целях развития положений парламентского акта, то приказ о реформе или корректирующий приказ может изменить и отменить нормы Акта Парламента. К тому же, в соответствии с Актом о публичных учреждениях 2011 г. министры были наделены правом путем издания приказов отменять, изменять, объединять полномочия публичных учреждений Соединенного Королевства. Принятие данного Акта было также негативно встречено в обществе. Палата лордов была обеспокоена тем, что билль может подорвать независимость важных государственных органов. В соответствии с ним под угрозой упразднения оказалось Палата ювенальной юстиции (the Youth Justice Board), учрежденная в 1998 году для профилактики подростковой преступности и обеспечения прав малолетних правонарушителей. Благодаря сопротивлению лордов, Палата ювенальной юстиции была исключена из списка учреждений, которые могли прекратить свою деятельность. Правом издания делегированного законодательства обладает не только Правительство. К примеру, Англиканская церковь принимает свое законодательство (Church of England Measures), правовые инструменты, касающиеся управления и организации Церкви и относящиеся к так называемому автономному законодательству. Генеральный Синод Церкви Англии наделен правом предлагать Церковному комитету Парламента (Parliament\'s Ecclesiastical Committee) проекты соответствующих законодательных поправок. Церковный комитет, состоящий из членов обеих палат Парламента, изучает данные проекты и затем готовит доклад о том, какие конкретно меры, на его взгляд, должны быть поддержаны. Проект доклада предварительно направляется в законодательную комиссию Синода, и если последняя соглашается с ним, то доклад и предлагаемое законодательство предстают на рассмотрение Парламента. В начале двадцатого века рассмотрение церковного законодательства было затруднено по причине нехватки парламентского времени. В связи с этим было принято решение утвердить Акт об Ассамблеи Церкви Англии (Church of England Assembly (Powers) Act) 1919 г., в соответствии с которым церковные меры были отнесены к типу делегированного законодательства[109]. По предложению Ассамблеи в 1969 году был учрежден Генеральный Синод, которому было передано большое количество законодательных и иных полномочий самой Ассамблеи и конвокаций (ассамблей духовенства) Йоркской и Кентерберийской. Г енеральный Синод Церкви Англии состоит из трех палат: епископов, духовенства и мирян. Законодательная комиссия Генерального Синода состоит из членов всех трех палат. Она уполномочена разрабатывать связанные с работой духовенства каноны, которые не рассматриваются Парламентом. Каноны представляются Королеве через государственного секретаря. В 2012 году внимание общественности было привлечено к разработке церковного законодательства о рукоположении женщин в епископы. Для принятия данной меры должны были положительно проголосовать две трети делегатов Генерального Синода, но в отличие от епископов и духовенства большинство мирян высказались против рукоположения женщин. К актам вторичного законодательства относятся также постановления местных органов власти (byelaws). Они издаются в соответствии со статьей 236 Акта о местном самоуправлении 1972 года «для хорошего управления всего района или его части, а также предупреждения или пресечения в них неприятностей»[110]. Среди Актов Парламента, которыми органы местного самоуправления были наделены полномочиями на издание определенных постановлений, помимо упомянутого Акта 1972 года, можно назвать Акт о доступе к морской и прибрежной зоне 2009 года, Акт о водном хозяйстве 1991 года, Акт об автомобильных дорогах 1980 года и т.д. Постановления регулируют очень узкие сферы жизни и не могут противоречить не только иным актам национального законодательства, но и, в целом, проводимой государством политике. Постановлениями местных органов регулируются, к примеру, порядок катания на скейтбордах, альпинизм, выпас скота, кемпинг, рыбалка, вопросы предотвращения пожаров и т.д. В том числе, такими постановлениями может устанавливаться уголовное наказание за нарушение предусмотренных ими норм. Подобные дела рассматриваются магистратскими судами. В настоящее время постановления местных органов власти не могут вступить в силу до тех пор, пока не будут утверждены соответствующим министерством Правительства. После разработки текст постановления должен быть опубликован для ознакомления в местной газете. Лица, имеющие возражения или предложения к постановлению, могут направить их в Правительство. После получения текста постановления министерство принимает решение об утверждении постановления и определяет дату его вступления в силу. До всеобщих выборов 2001 года полномочие утверждения постановлений местных органов принадлежало министерству внутренних дел, затем оно было передано министерству транспорта, местного самоуправления и регионов. С 2006 года и по настоящее время утверждением данных постановлений занимается министерство по делам местного самоуправления. Согласно манифесту коалиции консерваторов и либерал-демократов было поддержано предложение о том, что советы муниципалитетов должны использовать данный вид делегированного законодательства для улучшения общественного здоровья, к примеру, путем установления минимальных цен на алкоголь. Стоит также отметить, что по предметам своего регулирования постановления местных органов очень схожи с частными статутами, принимаемыми Парламентом для регулирования статуса и полномочий определенных муниципальных образований, так называемых local private acts. Отдельную дискуссию вызывает характер актов, принимаемых деволюционными органами. Несмотря на то, что почти во всех источниках можно встретить формулировку, что Парламент Соединенного Королевства в силу своего верховенства именно «делегировал» законодательные полномочия Национальной Ассамблее