§ 2. Проблемы разграничения уровней законотворческой деятельности в Российской Федерации

В федеративном государстве, каковым является современная Россия, вли­яние федерального Центра на осуществление государственно-властных полно­мочий субъектами федерации неизбежно и естественно, поскольку обусловлено самой природой данной формы территориального устройства государства.

Разграничение предметов ведения и полномочий в рамках федеративной системы - ключевой аспект жизнедеятельности любой федерации. От того, как будет проведено это распределение, во многом зависит «функциональная дее­способность как структурных элементов системы (центра и субъектов), так и самой системы в целом»^[296], поскольку специфика распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государ­ственной власти субъектов Федерации является основой и стержнем правиль­ной, соответствующей требованиям Конституции России организации законо­творческой деятельности.

В мировой законодательной практике сложились следующие способы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве^[297].

1) Конституцией перечислены исключительные полномочия (предме­ты ведения) федерации, все остальное находится в ведении ее субъектов.

2) Определена исключительная компетенция (предметы ведения) субъектов федерации, в регулирование которой федеральные органы не вправе вмешиваться. В этой ситуации допускается наделение федерации компетенцией по остаточному принципу.

3) Конституция устанавливает две сферы полномочий: федерации и ее субъектов. Данная модель (как и две предыдущие) исключает совместную сфе­ру ведения федерации и субъектов. Такой способ разграничения применяется в США, Танзании, Эфиопии и некоторых других федерациях.

4) Указаны три сферы предметов ведения: исключительная компетен­ция (предметы ведения) федерации, исключительная компетенция (предметы ведения) субъектов, перечислены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. При этом нередко имеет место взаимопереплетение предметов ведения и полномочий, когда появляются коллизионные случаи в законода­тельстве и разногласия между уровнями власти в практической деятельности. Этот наиболее гибкий, однако сложный, противоречивый и в известной степени конфликтный способ имеет место в ряде мировых федераций, в том числе в Бразилии.

5) Близок к нему способ, при котором четко определены две сферы предметов ведения (федерации и субъектов), а все оставшиеся вопросы могут

быть использованы как федерацией, так и субъектами, что в конкретных усло­виях может усиливать либо позиции федерального центра, либо региональных политических элит.

6) Устанавливается две сферы предметов ведения: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и ее субъектов. Это сфера конкурирующего законодательства, где позиции федерального цен­тра достаточно весомы.

Как утверждает М. В. Глигич-Золотарева, Российская Федерация исполь­зует совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий, специфика которого заключается в закреплении на конституционном уровне сфер исключительной компетенции Федерации, совместной компетенции Фе­дерации и регионов России и в признании за субъектами России всей полноты государственной власти в сфере их исключительного ведения. Особенность данного способа - в его рамках достаточно сложно четко провести границу сфер совместного ведения Федерации и ее регионов и исключительного веде­ния субъектов Федерации.

Однако независимо от выбранного способа разграничения предметов ве­дения и полномочий убедительным и сегодня остается утверждение известного русского правоведа XIX века Н. М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвле­ченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определе­ний к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и спо- ры»^[299].

Критерии отнесения определенных отраслей законодательства к феде­ральной, совместной или исключительной сфере ведения субъектов Федерации необходимо устанавливать, руководствуясь требованием, с одной стороны, обеспечить единство России, а с другой - двигаться в направлении децентрали­зации государственного управления. Именно такое разграничение установлено в Конституции России (статьи 71, 72, 73) ^[300].

Так, к ведению Российской Федерации по смыслу статьи 71 ее Конститу­ции отнесены лишь те вопросы, разрешение которых обеспечивает функциони­рование Российского государства как единой социальной системы и с точки зрения безопасности, и с точки зрения территориальной целостности, обеспе­чения единого правового и экономического пространства, существования в едином мировом сообществе.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов России в си­лу статьи 72 Конституции отнесено все то, что, исходя из объективных условий существования российского государства и специфического характера предме­тов совместного ведения, не может решать только Федерация без участия госу­дарственных органов ее субъектов либо сами субъекты России без участия по­следней. Сфера совместного ведения, таким образом, требует единых, общих организационных усилий той и другой стороны в обеспечении учета воли и ин­тересов друг друга, использования институтов, процедур, механизмов согласо­вания своих действий, в том числе с помощью взаимного делегирования пол­номочий.

