§ 3. Роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе. Правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан

Президент Республики Казахстан как высшее должностное лицо выполняет функцию по изданию нормативных правовых актов, имеющих высшую (после законов) юридическую силу, а в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики, возможно принятие Президентом актов, имеющих равную с законом силу.

Правотворческая роль президента выражается в различных масштабах и объемах. В Казахстане правотворчество Президента стало формироваться с момента возникновения данного института, и можно выделить ряд этапов этого процесса.

Верховный Совет Казахской CCP 24 апреля 1990 г. принял Закон «Об учреждении поста Президента Казахской CCP и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». В Конституцию Казахской CCP была введена новая глава 12 «Президент Казахской ССР». Президент был признан главой Казахской ССР. Президенту был предоставлен ряд полномочий, которые имели прямое отношение к правотворчеству. Президент получил следующие права:

1. Право подписывать Законы Казахской ССР. Оно стало постоянным.

2. Право относительного вето. Президент был вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить законопроект со своими возражениями в Верховный С?*лет Казахской CCP для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет большинством в две трети голосов от общего числа депутатов подтверждал ранее принятое им решение, Президент подписывал закон. Надо сказать, что на историческое значение права вето Президента исследователи не обращали внимание. Между тем это право пробило первую внушительную брешь во всевластие Верховного Совета. Оно было одним из средств сдержек в отношении Верховного Совета и существенным проявлением еще не признанного принципа разделения государственной власти на ветви.

3. Право Президента вносить возражения в Комитет конституционного надзора Казахской ССР, Конституции СССР и Казахской ССР, в случае нарушения законами, принимаемыми Верховным Советом СССР «интересов Казахской ССР».

понятие интересы Казахской ССР, не совпадающие с интересами Союза ССР.

4. Право Президента Казахской CCP обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении действия постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, противоречащих интересам Казахской ССР. До этого момента постановления и распоряжения Совета Министров СССР имели обязательную силу на всей территории Союза CCP и никто не смел сомневаться в их законности.

5. Право опротестовать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов управления, противоречащие интересам Казахской CCP и приостанавливать действие опротестуемых актов на территории Казахской ССР. Это право Президента свидетельствовало о существенных изменениях в системе двойного подчинения союзнореспубликанских министерств, которые теперь должны были считаться C интересами Казахской ССР.

6. Право приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, актов министерств и государственных комитетов СССР в случае несоответствия их Конституции и законам Казахской ССР. По Конституции Казахской CCP 1978 г. такое право принадлежало Президиуму Верховного Совета КазССР. Это право также было проявлением наметившегося разделения государственной власти на ветви.

7. Право Президента вести переговоры и подписывать международные договоры. Осуществление этого права способствует интегрированию норм международного права в действующее право Казахстана.

8. Право Президента издавать указы, имеющие обязательную силу на всей территории республики. По Конституции 1978г. это право принадлежало Президиуму Верховного Совета Казахской ССР, который еще сохранялся. C того момента нормативные указы Президента

Казахстана заняли прочное место в иерархии нормативных правовых актов после законов.

9. Право законодательной инициативы Президента в Верховном Совете Казахской ССР. Пользуясь этим правом, Президент начал вносить проекты законов в Верховный Совет Казахской ССР.

Таким образом:

1) Президент занял видное место в системе государственных органов как субъект, формирующий действующее право, национальное законодательство;

2) несмотря на то, что Казахская CCP находилась в составе СССР, Президент был наделен правом защиты Конституции Казахской ССР, интересов страны от неконституционной нормотворческой деятельности союзных органов, тем самым он способствовал развитию союзного и республиканского законодательства, ориентированного на защиту интересов Казахстана;

Президент, наделенный правом подписания международных договоров Республики, тем самым получил правовую возможность содействовать установлению Казахстаном правовых отношений с иностранными государствами, с международным сообществом.

Итак, Закон Казахской CCP от 24 апреля 1990 г. был первым этапом формирования президентской власти. На этом этапе Президент осуществлял нормотворческую деятельность только как глава государства и соответственно этому статусу имел нормотворческие полномочия.

25 октября 1990 г. Верховный Совет Казахской CCP принял «Декларацию о государственном суверенитете Казахской ССР». Она называлась так только до 10 декабря 1991 г. В этот день был принят Закон Казахской CCP «Об изменении наименования Казахской ССР», который состоит из двух пунктов:

1. Переименовать Казахскую Советскую Социалистическую Республику в Республику Казахстан.

2. Внести соответствующие изменения в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР, законы и иные акты государственных органов Казахской CCP^[232].

В соответствии с Законом от 10 декабря 1991 г. данный исторический документ следовало назвать «Декларация о государственном суверенитете Республики Казахстан». Как правило, в исторический документ не вносят изменения. Но факт остается фактом.

C принятием «Декларации» существенно изменился статус Президента. В Декларации впервые четко, открыто было провозглашено, что государственная власть в республике осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

На основе Декларации 20 ноября 1990 г. был принят Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской CCP и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР»^[233].

Закон уже юридически установил, что Президент Казахской CCP является главой Казахской ССР, ее высшей исполнительной и распорядительной властью. В связи с этим изменились некоторые правотворческие полномочия Президента. Поскольку Президент теперь осуществлял руководство деятельностью Кабинета Министров, ему было предоставлено право отмены постановлений Правительства, актов министерств, госкомитетов в случае их несоответствия Конституции и законам Республики Казахстан. Полномочие Президента было дополнено существенно новым моментом: он определял правовую политику. А в законе Казахской CCP от 25 августа 1991 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР» прямо записано, что «в целях дальнейшего развития осуществляемых в республике политических и экономических преобразований, укрепления ее государственного суверенитета и института президентской власти вносят новые нормы, в числе которых нормы о полномочии Президента по «формированию правовой политики»^[234].

