ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Британский Парламент с присущим ему бикамерализмом и многопартийностью стал образцом для законодательных ассамблей крупнейшей в мире империи. Процедуры британского законодательного процесса явились примером для парламентов всех стран мира, в том числе, и для российского.

Парламент является центром политических и управленческих процессов в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, главной политической трибуной в государстве. Наибольшего могущества он достиг в девятнадцатом веке и постепенно сдал свои позиции под напором возрастающего влияния Кабинета.

Выбор Соединенного Королевства в качестве государства, законодательный процесс в котором исследуется в настоящей работе, обусловлен следующими обстоятельствами. Во-первых, основной чертой британского законодательного процесса остается его подчиненность деятельности высшего исполнительного органа. Схожие тенденции стали отчетливо проявляться и в российском законодательном процессе. Законопроект, получивший отрицательное заключение Правительства Российской Федерации, не поддерживается депутатами уже в первом чтении. Большая часть законопроектов, составляющих приоритетную часть примерной программы законопроектной работы Государственной Думы в период сессий, инициированы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. Преимущественное количество правительственных законопроектов приобретают статус закона.

Во-вторых, в течение последних десятилетий в Вестминстере были разработаны новые меры по рационализации законодательной процедуры, которые могут быть полезны для совершенствования отечественного законодательного процесса.

В-третьих, с момента опубликования большинства научных работ, посвященных различным аспектам законодательной деятельности Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, был накоплен новый практический опыт и изменены положения конституционного законодательства, нуждающиеся в глубоком теоретическом осмыслении.

В этой связи всестороннее, системное изучение процесса создания акта британского Парламента представляется актуальной исследовательской задачей, решение которой будет способствовать развитию общей теории парламентаризма и парламентского права.

Степень научной разработанности темы. Важное место в современной английской юридической литературе уделено изучению принципа суверенитета Парламента, под которым понимается неограниченное правомочие Парламента по принятию своих актов. Различные подходы к пониманию парламентского суверенитета изложены в работах Т. Аллана, В. Богданора, Дж. Голдсуорси, А.В. Дайси, У. Уэйда^[1].

Среди наиболее значимых трудов, в которых исследуются особенности и проблемы законодательного процесса в Великобритании, стоит отметить работы А. Адониса «Парламент сегодня», совместную монографию Д. Гриффита, M. Райл, M. Уилер-Бут «Парламент: функции, практика и процедура», М. Зандера «Правотворческий процесс», С. Уокленда «Законодательный процесс в Великобритании»^{[2] [3].}

В 1983 году И.Ю. Богдановской была защищена близкая к теме настоящей

-э

работы диссертация «Статут в английском праве» .

В российской науке также имеются труды, посвященные различным аспектам деятельности британского Парламента. История развития британского законодательного органа рассмотрена в работах Н.А. Алексеева, И.А. Дудко, И.Г. Ковалева, М.И. Левиной, В.А. Томсинова, К.К. Худолея, В.Е. Чиркина^[4]. Изучению особенностей парламентских статутов и актов делегированного законодательства как источников английского права посвящены работы С.В. Боботова, Г.А. Есакова, Е.С. Кананыкиной, А.К. Романова, Е.Н. Тонкова, А.Ю. Якушевой^{[5] [6].}

Общие теоретические проблемы законодательного процесса подняты в монографиях А.И. Абрамовой, И.В. Гранкина, Н.Н. Карпова, Д.А. Ковачева, Ю.К. Краснова, П.В. Крашенинникова, Г.Д. Садовниковой, статьях С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Т.А. Васильевой, А.Н. Кокотова, А.А.

Вместе с тем, до настоящего времени проблемы законодательного процесса в Парламенте Соединенного Королевства и, в том числе, современные тенденции его модернизации не являлись самостоятельным объектом исследования в отечественной науке конституционного права.

Актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности определили выбор объекта исследования, а также постановку его цели и задач.

Объектом настоящего исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере конституционно-правового регулирования и реализации британской доктрины верховенства Парламента и современного британского законодательного процесса.

Предметом исследования выступают внутригосударственные нормативные акты, конституционные соглашения, регулирующие конституционно-правовой статус британского Парламента и законодательный процесс в нем, нормы международного права, судебная практика международных и национальных судов Соединенного Королевства, исследования отечественных и английских учёных.

Цель настоящего исследования состоит в раскрытии теоретических и конституционно-правовых аспектов британского законодательного процесса, выявлении характерных особенностей его эволюции на рубеже XX-XXI вв.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

-рассмотреть британскую конституционную доктрину парламентского суверенитета и связанный с ней принцип господства права;

- изучить особенности реализации принципа разделения властей в Соединенном Королевстве и их влияние на законодательный процесс;

- проанализировать направления деятельности и результаты работы английской Правовой комиссии, которая активно участвует в законотворческом процессе;

- исследовать основные этапы процесса создания Акта британского Парламента - предварительную разработку билля Правительством и непосредственно парламентский законодательный процесс.