управления. При этом частью 2 статьи 76 Конституции России по этим вопро­сам за регионами закреплено право принимать свои правовые акты, в том числе собственные законы.

Кроме того, следует учитывать, что законотворчеству субъектов Федера­ции в сфере совместного ведения запрещено выходить за установленные преде­лы и оно должно реализовываться в соответствии с требованиями Конституции и иных федеральных нормативно-правовых актов, не может противоречить конституционно установленному разграничению предметов ведения и полно­мочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя; субъектам Федерации запрещено вводить особые полномочия, порядок органи­зации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы амни­стии и помилования Российской Федерации, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регламентировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства.

По утверждению А. Ф. Нуртдиновой, сфере совместного ведения не га­рантировано возникновение конфликта интересов Федерации и ее субъектов, поскольку реализовать права, закрепленные Конституцией России, возможно либо постоянно создавая противоречия между нормативно-правовыми актами различного уровня (федерального и регионального), либо разграничив конкрет­ные полномочия между федеральными и региональными органами государ­ственной власти^[301].

Мировой практике известны три основные модели разграничения полно­мочий по предметам сферы совместного ведения:

1) когда в данной сфере выделяются вопросы, находящиеся в исклю­чительном ведении федерации, то есть происходит, по сути, «вторичное» раз­граничение совместных предметов ведения;

2) когда в данной сфере на федеральном уровне устанавливаются об­щие принципы, основы разграничения совместных полномочий при условии предоставления регионам права принимать собственные законы с целью разви­тия и конкретизации этих принципов;

3) когда в данной сфере субъектам федерации предоставлено право принимать свои законы лишь постольку, поскольку по конкретному вопросу отсутствует федеральный закон, то есть предоставление права «опережающего» регионального законотворчества.

Очевидно, что современная Россия восприняла все три модели разграни­чения с преобладающей ролью той или иной применительно к конкретной сфе­ре отношений.

В России в настоящее время проблема нечеткого разграничения компе­тенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России стоит весьма остро, но, по призна­ниюО. Ю. Рыбакова, уже решается, поскольку в последнее время именно дан­ное направление государственной деятельности приобрело особую значи- мость^[302].

При отсутствии конкретных перечней полномочий каждого из субъектов законотворчества в рамках установленных предметов совместного ведения це­лесообразно определить принципы, критерии разграничения полномочий сов­местного правового поля. В качестве таких принципов (с учетом предложений российских ученых^[303]) можно выделить следующие:

- принципы законности и целесообразности регионального законотворче­ства;

- принцип единообразного регулирования отношений, составляющих предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- принципы демократического характера и гласности регионального зако­нотворчества;

- принцип введения общих рамочных норм по вопросам, относящимся к компетенции субъектов России;

- принцип недопустимости опережающего регионального правового ре­гулирования;

- принцип научной обоснованности регионального законотворчества;

- принцип социальной обусловленности регионального законотворчества;

- принцип системности и согласованности регионального законодатель­ства и целый ряд других, в том числе конституционно закрепленных принци­пов.

Формулирование таких принципов тем более необходимо, поскольку суждение о том, что нет и не может быть полной четкости в вопросах разграни­чения нормотворческой компетенции и полномочий между Федерацией и ее субъектами, вполне логично и обосновано. В подтверждение тезиса о невоз­можности разграничения полномочий достаточно сопоставить нормативные положения пункта «в» статьи 71 и пункта «б» статьи 72 Конституции России, называющие защиту прав и свобод человека и гражданина одновременно и предметом исключительного ведения Российской Федерации, и предметом совместного ведения России и ее субъектов.

Множество проблем, возникающих в процессе реализации полномочий в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, объясняет появление озвученного в науке предложения уменьшить количество предметов совмест­ного ведения Федерации и ее субъектов. М. Н. Карасев предлагает вообще от­менить институт совместного ведения и перераспределить государственно­

властные полномочия по двусторонней модели (предметы ведения Федерации - предметы ведения субъектов Федерации)^[304].