Это означало предоставление Президенту права определять пути осуществления правовой реформы. Следовательно, Президент не только сохранял свои права по участию в правотворчестве (законодательной деятельности), но и был наделен полномочием определять правовую стратегию и тем самым влиять концептуально на законодательную деятельность Верховного Совета.

Еще одно новшество, внесенное рассматриваемым законом в статус Президента, состояло в том, что он, наряду с указами нормативного характера, мог принимать постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Кабинет Министров также имел право принимать постановления. Конечно, постановления Президента имели большую юридическую силу, чем постановления Кабинета Министров.

Итак, рассмотренные законы четко зафиксировали тенденцию к усилению правотворческой роли Президента. Во исполнение своих полномочий Президент принимал акты, участвовал в законотворческой деятельности Верховного Совета республики, внося весомый, положительный, исторического значения вклад в формирование самостоятельной национальной правовой системы Казахстана.

Конституционный закон от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан» подтвердил ранее закрепленный статус Президента, в т.ч. его правотворческие полномочия. Кроме того, в данном историческом законе отмечено, что наряду с Декларацией о государственном суверенитете он служит основой для разработки новой Конституции Республики. Для этой цели была создана Конституционная комиссия, которую возглавил первый Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев.

Под руководством Н.А. Назарбаева была проделана большая работа по подготовке проекта новой Конституции Республики Казахстан. Перед разработчиками стояла сложная задача - переосмыслить прежние правовые ценности и для создания новых использовать демократические государственно-правовые институты, которые были известны только из теории, из опыта других государств. Именно на это и нацеливал Президент Республики Казахстан. Проект постоянно рассматривался на заседании Конституционной комиссии под руководством Н.А.Назарбаева. При разработке проекта особое внимание обращалось на естественные права и свободы человека, на их гарантии, на разграничение компетенции различных ветвей власти, на создание механизма сдержек и противовесов между ними.

В Конституции 1993 г. были признаны правотворческие полномочия Президента, закрепленные предыдущими законами, и добавлены два немаловажных положения. Первое, если Президент не возвращал Верховному Совету закон, представленный ему на подпись в двухнедельный срок, то закон считался подписанным. Это повышало ответственность Президента за качество законі., признание результатов законотворческой работы Верховного Совета. Вместе с тем увеличилась нагрузка Президента в сфере законотворчества. C момента принятия Конституции 28 января 1993 г. до самороспуска в декабре 1993г. Верховный Совет PK принял десятки важнейших законов в области государственного строительства, перехода к рыночным отношениям и т.д. Президент не просто подписывал их, а вносил в них изменения и дополнения.

Второе, Конституция 1993 г. предоставила Президенту право обращаться с посланием к народу Казахстана и Верховному Совету. Послания Президента стали особой формой выражения политических и правовых идей, которые затем материализовались в законах, указах Президента и других нормативных правовых актах.

Третье, Верховный Совет работал посессионно, т.е. время от времени, а для реформирования общества требовалось оперативное принятие законов. 28 октября 1993 г. Верховный Совет принял постановление «О мерах по защите экономики Республики Казахстан», в соответствии с которым Президент был наделен правом в случае безотлагательной необходимости в период между сессиями Верховного

Совета реализовать свое полномочие, предусмотренное в пункте 6 статьи 78 Конституции. А пунктом 6 предусматривалось, что Президент определяет порядок, сроки и условия функционирования национальной валюты. Только Верховный Совет имел по существу законодательное полномочие определять денежную систему РК. Это право было делегировано Президенту, которое было реализовано им и введена национальная валюта^[235].

Однако Верховный Совет, избранный в условиях Советской власти, являвшийся единственным законодательным органом и имевший неограниченные полномочия, не вписывался в новые, более свободные, демократические и динамичные отношения, самое главное в принцип разделения государственной власти. Осознание этого привело к самороспуску Верховного Совета в декабре 1993 г. Перед роспуском Верховный Совет PK 10 декабря 1993 г. принял Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий». Щ .зиденту PK было делегировано и законодательное полномочие, т.е. полномочие по принятию указов, имеющих силу закона (конституционного закона). В законе от 10 декабря 1993 г. было оговорено время, на которое предоставлялось это полномочие, - на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета. Но история распорядилась по-своему, что вновь избранный Верховный Совет не смог долго функционировать, был признан нелегитимным и распущен на основании постановления Конституционного Суда в марте 1995 г. Закон о делегировании полномочий Президенту автоматически вновь вступил в юридическую силу 6 марта 1995 г. и прекратил свое действие в начале 1996 г., со дня начала работы уже не Верховного Совета, а Парламента РК. Это был особый период правотворческой (законотворческой) деятельности Президента. За это время Президент принял десятки указов, имеющих силу конституционных и обычных законов, в области государственного строительства, экономики, социальной, культурной и других сферах. Они способствовали формированию действующего права, нынешней структуры государственных органов, развитию рыночных отношений. Многие из них продолжают действовать до настоящего времени и оказались настолько качественными и эффективными, что уже второй состав Парламента лишь вносил изменения и дополнения в некоторые из них. Пока только вместо Указа, имеющего силу конституционного закона, «О судах и статусе судей» был принят Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» 25 декабря 2000 г.

Итак, Президент осуществлял законодательную деятельность на вполне конституционной основе даже после принятия Конституции 30 августа 1995 г., поскольку выборы нового Парламента состоялись лишь в начале 1996 г.