Методологические основы диссертационного исследования. В работе над поставленной целью автором были использованы общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение, сравнение, аналогия, описание, классификация, объяснение) и частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методы научного познания.

Теоретическая основа исследования базируется на трудах отечественных и зарубежных ученых.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, специалистов в области конституционного права, а также теории государства и права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиева, С.Н. Глотова, В.В. Ершова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Т.Г. Морщаковой, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Т.М. Пряхиной, В.Е. Сафонова, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой (Конюховой), Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.

Среди классиков английской правовой мысли были изучены труды У. Беджгота, И. Бентама, А. Дайси, А. Дженнинга, С. Илберта, С. Лоу, Д. Макинтоша; а также современных иностранных авторов Д. Бедермана, Т. Бингхэма, В. Богданора, П. Бромхэда, Д. Гриффита, Д. Джаджа, Э. Дженкса, А. Джиллиспье, Д. Дрейри, П. Лейланда, М. Лэнга, Р. Мастермана, П. Нортона, М. Раша, П. Силка, С. Эдгара, М. Эллиота и других.

Важное значение для поднимаемых в исследовании проблем имеют работы отечественных правоведов, посвященные особенностям английских источников права и, в целом, англо-саксонской правовой системы: О.А. Аксенович, И.С.

Арефиной, И.Ю. Богдановской, Е.А. Петровой, И.В. Самылова, Е.Н. Тонкова и других.

Изучение законодательного процесса в Парламенте Соединенного Королевства невозможно в отрыве от рассмотрения общих вопросов британского парламентаризма. В исследовании природы парламентаризма и особенностей законодательного процесса автор, в том числе, опирался на выводы, сделанные дореволюционными, советскими и современными российскими учеными, проводившими специальные исследования в сфере парламентаризма: А.С. Автономовым, И.А. Алебастровой, П.А. Астафичевым, Н.А. Бобровой, О.Н. Булаковым, И.В. Гранкиным, И.А.

Эмпирическая основа исследования представлена результатами изучения 73 британских парламентских статутов и актов делегированного законодательства; регламентов Парламента Соединенного Королевства, Национальной Ассамблеи Уэльса, Парламента Шотландии, Ассамблеи Северной Ирландии; 7 отчетов комитетов палат британского Парламента; 3 докладов английской Правовой комиссии; 16 судебных решений международных и высших национальных судов Соединенного Королевства.

Научная новизна исследования состоит в конституционно-правовом обосновании британского законодательного процесса в контексте реализации доктрины верховенства Парламента и с учетом его реформирования в современный период.

В настоящей работе определены особенности реализации британской модели разделения властей и ее влияние на законодательный процесс; выявлены исторические обстоятельства и причины, обусловившие тенденции развития британского законодательного процесса; проведен анализ реформы системы парламентских комитетов в части оказанного ею воздействия на совершенствование законодательной процедуры.

Положения, выносимые на защиту:

1. Автором обосновано, что, несмотря на события последнего времени, в том числе вступление Соединенного Королевства в Европейский Союз, проведение деволюции, создание Верховного суда Соединенного Королевства, британский Парламент по-прежнему законодательствует в соответствии с основными положениями доктрины парламентского верховенства: Парламент принимает свои акты по широкому кругу вопросов, его статуты обладают высшей юридической силой, обязательны для исполнения и не могут быть отменены иными органами государственной власти.

2. Выделены стадии предпарламентской разработки билля, к которым можно отнести: 1) направление министерством соответствующей заявки в Комитет по парламентским делам и законодательству; 2) получение законопроектом места в законодательной программе; 3) формирование рабочей группы; 4) направление инструкций Отделу парламентского советника; 5) подготовка текста законопроекта и сопроводительных документов; 6) публикация проекта билля; 7) проведение предварительного законодательного надзора; 8) получение согласия Комитета по парламентским делам и законодательству на внесение билля.

3. Обозначены основные новации британского законодательного процесса, указывающие на его демократичность и открытость: реформирование системы парламентских комитетов; введение практики публикации законопроектов до дня их официального внесения в Парламент, что послужило основанием для предварительного рассмотрения представителями общественности и членами Парламента указанных биллей; установление практики «программирования» правительственных законопроектов; установление возможности переноса рассмотрения публичных биллей из одной парламентской сессии в другую; введение практики осуществления последующего законодательного надзора в отношении важных политических Актов Парламента.