Однако решение проблемы разграничения предметов ведения и полномо­чий между Россией и регионами путем ликвидации института совместного ве­дения в российской юридической науке не поддерживается, а порой вызывает активное противостояние^[305]. Поэтому вполне уместно сформулировать и закре­пить принципы разграничения полномочий в сфере совместных предметов ве­дения, что позволит сохранить и оптимизировать столь коллизионную сферу ведения - совместное правовое поле. При создании такой модели разграниче­ния предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо ввести унифицированные для всех сторон правила ра­боты на закрепленных полях, определив условия и порядок их изменения, а также правовые формы решения каждой из перечисленных задач.

И хотя еще в период становления федерализма в России Б. С. Крылов признавал бесперспективность попыток решить проблемы разграничения прав и ответственности федеральных органов государственной власти и органов гос­ударственной власти ее субъектов посредством принятия федерального закона, определяющего общие для всех правовых институтов и отраслей законодатель­ства принципы отнесения совместных полномочий к ведению либо федераль­ных органов, либо органов субъектов Федерации^[306], тем не менее установление принципов разграничения совместного правового поля Федерации и ее субъек­тов рассматривается в юридической науке как реальная задача, имеющая пер­спективы на практическую реализацию.

Более того, в обеспечении правовой регламентации разграничения сов­местных предметов ведения заинтересованы и субъекты России, что обуслов­ливает их непосредственное участие в процессе разграничения, в том числе пу­

тем создания модельных региональных законов, а также принятия региональ­ных законов в опережающем порядке.

Итак, несмотря на единство в предмете совместного ведения, правовые полномочия по правовому регулированию не могут быть совместными, они должны четко разграничиваться между участниками, которые реализуют сов­местный предмет ведения. Конституция России 1993 г. установила два метода правового регулирования вопросов, составляющих предмет совместного веде­ния: административный (законодательный) и договорный.

Первый метод разграничения полномочий закреплен в части 2 статьи 76 Конституции России. Начальной формой регулирования предмета совместного ведения выступает федеральный закон, который имеет верховенство на всей территории России, а потом уже законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России, которые не должны вступать в противоречие с федеральным законодательством. При отсутствии необходимого федерального закона приме­нению подлежат нормы Конституции России, которая обладает высшей юриди­ческой силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории Рос­сии. Исключение составляют лишь случаи прямых конституционных предписа­ний о законодательной конкретизации соответствующей конституционной нормы.

Иными словами, федеральный центр самостоятельно определяет, какие полномочия в предмете совместного ведения необходимо отнести к собствен­ным, а какие передать субъектам России.

Второй метод разграничения полномочий в совместном предмете ведения закреплен в части 3 статьи 11 Конституции России.

Нормативный договор все шире используется в практике, появляются но­вые виды договоров, несвойственные ранее отечественной правовой системе, развиваются существовавшие. Это разного рода договоры об основах взаимо­

отношений между субъектами федерации, договоры о разграничении полномо­чий и др.^[307]

Ряд ученых поддерживают практику договорного разграничения сов­местного правового поля, полагая, что существование и развитие договорной формы взаимоотношений центра и субъектов при разграничении полномочий по совместному предмету ведения Федерации и ее субъектов оказывает пози­тивное влияние на ограничение государственной монополии в сфере нацио­нального правотворчества и допускает включение в этот процесс ряда других, негосударственных субъектов. Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий (подписание в 1992 году Федеративного договора, а в последующий период - двусторонних договоров между Федерацией и ее субъ­ектами о разграничении предметов ведения и полномочий) рассматривается в качестве метода частичного решения вопросов федеративного устройства госу­дарства. Однако эффективность существования такой формы взаимоотношений центра и субъектов зависит от понимания того, что договорами должны уста­навливаться особенности в определении полномочий органов разного уровня с учетом особенностей региона. Кроме того, заключение нормативных договоров возможно при условии их консенсуальной основы^[308].

Но анализ существующей практики договорно-правового регулирования взаимоотношений федерального Центра и субъектов России позволяет сделать ряд неутешительных выводов. Так, практика разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъ­

ектов России, развивающаяся не по законодательной линии, а по линии заклю­чения двусторонних договоров между Центром и регионами способствует наращиванию правовых коллизий и, в конечном итоге, ведет к разрушению единого правового пространства на территории России ^[309].