Что же нового внесла Конституция 1995 г. в правотворческие полномочия Президента?

В Конституции Республики Казахстан 1995 г. за Президентом закреплены:

- прямое законотворческое полномочие;

- делегированное законотворческое полномочие;

- собственное нормотворческое полномочие;

- косвенное законотворческое полномочие.

Конституция Республики Казахстан в статье 61 определяет акты, принимаемые по всем вопросам, не отнесенным к компетенции Парламента Казахстана, как подзаконные. Ряд исследователей оспаривают конституционную норму, ссылаясь на опыт Франции и ряда

африканских стран^[236], в которых нормативные правовые акты, принимаемые по всем вопросам, которые конституционно не подлежат урегулированию в форме закона, не признаются подзаконными, так как издаются не на основе и не во исполнение закона, а в соответствии с самостоятельными нормотворческими полномочиями, непосредственно предоставляемыми Конституцией главе государства либо правительству страны. Подобное оспаривание, хоть и имеет зарубежное обоснование, не соответствует традициям развития правовой системы современного Казахстана. Эти традиции романо-германской правовой школы, воспринятые Казахстаном через российскую и советскую правовую школу, исходят из понимания, что данный вид актов является именно подзаконным регулированием.

Правовая природа актов Президента обусловлена многими факторами, которых можно считать объективными. Эти факторы зависят от характера президентского правления. Президентское правление означает, что Президент Республики Казахстан является:

1. главой государства.

2. высшим должностным лицом государства.

3. символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также

4. обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Как глава государства, Президент Республики Казахстан имеет право выступать от имени народа и государства. Народ является единственным источником государственной власти. Это означает, что народ, во-первых, непосредственно принимает участие в учреждении

представительных органов - Парламента и местных маслихатов; во- вторых, избирает Президента, предоставляя ему право выступать от имени народа; в-третьих, народ решает наиболее важные вопросы государственной жизни на республиканском референдуме.

В первых двух случаях никто не может заменить народ, никто не может узурпировать его права быть учредителем высшего законодательного органа, Президента, местных представительных органов. Учреждая указанные органы государственной власти, народ наделяет их полномочиями, которые они осуществляют от имени народа. Это означает, что Президент может в соответствии с Конституцией вынести решение наиболее важных вопросов на Республиканский референдум или Парламент. В этих случаях Президент действует от имени народа. Для того, чтобы Президент не узурпировал или не злоупотреблял правом выступать от имени народа, Конституция Республики предусматривает систему сдержек и противовесов. Так, изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента, принятым им по собственной инициативе, по предложению Парламента или Правительства. В данном случае от имени народа выступает не только Президент, но и Парламент, и Правительство. Президент может передать проект изменений и дополнений в Конституцию на рассмотрение Парламента. В таком случае Президент сам вносит проект изменений и дополнений в Конституцию и выступает с соответствующим докладом. Так было в октябре 1998 г. Вот здесь возникает вопрос, который не обозначен в Конституции, хотя процедура его решения и предусмотрена. Это вопрос о праве законодательной инициативы Президента вносить изменения и дополнения в Конституцию. Президент не сам вносит изменения и дополнения в Конституцию. Президент имеет право предлагать проект закона об изменении и дополнении в Конституцию, во-первых, для рассмотрения в

Парламенте, во-вторых, для рассмотрения на Республиканском референдуме. В процедурном отношении имеется существенная разница. Проект закона об изменениях и дополнениях в Конституцию, вносимый Президентом в Парламент, переходит ряд стадий: 1) доклад Президента о проекте закона об изменениях и дополнениях в Конституцию; 2) обсуждение депутатами Парламента проекта закона об изменениях и дополнениях в Конституцию; 3) возможны предложения депутатов а) об изменениях проекта Президента, б) новых предложениях, направленных на изменение и дополнение Конституции и т.д. Практически такая процедура уже имела место в октябре 1998г. Однако эта процедура еще не предусмотрена ни Регламентом Парламента, ни законом «О нормативных правовых актах», ни другими нормативными правовыми актами. Такая процедура должна быть узаконена и лучше всего в конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов», поскольку законодательная деятельность Парламента регламентируется именно с упомянутом конституционном законе.

Процедура Республиканского референдума существенно отличается от процедуры рассмотрения вопроса об изменениях и дополнениях в Конституцию в Парламенте. Президент по собственной инициативе разрабатывает проект закона об изменениях и дополнениях в Конституцию и выносит его на республиканский референдум. Для того, чтобы республиканский референдум считался состоявшимся в голосовании должны принять участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считается принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Самое существенное отличие республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию от рассмотрения этого вопроса в Парламенте состоит в том, что на республиканском референдуме не обсуждается вынесенные вопросы, не вносятся предложения, а голосуются: либо принять, либо не принимать.

Из сказанного следует сделать следующее выводы:

1. Президент наделен Конституцией Республики Казахстан правом законодательной инициативы по внесению проекта закона об изменениях и дополнениях в Конституцию Республики Казахстан. 2. Президент вправе внести проект закона об изменениях и дополнениях в Конституцию на рассмотрение Парламента. В этом случае депутаты Парламента вправе не только обсуждать по существу внесенный Президентом проект закона об изменениях и дополнениях в Конституцию, но и вносить свои предложения об изменениях и дополнениях в Конституцию, не предусмотренные в законопроекте Президента. Конституция этот вопрос прямо не регламентирует. Конституция предусматривает, что Президент передает законопроект на рассмотрение Парламента, который принимает одно из двух решений: 1) если не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента будут поданы за законопроект Президента, то законопроект считается принятым; 2) если же законопроект не наберет необходимых голосов депутатов, предусмотренных Конституцией, то законопроект Президента будет считаться не принятым.