4. Изучение роли британского Правительства в законодательном процессе дало основание определить, что оно по-прежнему остается ведущим и независимым субъектом законодательного процесса. В подтверждение данного утверждения автором приводятся следующие аргументы:

а) Правительство в одностороннем порядке определяет, в какую палату внести свой законопроект, а также тип комитета, в котором он будет рассматриваться;

б) Правительство посредством так называемого «программирования» устанавливает сроки, в течение которых должны быть рассмотрены его билли;

в) Благодаря поддержке членов правящей партии Правительству удается провести через Парламент подавляющее большинство своих инициатив;

г) Правительство оказывает значительное влияние на судьбу биллей рядовых членов Парламента. С одной стороны, оно может предложить заднескамеечнику внести от своего имени законопроект, разработанный правительственными органами и по тем или иным причинам не попавший в законодательную программу на сессию. С другой стороны, именно Правительство определяет, как будет голосовать партия большинства по биллям заднескамеечников.

5. Обосновано, что в настоящее время Правительство занимает доминирующее положение не только в законодательном, но и в ином правотворческом процессе. Акты делегированного законодательства, принимаемые исполнительными органами, значительно превышают по количеству и по объему парламентские статуты. Некоторые приказы министров могут не только изменять, но и отменять положения актов британского Парламента. Подобная монополизация органами исполнительной власти процесса правотворчества в большей степени негативно воспринимается многими британскими общественными деятелями и учеными.

6. Определено, что основными задачами реформирования британского законодательного процесса являются усиление роли рядовых членов Парламента и обеспечение независимости деятельности законодательного органа от влияния Кабинета. Поскольку реализация подобных реформ невыгодна Правительству, оно противодействует их воплощению.

7. Выявлено, что законодательные процедуры Вестминстера были переняты региональными законодательными органами, образованными в результате деволюции. Вместе с тем, наблюдается и обратный процесс: новации законодательного процесса в Национальной Ассамблее Уэльса, Шотландском Парламенте и Ассамблее Северной Ирландии предлагаются для имплементации в британском Парламенте.

К схожим чертам британского законодательного процесса и законодательных процедур в региональных парламентах относятся: классификация биллей на публичные, частные и гибридные; различный порядок рассмотрения каждой категории биллей; установление примерных сроков между стадиями законодательного процесса. Среди имеющихся важных отличий стоит выделить: количество и наименование стадий законодательного процесса, круг субъектов законодательной инициативы, возможность пересмотра принятого билля.

8. Имеющийся опыт Великобритании по совершенствованию законодательной процедуры при определенной адаптации может быть использован и в России. Среди мер, оказавших положительное влияние на развитие британского законодательного процесса, прежде всего возможно отметить регулярное использование публичных чтений (аналога отечественного всенародного обсуждения законопроектов), обновление текста пояснительных записок на ключевых стадиях законодательного процесса, проверку эффективности принятого закона путем процедуры последующего законодательного надзора.

Теоретическая значимость исследования состоит во всестороннем изучении процесса создания Акта Парламента, основных новаций британского законодательного процесса, определении тенденций его дальнейшего реформирования.

Практическое значение работы заключается в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в последующих научных исследованиях, посвященных проблемам законодательного процесса и конституционным реформам в Соединенном Королевстве, статусу комитетов и палат британского Парламента, развитию английского законодательства.

Опыт реформирования парламентских процедур в Соединенном Королевстве может быть полезен при внесении изменений в регламентные нормы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Изложенные в диссертационном исследовании материалы могут быть использованы в преподавании юридических дисциплин («Истории государства и права зарубежных стран», «Конституционного права зарубежных стран» и иных).

Апробация результатов диссертационного исследования проводилась посредством выступлений с докладами на российских и международных научно-практических конференциях, публикации научных работ.

Основные положения и результаты исследования обсуждались на Всеукраинской ежегодной научно - практической конференции «Государственное строительство и правотворчество в период реформ: вопросы теории и практики» (Киев, 2012); Международной студенческо-аспирантской научной конференции «Актуальные проблемы прав человека, государства и правовой системы» (Львов, 2012); III Международной научно-практической конференции молодых ученых и студентов «2020: Молодые смотрят в будущее» (Таллин, 2012); 1-й Международной научно-практической

конференции «Право и политика: теоретические и практические проблемы» (Рязань, 2012); III, IV научно-практической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых «Общетеоретические и отраслевые проблемы российского правосудия» (Москва, 2012, 2013); V Всероссийской научнопрактической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых на тему «Конкретизация права: проблемы теории и практики» (Москва, 2014); на заседании Школы молодых ученых на тему «Конституция как конституционная ценность и конституционные ценности» в Российском государственном университете правосудия (Москва, 2014).