В подобных договорах зачастую в нарушение Конституции России про­исходит перераспределение не только совместных предметов ведения и полно­мочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу ее субъектов. Это касается, в частности, республик Татарстан, Башкор­тостан, Саха (Якутия) и др. Фактически в противоречие конституционному праву России активно формируется договорное право^[310].

Мотивацией для такого перераспределения служат нормы Конституции России, в которой часть 3 статьи 11, допускающая возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами посред­ством соответствующих договоров, включена в главу «Основы конституцион­ного строя», в силу чего статьи 71 и 72 Конституции России лишены приорите­та, поскольку обладают меньшей юридической силой, чем статья 11 Конститу­ции. В конечном итоге это свидетельствует о существовании противоречия между статьями 11 и 71, 72 Конституции России и означает, что положения фе­деральной Конституции (а именно, статей 71 и 72) можно изменить договор­ным способом вопреки порядку, установленному действующей Конституцией.

Но о каком договорном разграничении предметов ведения может идти речь, если Конституция России в статьях 71 и 72 определила предметы ведения Россий­ской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То, что не определено указанными статьями, отнесено к самостоятель­

ному ведению субъектов. Предметы, перечисленные в статье 71, вообще не могут быть предметом разграничения, поскольку входят в исключительную компетен­цию Федерации. Подобная логика соответствует и статье 76 Конституции России, установившей порядок правового регулирования по компетенциям различных уровней^[311]. Кроме того, недопустимость перераспределения установленных в Кон­ституции России предметов ведения различных уровней власти предусмотрена и в статье 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Итак, соглашаясь с мотивированными позициями российских ученых - правоведов, считаем, что поддерживать договорную практику опасно, от нее необходимо отказаться по ряду причин: во многих договорах нарушено отрасле­вое законодательство; устанавливается различный юридический режим для под­писавших такие договоры субъектов. Заключение таких договоров способно раз­рушить необходимое для эффективного управления государством единообразие в отношениях регионов и федеральных органов государственной власти. В це­лом, нарушение договорами конституционных норм представляет серьезную опасность в отношении обеспечения единства правового пространства России^[312].

В процессе становления федерализма в России использовались различные методы разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами, применялись разные правовые формы такого разграничения. Начальный этап характеризовался активным применением именно договорного способа разгра­ничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, который в настоящее время должен стать лишь вспомогательным средством оптимиза­ции такого разграничения. С помощью договоров предполагается в более пол­ной мере, чем это реализовано в ряде федеральных законов, учитывать особен­

ности региона с тем, чтобы государственная власть реализовалась наиболее экономно и рационально.

Ученые - правоведы утверждают, что возможность разграничивать пол­номочия с помощью договоров между Российской Федерацией и субъектами Федерации аналогов в других федеративных государствах мира не имеет. В тех немногих странах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и центральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подза­конный вспомогательный характер.

Однако в России с развитием федеративного демократического государ­ства возрастает роль договорного нормативного регулирования, которое пере­стало быть чем-то вторичным, вспомогательным. Более того, в России догово­ры воспринимаются заключившими их регионами как индульгенция на неис­полнение федеральных законов, а рядом республик (Татарстан, Башкортостан) рассматриваются в качестве учредительных актов, постулирующих конфедера­тивный характер их отношений с Россией^[313].

В конечном счете, при заключении двусторонних договоров между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами наблюдается повышение правового и со­циально-экономического статуса субъектов, подписавших подобные договоры, по сравнению со статусом субъектов, таких договоров не подписавших. Следо­вательно, нарушается один из главных принципов федерализма - принцип ра­венства прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их пред­метов ведения.

Итак, Федерация в нашей стране не договорная, а конституционная, что фактически закреплено нормативно. Следовательно, поддерживая позицию Л. П. Волковой, полагаем, что в федеративном государстве, каковым является

современная Россия, законодательный способ разграничения предметов веде­ния и полномочий является приоритетным^[314].