Итак, законопроект об изменениях и дополнениях в Конституцию PK передается Президентом PK на рассмотрение Парламента. Проведение не менее двух чтений по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию обязательно. В течение двух чтений депутаты высказывают свое мнение, вносят свои предложения. Депутаты могут 1) в процессе двух чтений лишь выразить свое согласие с законопроектом Президента и принять его без изменения; 2) либо высказать дополнительные предложения, не соглашаться с отдельными

положениями законопроекта и достигнув консенсуса, принять его с изменениями; 3) либо не принять законопроект.

Таким образом, проект закона о внесении изменений и дополнений разрабатывается и Президентом. Принятие или непринятие такого закона зависит от Парламента или республиканского референдума. В случае принятия закона, хотя он будет считаться актом Парламента или республиканского референдума, правовые нормы, идеи и другие положения являются президентскими и показывают его правотворческую деятельность по развитию конституционного законодательства.

Президент участвует не только в развитии конституционного законодательства. Конституция предусматривает возможность принятия им нормативных правовых актов на уровне законов.

Во-первых, к законотворчеству относится право Президента определять порядок рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

Парламент PK должен рассмотреть проект закона, объявленный Президентом как срочный в течение месяца со дня его внесения. Поскольку Президент не обладает правом законодательной инициативы, он вносит срочный закон через Правительство, о чем будет сказано в последующем.

При освещении данного вопроса необходимо в первую очередь руководствоваться Конституцией Республики Казахстан, затем конституционным законом «О Президенте Республики Казахстан», а также специальным законом PK «О нормативных правовых актах».

В статье 4 Конституции PK говорится, что действующим право в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов и т.д. Нормотворческая деятельность Президента PK имеет прямое отношение ко всем перечисленным трем аспектам: 1) Выше мы рассмотрели роль Президента в развитии Конституции. При этом Президент пользуется правом конституционной законодательной инициативы внесения на рассмотрение Парламента или республиканского референдума проекта закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию. В случае принятия такого законопроекта он становится частью Конституции, которая является ядром действующего права в Республике Казахстан. В этом проявляется место главного акта Президента в системе действующего права. 2) После принятия Конституции PK 1995 г. роль Президента PK в развитии законодательства, соответствующего Конституции проявилась в двух направлениях: а) в направлении активного использования делегированного Верховным Советов PK в декабре 1993 г. права временного осуществления законодательной деятельности вплоть до 1996 г. то есть избрания Парламента Республики Казахстан и начала его законодательной деятельности. Хотя Президенту было временно делегировано право осуществлять законодательную деятельность в конце 1993 г. практически Президент начал использовать это право только после принятия на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. Конституции РК. До этого момента Президент принимал указы, имеющие силу закона, которые потеряли силу после принятия Конституции.

После принятия Конституции PK 1995 г. были приняты следующие указы, имеющие силу конституционного закона:

1. О Президенте Республики Казахстан.

2. О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов.

3. О Правительстве Республики Казахстан.

4. О Конституционном Совете Республики Казахстан.

5. О Судах и статусе судей.

6. О Республиканском референдуме.

7. О выборах в Республике Казахстан.

Вышеназванные Указы Президента Республики Казахстан являются Конституционными законами. Из них только один, а именно

указ «О судах и статусе судей», был обновлен и принят уже Парламентом как конституционный закон. Остальные указы действуют почти десять лет и не подверглись существенным изменениям. Это свидетельствует об их качестве, о том, что они правильно определили перспективы в их организационном и компетенционном отношениях. Поэтому они заняли прочное место в системе действующего права Республики Казахстан не только как акты, стоящие после Конституции по своей юридической силе, но и как акты, определяющие статус конституционных органов, которым должны соответствовать обычные законы, относящиеся к этим органам.

Теперь принятие указов, имеющих силу закона, возможно только в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 61 Конституции РК. Если такое произойдет, тогда указы Президента РК, имеющие силу закона, будут приравнены к законам, принятым Парламентом РК. Указы Президента, имеющие силу закона, будут действовать до тех пор, пока Парламент не примет новый закон в установленном Конституцией порядке. Новый закон по идее Конституции должен заменить указ Президента, имеющий силу закона. Поскольку гипотетически остается возможность принятия Президентом указов, имеющих силу закона, следует решить два вопроса: 1) если Президент примет указ, имеющий силу закона, обязан ли Парламент принимать новый закон для того, чтобы заменить им указ Президента, имеющий силу закона, или не обязан? Этот вопрос, по нашему мнению, может быть решен исходя из конституционного положения о Парламенте. В пункте 1 статьи 49 Конституции говорится, что Парламент осуществляет законодательные функции. В Конституции PK 1993 г. говорилось, что Верховный Совет PK является единственным законодательным органом. В силу такого конституционного положения никакой государственный орган не обладал правом принятия законов, кроме Верховного Совета Республики. Конституция Республики Казахстан 1995 г. во-первых, не содержит

положения о том, что Парламент Республики Казахстан является единственным законодательным органом; во-вторых, в Конституции содержится положение о возможности делегирования Президенту, хотя и на срок до одного года, законодательных полномочий Парламента; в- третьих, установлена президентская форма правления, при которой Президент является главой государства, имеет право выступать от имени народа и государства; именно это право означает, в частности, в случаях предусмотренных Конституцией, принимать законы или указы, имеющие силу закона; в-четвертых, Конституция оговаривает временный характер лишь делегированных Президенту законодательных полномочий, а в остальных случаях она не устанавливает временные пределы для действия указов, имеющих силу закона. В силу указанных обстоятельств, если Президент примет указ, имеющий силу закона, Парламент может принимать новый закон, если усмотрит, что указ имеет существенные недостатки, не эффективно регулирует общественные отношения и т.д. Если же указ Президента имеет высокое качество и действует высокоэффективно, зачем принимать новый закон, обременять Парламент?