Уэльса, Ассамблее Северной Ирландии и Шотландскому Парламенту, в науке принято считать, что региональные законодательные органы принимают акты первичного законодательства и, в свою очередь, наделяют исполнительные органы правом издания подчиненного законодательства[111] [112]. Однако, стоит отметить, что сразу после деволюции Национальная Ассамблея Уэльса имела полномочие на принятие актов подчиненного законодательства. Правотворческие полномочия данного законодательного органа сначала были расширены Актом об управлении Уэльсом 2006 года, а затем и проведенным в Уэльсе референдумом в марте 2011 года. Отвечая на вопрос «хотите ли вы, чтобы Ассамблея имела право принимать законы по всем л вопросам, входящим в ее предметы ведения? », 63,5% участников референдума проголосовали положительно. Необходимость разделения властных полномочий между различными органами отмечалась еще античными философами. Впоследствии к изучению проблемы разделения властей обращались многие мыслители, которые выдвигали собственные концепции подобного разделения. Нельзя не отметить, что большинство из них подчеркивали преобладание законодательной власти как выразителя воли народа. Система государственных органов Англии и их взаимодействие между собой стали своеобразным образцом для Ш.-Л. Монтескье при написании им знаменитого труда «О духе законов», в котором автором был предложен классический вариант разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Учение Ш.-Л. Монтескье пробудило необычайный интерес к английской конституции, ее подробным образом стали изучать правоведы многих государств, в том числе, сами англичане[113]. Знаменитые «Комментарии к английским законам» У. Блэкстона, вышедшие в 1764 году, носили на себе печать влияния французского философа. Вместе с тем, предложенный Ш.-Л. Монтескье вариант разделения властей не подлежал реализации в Соединенном Королевстве, как и в прошлом, так и в настоящее время. Законодательная и исполнительная власть составляют в данном государстве «тесный союз». Политическая партия, составляющая большинство в нижней палате Парламента, формирует Правительство, при этом премьер и министры должны быть членами Палаты общин или Палаты лордов. Министры как представители исполнительной власти несут индивидуальную и коллективную ответственность за проводимую политику перед законодательным органом. До 2009 года Палата лордов объединяла в себе функции как законодательной, так и судебной власти, являясь одновременно и верхней палатой Парламента, и высшей судебной инстанцией. Долгое время все три власти олицетворял собой лорд-канцлер. Он одновременно являлся членом Кабинета, спикером верхней палаты Парламента и членом апелляционного комитета Палаты лордов. Британский конституционалист девятнадцатого века А.В. Дайси отрицал наличие в Конституции Соединенного Королевства принципа разделения властей, поскольку он не соответствовал поддерживаемой ученым доктрине парламентского суверенитета. Многие современные юристы также придерживаются мнения, что реализация на практике классического варианта разделения властей в Соединенном Королевстве невозможна. Частью авторов принцип разделения властей рассматривается как правовое обеспечение подлинной независимости судебной власти. Однако нельзя не отметить, что в течение последнего времени в Соединенном Королевстве был проведен ряд реформ, которые позволяют в определенной мере говорить о реализации в данном государстве принципа разделения властей. Во-первых, в результате принятия Акта о конституционной реформе 2005 года был создан Верховный суд, которому были переданы полномочия Палаты лордов как высшей судебной инстанции. Этим же статутом был значительно изменен статус лорда-канцлера. Во-вторых, руководством государства принимаются последовательные меры для обеспечения большей независимости Парламента от влияния Правительства. В частности, с этой целью в обеих палатах были созданы специальные комитеты, целью деятельности которых является контроль за политикой правительственных органов. Однако, практика работы Парламента свидетельствует о недостаточности принятых мер. Деятельность законодательного органа Великобритании практически полностью подчинена Кабинету. С одной стороны, согласно регламентным нормам правительственные дела имеют приоритет в Палате общин. С другой, в силу строгой партийной дисциплины парламентарии вынуждены голосовать в соответствии с решением руководства фракции. В результате, инициатива по разработке и принятию статутов остается в руках Правительства. Но еще большее беспокойство вызывает тот факт, что исполнительному органу принадлежит ведущая роль не только в законодательном, но и в правотворческом процессе, поскольку Правительство наделено правом принятия делегированного законодательства. Многие политики и правоведы, признавая такие бесспорные достоинства делегированного законотворчества, как экономия парламентского времени и уменьшение срока принятия необходимых норм права, в большей степени негативно воспринимают процесс монополизации органами исполнительной ветви власти законотворческого процесса. Если оппозиция, представляющая интересы отдельных слоев населения, может повлиять на содержание парламентского статута путем внесения в него поправок, то в отношении приказа министра она таким правом, безусловно, не обладает. В то же время закрепленные в британских регламентных нормах гарантии для заинтересованных групп граждан по отстаиванию своей точки зрения путем подачи петиций, как можно заметить, не всегда обеспечивают на практике положительное для них решение вопроса. В связи с этим, на наш взгляд, подобная передача широких полномочий Правительству по нормативному регулированию важных общественных отношений ставит не только в уязвимое положение законодательный орган, но и затрагивает вопросы демократичности политического режима.