В свою очередь в современных условиях договорный способ, разграничи­вающий совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов призван стать только вспомогательным средством оптимизации такого разграничения, что обусловлено и действующим законодательством. В частности, в процессе совершенствования федерального законодательства со стороны федерального законодателя была предпринята достаточно сдержанная попытка упорядочить нормотворчество субъектов России посредством дого­ворного способа разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Ранее заключение двусторонних договоров было допустимо при условии прямого указания в федеральном законе либо при отсутствии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения. В статье 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ предоставлена возможность заключения договоров о разграничении полномо­чий в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и ины­ми особенностями субъектов Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установ­лено федеральными законами.

При этом вполне допустимой, теоретически и практически обоснованной представляется практика заключения договоров между органами государствен­ной власти края, области и органами государственной власти входящих в их со­став автономных округов в сложноустроенных (сложносоставных) субъектах России как между равноправными участниками договорного процесса, хотя ни ныне действующая Конституция России, ни уставы автономных округов не со­держат прямых норм, устанавливающих факт вхождения автономного округа в

состав края, области^[315]. Однако подобная договорная практика соответствует юридической природе договора и активно применяется в указанных регионах (например, Договор между органами государственной власти Пермской обла­сти и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа 27 октября 1997 г. (приведший в 2005 г. к объединению регионов), Договор об основных принципах взаимодействия и сотрудничества между органами госу­дарственной власти Корякского автономного округа и органами государствен­ной власти Камчатской области (приведший в 2007 г. к объединению регио­нов), Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автоном­ного округа от 16 августа 2004 г. № 150 (и разработанная в развитие этого дого­вора областная целевая программа «Север» по его реализации) и др.).

В то же время надлежащее урегулирование конкретных предметов сферы совместного ведения Федерации и ее регионов не служит гарантией того, что субъекты России застрахованы от непреднамеренных ошибок или лишены воз­можности злоупотреблений. Причиной этому, думается, служит конструкция статьи 73 Конституции России, которая посвящена предметам исключительно­го ведения субъектов России и построена по остаточному принципу: вне преде­лов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов провоз­глашается презумпция компетенции субъектов России, которые в этой сфере обладают всей полнотой государственной власти.

Л. П. Волкова и некоторые другие, указанные ею ученые считают, что в рамках избранного «остаточного принципа» вряд ли можно усмотреть какие- либо вопросы исключительного ведения субъектов России. Иные правоведы,

напротив, рассматривают данную позицию как синонимичную замену понятия «суверенитет»^[316].

Предлагается также внести поправки в статью 73 Конституции России путем закрепления перечня (в том числе открытого) исключительных полномо­чий субъектов России либо заключить договор о разграничении предметов ве­дения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в котором зафиксировать предметы ведения и полномочия государственных органонов, что будет соответствовать части 3 статьи 11 Конституции России^[317].

Существует и точка зрения, не только оправдывающая, но даже поддержи­вающая подобную формулировку статьи 73 Конституции России, ибо объем и ви­ды полномочий субъектов Федерации настолько широки и разнообразны, что пе­речислить все, чем они обязаны заниматься и за что они должны нести ответ­ственность, практически невозможно. Более того, такой перечень не только не нужен, но и вреден, поскольку субъекты Федерации во многих случаях были бы

₃ вынуждены ограничить круг вопросов, которыми они должны заниматься^[318].

Полагаем, что ни одна из приведенных позиций не может быть названа абсолютно верной, ибо очевидно, что подобная формулировка статьи изначаль­но предполагала, что субъекты Федерации самостоятельно, руководствуясь ста­тьями 71 и 72 Конституции России, установят в своих законодательных актах перечни собственных полномочий, наполняя реальным содержанием норму статьи 73 Конституции России^[319]. И данное намерение частично было реализова­но, например, в статье 62 Конституции Республики Тыва, статье 17 Устава Ставропольского края, статье 7 Устава Саратовской области.

Однако, как свидетельствует практика, в большинстве случаев четко определить предметы собственного ведения субъектам Федерации весьма за­труднительно, а отсутствие конкретного и полного перечня предметов исклю­чительного ведения субъектов Федерации, по-видимому, и порождает низкий уровень законотворческой деятельности российских регионов в сфере их ис­ключительной компетенции.