2) В случае, если Парламент Республики Казахстан сочтет необходимым вместо действующего указа Президента, имеющего силу закона, принять новый закон, то новый закон должен заменить лишь форму, то есть вместо указа назвать законом или может изменять и содержание, объем, дополняя, изменяя положения указа? Ответ на этот вопрос, думается, содержится в самой Конституции. Во-первых, в Конституции говорится не просто о замене формы нормативного правового акта, а о принятии «нового» закона; тем самым Конституция ориентирует Парламент на принятие не просто закона, а нового закона, который не просто должен заменить указ Президента, а может быть новым и по содержанию и по объему. Во-вторых, новый закон должен быть принят в установленном Конституцией порядке. Здесь не ясен один вопрос. Ведь речь идет не об отмене, а замене действующего нормативного правового акта - указа Президента, имеющего силу закона. Если речь идет лишь о замене формы акта, то процедура может быть упрощенной. Если же речь идет о принятии нового закона вместо действующего указа, имеющего силу закона, дело сложнее. В обоих случаях возникает вопрос: кто же будет инициатором? Депутат (депутаты)? Правительство? В обоих случаях будет неэтичным инициирование вместо действующего указа Президента, имеющего силу закона нового закона. Поэтому замена указа Президента, имеющего силу закона, новым законом, целесообразно проводить только в случае устарения его в целом, его отдельных положений, норм и других недостатков.

Подведем итоги вышесказанному. Президент Республики Казахстан в случаях, предусмотренных Конституцией РК, имеет право принимать указы, имеющие силу закона. Такие указы по юридической силе приравниваются к обычным законам, принятым Парламентом РК. В законодательстве (в законе PK «О нормативных правовых актах») предусмотрено, что указы Президента РК, имеющие силу закона, занимают в иерархии нормативных правовых актов третье место после Конституции, конституционных законов, указов Президента, имеющих силу конституционных законов.

Остается открытым еще один вопрос. В соответствии с законом «О нормативным правовых актах», кодексы PK (их уже более 10) имеют более высокую юридическую силу, чем обычные законы. В связи с этим как оценить юридическую силу указов Президента, имеющих силу закона? Следует сказать и о том, что наделение Президента правом инициировать изменения и дополнения Конституции РК, возможность делегирования ему законодательных полномочий Парламента, право в предусмотренных Конституцией случаях издавать указы, имеющие силу

закона — все это свидетельствует ли о том, что Президент наделен полномочиями создания конкурирующего законодательство.

Президент Республики Казахстан на основе и во исполнение Конституции и законов издает указы и распоряжение, имеющие обязательную силу на всей территории Республики сказано в пункте 1 статьи 45 Конституции РК.

В приведенном положении Конституции говорится только о Конституции и законах. Что касается Конституции, то все понятно. Следует уточнить указание на законы: какие законы имеются в виду: просто обычные законы или конституционные и обычные законы, кодексы? В пункте 1 статьи 45 Конституции PK имеются в виду как конституционные, так и обычные законы. В других статьях Конституции уточняется, что законы бывают: 1) вносящие изменения и дополнения в Конституцию; 2) конституционные законы; 3) просто законы. В Конституции не говорится о кодексах, которые имеют большую юридическую силу, чем обычные законы. Выделив кодексы в особую группу нормативных правовых актов, закон «О нормативных правовых актах» нарушил конституционную иерархию нормативных правовых актов. Рано или поздно этот вопрос возникнет на практике и придется вернуть кодексы на свое законное место: кодексы должны иметь такую же юридическую силу, как обычные законы.

Конституция не уточняет, какие виды указов принимает Президент. В законе «О нормативных правовых актах» говорится о нормативных указах Президента и определяется их место в иерархии нормативных правовых актов. Нормативные указы Президента PK относятся к подзаконным нормативным правовым актам и стоят на первом месте по юридической силе. Нормативные указы Президента принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов.

В юридической науке слова «на основе» трактуются в самом широком смысле. Слова «на основе» не содержат в себе конкретных

указаний и направлений деятельности и не являются конкретно компетенционными. Так, например, руководствуясь конституционным положением о том, что высшими ценностями государства являются человек, его жизнь, права и свободы, Президент создает нормативные указы, направленные на обеспечение естественных прав человека. Именно Президент был инициатором моратория на смертную казнь. По инициативе Президента при нем создана комиссия по правам человека с широкими полномочиями. Именно нормативным указом Президента создана Ассамблея народов Казахстана, которая играет существенную роль в обеспечении общественного согласия и политической стабильности. Так можно продолжать. Идея правового государства нашла отражение в указе Президента о кодексе чести государственного служащего. Ведь такое полномочие Президента не предусмотрено ни Конституцией, ни конституционным законом «О Президенте». Президент своим указом может утверждать или одобрять концепции, предусматривающие реформы в различных областях государственного строительства. Например, в 2002 г. нормативным указом Президента одобрена «Концепция правовой политики Республики Казахстан». Концепции могут быть среднесрочными и долгосрочными. Анализ нормативных указов Президента, одобряющих или утверждающих концепции реформ, относятся к особому виду подзаконных нормативных правовых актов. Они санкционируют проведение реформ и служат рекомендацией для Парламента, если речь идет о реформировании тех или иных сфер государственного строительства путем принятия законов. Они обязательны для Правительства, если идет речь о совершенствовании форм, методов, существа его деятельности, его структуры и системы. Вся эта нормотворческая работа осуществляется Президентом именно на основе Конституции, конституционных и обычных законов путем глубокого их изучения, выявления содержащихся в них правовых идей, принципов, духа и т.д.