Тем не менее, в общих чертах исключительные полномочия регионов из­вестны, что следует, например, из статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. На ее основе российские регионы определяют отдельные во­просы, подлежащие их собственному правовому регулированию, и весьма ак­тивно осуществляют такое правовое регулирование. Так, в соответствии с пунктом 2 указанной статьи на региональном уровне регулируется администра­тивно-территориальное устройство региона, в том числе производится образо­вание либо упразднение административно-территориальных единиц, изменение границ между ними, присвоение или отмена наименований, решение других вопросов административно-территориального устройства с учетом мнения и интересов населения соответствующей территории. Такие нормы закреплены в главе 3 «Административно-территориальное устройство и столица Республики Башкортостан» Конституции Республики Башкортостан, в разделе III «Адми­нистративно-территориальное устройство» Конституции Республики Татар­стан, в главе 2 «Административно-территориальное устройство области» Уста­ва Владимирской области, в главе 2 «Основы административно­территориального устройства Иркутской области» Устава Иркутской области и др. Административно-территориальное устройство субъектов России установ­лено также в соответствующих региональных законах (например, закон Рес­публики Бурятия от 10 сентября 2007 г. № 2433-Ш «Об административно­территориальном устройстве Республики Бурятия», закон Республики Коми от б марта 2006 г. № 13-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Коми», закон Республики Марий Эл от 3 мая 2006 г. № 22-3 «О по­рядке решения вопросов административно-территориального устройства (деле­

ния) Республики Марий Эл», закон Республики Северная Осетия - Алания от 9 июля 2007 г. № 34-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Северная Осетия - Алания», закон Удмуртской Республики от 19 октября 2006 г. № 46-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Удмуртской Республики», закон Хабаровского края от 28 марта 2007 г. № 109 «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края», закон Астраханской области от 4 октября 2006 г. № 67/2006-03 «Об административ­но-территориальном устройстве Астраханской области» и др.)^[320].

Более того, в субъектах Федерации есть определенная специфика как правового положения самих регионов (дотационные - доноры; индустриаль­ные - аграрные - сырьевые; урбанизированные - неурбанизированные; пригра­ничные - внутренние и т.п.), так и их законотворческой практики. Поэтому при осуществлении регионального законотворчества есть необходимость проявле­ния и закрепления своих специфических интересов.

В этой связи в рамках собственного правового регулирования субъектов России отмечаются различные подходы к правовому регулированию одно­именных вопросов собственного исключительного ведения. В частности, к ре­гулированию вопросов казачества как предмета исключительного ведения субъектов России Краснодарский край и Ростовская область подходят иначе, нежели Ставропольский край и Волгоградская область.

При этом субъектам России следует больше внимания обращать на регу­лирование таких вопросов как местное самоуправление, муниципальная соб­ственность, порядок составления, утверждения и использования регионального бюджета и др.

Вместе с тем существенное снижение количества случаев использования права вето главой исполнительной власти субъекта России в отношении при­нимаемых законов свидетельствует о возросшем качестве принимаемых зако­нов в связи с накоплением опыта законотворческой деятельности, а также о

том, что приоритетом законодательной и исполнительной властей становится решение спорных вопросов за столом переговоров^[321].

В целом, наличие в регионах собственного законодательства по вопросам, находящимся в исключительной компетенции субъектов России, безусловно, необходимо. По признанию А. В. Кузьмина, «региональные власти смогут зна­чительно расширить свои возможности самостоятельного (без участия «цен­тра») решения проблем регионального развития, в то время как федеральные власти смогут сосредоточиться преимущественно на вопросах создания необ­ходимых для этого общих условий и предпосылок»^[322].

Итак, на современном этапе исторического развития России наиболее адекватной следует признать федеративную модель территориального устрой­ства российского государства. При этом ныне существующие федеративные отношения характеризуются нестабильностью, неполнотой правого регулиро­вания и нуждаются в совершенствовании, что призвано способствовать форми­рованию качественной законотворческой деятельности обоих уровней власти в федеративном государстве и их взаимодействию с целью выстраивания единой системы законодательства.