Президент принимает указы во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан. Исполнение Конституции означает реализацию тех полномочий Президента, которые предусмотрены в ней. Во исполнение конституционных полномочий Президент Республики Казахстан принимает три вида актов: 1) нормативные указы; 2) ненормативные указы, 3) распоряжения.

Ненормативные указы Президента также направлены на реализацию его конституционных полномочий. Такие указы Президента направлены на решение организационных вопросов. К организационным вопросам относятся следующие: путем принятия указов Президент: а) назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики Казахстан, б) созывает первую сессию Парламента, в) созывает внеочередные совместные заседания Палат Парламента, г) с согласия Парламента назначает на должность Премьер - Министра Республики, д) назначает и отзывает глав дипломатических представительств Республики и т.д.

Следует отметить, что Президент в 2005 г. принял Указ «О потенциале Конституции Республики Казахстан», в котором рекомендовал депутатам, Парламенту, руководителям Палат Парламента предварительно рассмотреть и обсудить кандидатуры на ряд должностей, на которые Президент по Конституции сам назначает без рассмотрения в Парламенте. Правовая природа такого решения Президента вполне соответствует демократическому духу, потенциалу Конституции, нисколько не нарушает Конституцию. Ведь Президент лишь рекомендует Парламенту предварительно рассмотреть кандидатуры на определенные должности, с тем, чтобы узнать их мнение об этих людях. Это не расширяет полномочия Парламента, но приобщает их к процессу формирования высших должностных лиц и повышает их моральную ответственность. Поскольку в конечном счете вопрос решается самим

Президентом, решение Президента не ограничивает его конституционные полномочия.

Акты Президента Республики Казахстан имеют обязательную силу на всей территории Республики. Это означает: 1) указы Президента, имеющие силу конституционного закона, регулируют те сферы общественных отношений, которым они посвящены; 2) указы Президента, имеющие силу закона, должны соответствовать Конституции, конституционным законам, регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся тех вопросов, которые указаны в пункте 3 статьи 61 Конституции. Этот пункт предусматривает полномочия Парламента Республики Казахстан в области издания законов. Если в предусмотренных Конституцией Республики Казахстан случаях Президент принимает указы, имеющие силу законов, то эти указы приравниваются по юридической силе законам, принятым Парламентом.

3) нормативные указы Президента принимаются «на основе Конституции», охватывают самый широкий круг вопросов, которые вытекают из правовых, моральных идей, принципов, норм Конституции.

4) нормативные указы Президента, принимаемые во исполнение Конституции и законов, касаются конкретных полномочий Президента. Нормативные указы Президента являются подзаконными актами, которыми должны руководствоваться Правительство и другие органы исполнительной власти. В Конституции Республики Казахстан указывается, что постановления и распоряжения Правительства не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики.

Нормотворческое взаимодействие Президента, Парламента и Правительства Республики Казахстан.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей

государственной власти. Относится ли данное положение к конституционным полномочиям Президента или это нечто другое? Считаем, что оно является важнейшим полномочием Президента и выделено отдельно в силу того, что касается всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Это полномочие Президента нельзя перечислять в числе тех, которые отражены в статье 44 Конституции Республики Казахстан. Это - полномочие Президента Республики Казахстан вытекает из подпункта 21 статьи 44 Конституции, где сказано, что Президент осуществляет и другие полномочия в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.

Что же понимается под «согласованным функционированием всех ветвей государственной власти»?

Любое государство составляет единый механизм, через который осуществляется государственная власть. В силу этого государственная власть едина. Поэтому в Конституции Республики Казахстан записано, что государственная власть в Республике Казахстан едина. Но это единство может реализоваться по-разному. В СССР единая государственная власть реализовалась путем подчинения всех органов советам: Верховному Совету СССР, верховным советам союзных и автономных республик и т.д., разумеется под руководством коммунистической партии. Никто не сможет отрицать, что не было разделения функций: законодательством занимал-;я Верховный Совет, правосудие осуществлялось судами, исполнительной и распорядительной деятельностью занимались исполнительные органы, надзор за законностью осуществляла прокуратура. Но тем не менее не признавалась теория разделения властей на ветви. Почему? Потому что считалось, что эта теория является буржуазной и проводит идею подчинения государственной власти буржуазии и как бы эта власть ни разделялась, все три ветви обеспечивают господство буржуазии. К тому

же теория разделения властей по существу не разделяет и не может ее разделить, поскольку все ветви власти растут на одном «дереве» - государстве.

Однако государство Казахстан в своем первом конституционном законе «О государственной независимости Республики Казахстан» признал разделение власти на три ветви. Конституция Республики Казахстан 1995 г. также признала, что государственная власть едина и осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

Может создаваться мнение, что поскольку в соответствии с Конституцией Республики Казахстан государственная власть в Республике Казахстан едина и она осуществляется на основе ее деления на три ветви, в Казахстане нет и не может быть других органов государства. Однако в действительности это не так. Внимательное чтение Конституции показывает, что органы государства не ограничиваются только тремя ветвями: законодательной, исполнительной и судебной. В пункте 3 статьи 3 Конституции записано, что право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах конституционных полномочий. Правительство и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных полномочий. Как видно, кроме Правительства говорится о других государственных органах. К их числу относятся: 1) судебные органы; 2) прокуратура; 3) Конституционный Совет; 4) Центральная избирательная комиссия. Если судебные органы относятся к судебной ветви власти, то прокуратура, Конституционный Совет и Центризбирком находятся вне ветвей государственной власти. Мы специально рассмотрели все органы государственной власти, поскольку

Президент Республики Казахстан имеет отношение ко всем им, и его акты касаются также их деятельности.

Среди неурегулированных казахстанских правом следует отметить институт контрасигнатуры должностными лицами Правительства Казахстана актов, которые издаются Президентом Республики Казахстан.

Сначала рассмотрим формы и методы обеспечения Президентом согласованного функционирования ветвей государственной власти по принятию законов. Президент и Парламент связаны не только непосредственно, но опосредованно.

Косвенные законотворческие полномочия Президента PK имеют внутригосударственный и международный аспекты.

Внутригосударственный аспект выражается в том, что, не имея права законодательной инициативы, Президент наделен правом оказания влияния на Правительство по вопросу законотворчества. Указом Президента PK от 19 июня 1996 г. утверждено Положение о порядке согласования с Президентом PK планов законопроектных работ Правительства и с Администрацией Президента PK проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента РК. Это Положение основано на статье 12 Указа Президента, имеющего силу конституционного закона, «О Правительстве РК», в соответствии с которой план законопроектных работ Правительства представляется Президенту за подписью Премьер-Министра. В Проект плана включается перечень законопроектов и пояснительная записка с обоснованием и сроками внесения в Мажилис Парламента. Президент либо одобряет проект плана, либо возвращает с замечаниями Правительству для последующего его рассмотрения и утверждения с учетом предложений и замечаний Президента. Аппарат Правительства ежемесячно информирует Администрацию Президента о состоянии законопроектной работы.

Разработанный законопроект Правительство представляет в Администрацию Президента для проработки, т.е. для определения соответствия Конституции, интересам общества. В случае одобрения Правительство вносит законопроект в Мажилис Парламента. Следует отметить особо, что подлежат обязательному предварительному согласованию с Администрацией Президента законопроекты, которые планируются от имени Президента объявить срочными, а также законопроекты, разработанные и подлежащие внесению Правительством в Мажилис Парламента по поручению Президента. В соответствии с Конституцией Президент может поручить Правительству внести законопроект в Мажилис Парламента. В Конституции идет речь не о законопроекте, разрабатываемом Правительством в соответствии с планом законопроектной работы. Такие законопроекты Правительство вносит в Мажилис самостоятельно, без поручения Президента. В Конституции речь идет о законопроекте, разрабатываемом по поручению и под руководством Президента. Следовательно, Конституция ориентирует Президента на разработку законопроектов по собственной инициативе, и этим правом пользуется Президент по мере необходимости.

Международный аспект выражается в активной внешнеполитической деятельности Президента по ведению международных переговоров и подписанию международных договоров. Международные договоры, подписываемые Президентом, являются составной частью действующего права в Республике Казахстан. Этим обогащается правовая система Казахстана, которая приобщается к международным правовым отношениям.

Итак, из краткого анализа правотворческой деятельности Президента с момента его избрания можно сделать следующие выводы.

1. Особые президентские правовые полномочия формировались постоянно, систематически и можно сказать, что сегодня они являются самодостаточными.

2. Президент, активно пользуясь своими правотворческими полномочиями, внес и вносит неоценимый вклад в формирование новой, самостоятельной национальной системы права, учитывающей исторические, геополитические и другие особенности Казахстана.

3. Президентское правотворчество является существенным элементом президентской власти, оформившейся в Казахстане как президентская система правления. Оно гармонизирует всю систему национального правотворчества, активно способствуя устранению возникающих противоречий в сфере правотворчества, защищая идеи, принципы и нормы Конституции Республики Казахстан.

Организация контроля и проверки исполнения актов Президента, Правительства, Премьер-министра, международных соглашений, а также документов с поручением Президента, Премьер-министра, его заместителей осуществляется в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 2 октября 1998 г. «Об утверждении Положения о порядке подготовки, согласования, представления на подпись актов Президента Республики Казахстан и контроля за исполнением актов и поручений Президента Республики Казахстан», Регламентом Правительства Республики Казахстан от 23 февраля 1999 г. и другими нормативными правовыми актами.

Ответственность за своевременное и качественное исполнение актов Президента и Правительства возлагается на первых руководителей государственных органов, которым они направлены на исполнение. В Регламенте Правительства подробно излагается порядок разработки

мероприятий по реализации актов Президента и Правительства и представления отчетов об этом.^[237]

Президент Республики Казахстан участвует в планировании законопроектной деятельности Правительства. В юридической литературе отмечалось значение и роль такого планирования. Планирование законодательной деятельности Правительства направлено на достижение заранее определенных целей экономического, политического, социального, культурного характера, на упорядочение законодательства, на создание внутренне единого, непротиворечивого действующего права, на устранение дублирования и т.д. Планированию законодательной деятельности должны предшествовать анализ экономических, политических, социальных и других процессов, происходящих в обществе, выработка научно обоснованных рекомендаций по регулированию общественных отношений и регламентации деятельности государственных органов и общественных объединений путем приняіия законодательных актов.

Проект плана законодательных работ Правительства на основании предложений министерств, агентств поступает в Министерство юстиции, которое передает его в Правительство. 19 июня 1996 г. был принят указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Положения о порядке согласования с Президентом Республики Казахстан планов законодательных работ Правительства Республики Казахстан и с администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан»^[238]. Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан разработаны в соответствии с нормами закона «О нормативных правовых актах» и

Регламентом Правительства Республики Казахстан и утверждены постановлением Правительства от 11 сентября 2000г.^[239]

В соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным. Это означает, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. В Конституции не указывается, в какой форме Президент реализует свое право. Этот вопрос решается в конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов». В статье 17 этого закона указывается, что Президент Республики специальным посланием Парламенту имеет право: 1) определять приоритетность рассмотрения проектов законов; 2) объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

Если Президент объявил рассмотрение проекта закона срочным, проект рассматривается в постоянном комитете в порядке, предусмотренном в законе Республики Казахстан «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан » от 7 мая 1997 г. Закон не предусматривает особой процедуры рассмотрения проекта закона, объявленного Президентом срочным. В статье 56 указанного закона говорится, что в случае, если Президент Республики специальным посланием объявил рассмотрение проекта закона срочным, срок, необходимый для подготовки заключения, не может быть более, чем 7 календарных дней.

Гипотетически можно предположить, что на проект закона, объявленный Президентом срочным, может быть подготовлено: 1) положительное заключение или 2) отрицательное заключение. В обоих случаях срочный проект закона передается на рассмотрение Мажилиса Парламента. Мажилис может не принять объявленный Президентом срочным законопроект.

Следует обратить внимание, что как Конституция, так и конституционный закон «О Парламенте и статусе его депутатов», говорит о специальном послании Президента Парламенту. По Конституции рассмотрение проекта закона относится к исключительной компетенции Мажилиса Парламента. Надо полагать, что Послание Президента адресуется Парламенту потому, что закон принимается Сенатом Парламента.

Остается открытым вопрос: что делать, если проект закона, объявленный Президентом к рассмотрению срочным, не будет принят Мажилисом Парламента? Согласно пункту 41 Регламента Мажилиса Парламента, если в результате второго чтения Мажилисом законопроект не будет одобрен, то он возвращается на доработку. Данный пункт имеет в виду все законопроекты, в том числе объявленный Президентом срочным. Правильно ли это?

За конституционность, законность актов, которые принимает Президент, отвечает он сам. Но есть акты, которые готовятся или принимаются Парламентом или Правительством. Речь пойдет об ответственности за такие акты. В пункте 3 статьи 45 Конституции Республики Казахстан говорится о следующих актах: 1) актах Парламента, подписываемых Президентом Республики, 2) актах Президента, издаваемых по инициативе Правительства.

Парламент Республики Казахстан принимает а) законодательные акты, то есть законы, б) постановления Парламента, в) постановления Сената Парламента, г) постановления Мажилиса Парламента. Из указанных актов Президент подписывает только законы: 1) закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию, 2) конституционный закон, 3) закон. Президент не просто подписывает, а проверяет их соответствие Конституции. До подписания вышеуказанных законов Президент в случае обнаружения противоречия с Конституцией возвращает в Парламент с возражениями. Если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит ранее принятое решение, Президент в течение семи дней подписывает закон. Президент, если сомневается в конституционности принятого Парламентом закона, вправе не подписывать его и обратиться в Конституционный Совет. Если Конституционный Совет своим постановлением признает неконституционным принятый Парламентом закон, тогда возникает вопрос о юридической ответственности.

В соответствии с Конституцией и конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» за неконституционность принятых законов несут ответственность предварительно скрепившие подписью: 1) Председатель Сената

Парламента, 2) Председатель Мажилиса Парламента, 3) Премьер- Министр, если проект закона вносился Правительством.

Однако законодательство не уточняет, в чем будет заключаться юридическая ответственность вышеуказанных должностных лиц и кто будет их привлекать к ответственности. Этот вопрос не стоит так остро, поскольку законопроекты, пройдя несколько стадий обсуждения, проверяются на конституционность Сенатом, Президентом, в случае обращения Конституционным Советом. Но поскольку Конституцией предусмотрена юридическая ответственность за законность актов, то должен быть создан механизм решения этого вопроса. Если за десять лет существования указанной нормы она ни разу не применялась, то это не означает, что не было случаев нарушения законности..

Конституция Республики Казахстан предусматривает контрассигнацию актов Президента, изданных по инициативе Правительства. Следует подчеркнуть, что основную массу актов Президент принимает сам на основе и во исполнение Конституции и законов. Что означает инициирование Правительством актов Президента? Вопросы, по которым Правительство Республики инициирует акты Президента, не относятся к компетенции Правительства. В пункте 1 статьи 69 Конституции Республики Казахстан предусматривается, что Правительство Республики Казахстан по вопросам своей компетенции издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики. Следовательно, Правительство может инициировать акты Президента только по вопросам президентских полномочий.

Сколько и по каким вопросам за десять лет Правительство инициировало акты Президента: 1) нормативные правовые акты, 2) индивидуальные правовые акты. Законодательством не установлен какой-либо перечень вопросов, по которым Правительство может инициировать акты Президента. К. Б. Сафинов полагает, что, учитывая, что во многих областях внутри и внешнеэкономической и социальной сфер Президент разделяет свою компетенцию с Правительством, именно по данным вопросам Правительство может являться инициатором соответствующего указа^[240]. Не отрицая близость полномочий Президента с компетенцией Правительства, вряд ли можно согласиться с мнением о том, что во многих областях Президент «разделяет свою компетенцию с Правительством». Если бы Президент разделял свою компетенцию с Правительством, то Правительство издавало бы постановления по вопросам, относящимся к компетенции Президента. Предположение о том, что Президент разделяет свою компетенцию с Правительством означает, что Президент передает часть своих полномочий Правительству. Такое предположение означало бы, что Правительство осуществляет некоторые президентские полномочия. Однако это противоречит Конституции.