§ 3. Коллизии законодательства субъектов Российской Федерации и способы их устранения

В современных условиях правовая ситуация в субъектах России, как и в самой Федерации, характеризуется активизацией законотворчества, обновлени­ем действующих либо созданием новых законов, которые должны отвечать критериям качества и эффективности.

счете, самой идеей Федеративного Государства, его основными характеристи­ками: наличием единой конституции и законодательства, правовые акты кото­рого распространяют свое действие на все население федерации, единого суве­ренитета и собственной системы органов государственной власти, единых тер­ритории и гражданства; юридической нерасторжимостью федеративного союза; невозможностью перераспределения компетенции.

При этом на практике при оценке качества и эффективности региональ­ного законодательства зачастую выявляются негативные тенденции, одна из которых состоит в обнаружении достаточно большого количества правовых коллизий, нестыковок, прямых противоречий принимаемых региональных за­конов Конституции России и федеральному законодательству^[323]. Это не только затрудняет, но и подчас делает невозможным обоснованное, качественное, эф­фективное применение закона при регулировании соответствующих обще­ственных отношений, негативно влияет на провозглашенное в Конституции России равноправие субъектов России и, в конечном счете, ведет к разрушению единого правового пространства на территории России.

Низкий уровень качества законодательства субъектов России не позволя­ет рассматривать его в качестве основной формы правового регулирования в субъектах России, так как по основным вопросам законы субъектов России противоречат федеральному законодательству.

Проблема несоответствия законодательства субъектов России федераль­ному законодательству приобрела особую остроту и наглядность уже в начале 90-х гг. прошлого века, когда Конституция России 1993 года наделила россий­ские регионы законотворческими полномочиями, и нуждается в скорейшем и оптимальном решении. При этом по оптимистичной оценке А. Н. Черткова, за последние годы ее решение существенно продвинулось^[324].

В действующем законодательстве существуют различные виды и формы противоречий. Рассмотрим некоторые из них.

Типичными для регионов продолжают оставаться коллизии, вызванные тем, что субъекты России не определились до сих пор с предметом собственно­го правового регулирования при одновременном отсутствии четкого и полного перечня полномочий Федерации и регионов в сфере предметов их совместного ведения (либо принципов разграничения совместной сферы). Фактически про­исходит перераспределение предметов ведения Российской Федерации в веде­ние субъектов Федерации, присвоение последними себе федеральных полномо­чий, что ущемляет суверенные права Российской Федерации. Практически это находит свое отражение либо во вторжении в сферу исключительного ведения Федерации, либо в присвоении себе в одностороннем порядке определенных полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместно­го с ней ведения, либо в принятии законов по структуре и по содержанию одно­типных с федеральными, либо вообще в простом дублировании в своих текстах установлений федеральных правовых актов. А расшатывание базовых основ федерации посредством правовых актов ведет к деформации государственности и к произволу на любом уровне^[325].

В качестве примеров такого рода перераспределения предметов ведения Российской Федерации в ведение субъектов Федерации можно привести сле­дующие:

1) установление в региональных учредительных документах прав и свобод человека и гражданина, а равно регулирование гражданских отношений как с участием граждан, так и юридических лиц (например, глава 2 Конститу­ции Республики Башкортостан, глава 2 Конституции Республики Бурятия, гла­ва II Конституции Республики Тыва, раздел II Конституции Республики Татар­стан, глава 2 Устава Ставропольского края, глава II Устава Пермского края и ряд других)^[326];

2) установление в конституциях республик (уставах иных регионов России) региональных судебных систем (например, статья 86 Конституции Республики Саха (Якутия), статья 98 Конституции Республики Адыгея, статья 65 Конституции Республики Карелия, глава 6 Уставов Краснодарского и Став­ропольского краев, Ямало-Ненецкого автономного округа, глава IX Устава Са­ратовской области и ряд других), хотя подобные нормы являются грубейшим нарушением принципа единства судебной системы в федеративном государ­стве.

дебных систем), и процесс создания судебных систем субъектов России следует завершить^[327];

3) учреждение российскими регионами в нарушение статьи 71 Кон­ституции России собственных государственных наград и почетных званий (например, статья 23 Конституции Республики Татарстан, статья 80 Конститу­ции Республики Алтай, статья 73 Конституции Республики Марий Эл);

4) участие региональных органов власти в осуществлении федераль­ных полномочий (например, статья 58 Конституции Республики Тыва).

Анализ региональных нормативно-правовых актов свидетельствует о том, что федеральному законодательству противоречат не только конституции рес­публик, уставы иных субъектов России, но и законы указанных регионов. Так, на региональном уровне повсеместно принимаются законы о государственной службе, в том числе о государственной гражданской службе как ее разновидно­сти (например, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Красно­дарский край, Хабаровский край, Саратовская область, Ханты-Мансийский ав­тономный округ - Югра и многие другие).

Между тем в силу пункта «т» статьи 71 Конституции России федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Фе­дерации. Следовательно, принятие и действие таких законов в регионах недо­пустимо и, по меньшей мере, нецелесообразно. Не имеет смысла прямое копи­рование федерального закона в регионах. Также нерационально по-разному вы­страивать государственную службу в федеративном государстве, так как этим можно затруднить осуществление гражданами права на равный доступ к госу­дарственной службе.

Коллизионной в течение долгого времени (как до принятия Земельного кодекса России, так и после введения его в действие) остается сфера земельных отношений, при том, что согласно пункту «к» статьи 72 Конституции России

земельное законодательство относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов^[328].

До принятия действующего Земельного кодекса России земельные отно­шения регламентировались различными федеральными нормативными актами противоречивого характера, в то время как отдельные земельные отношения оказывались неурегулированными вообще. В этой связи субъектам России при­ходилось принимать свои законодательные и иные нормативно-правовые акты, чтобы ликвидировать образовавшийся вакуум. Таковыми можно назвать зако­ны о земле Саратовской области, Ханты-Мансийского автономного округа и ряда других регионов.

Однако и современная практика применения регионального земельного законодательства показала, что принимаемые субъектами России законы о зем­ле не регулируют должным образом региональные особенности правового ре­жима использования земель, сохраняют прежнюю процедуру предоставления земельных участков, не всегда учитывают закрепленные Земельным кодексом России формы нормативно-правовых актов субъектов Федерации.

Трудовое законодательство также отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако предоставленная субъектам России возможность самостоятельно решать многие вопросы трудового зако­нодательства с целью способствовать экономическому росту регионов, стиму­лировать развитие межрегиональных связей фактически подтвердила сохране­ние тенденции к централизации трудового законодательства, нежели к усиле­нию значения регионального уровня развития и децентрализации правового ре­гулирования трудовых отношений, поскольку разграничение полномочий меж­ду центром и регионами в этой сфере носит незаверенный и противоречивый характер^[329].

В этой связи региональные законы (и подзаконные акты) либо воспроиз­водят действующее федеральное законодательство, либо вступают в серьезные противоречия с ним, поскольку избранная концепция формирования регио­нального законодательства о труде во главу угла ставит не задачу восполнения недостатков и пробелов федеральных законов и подзаконных актов, а некое со­перничество и стремление создать систему правового регулирования трудовых отношений «не хуже, чем на федеральном уровне».

С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного веде­ния нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации, в свя­зи с чем у субъектов России не остается возможности для самостоятельного ре­гулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей^[330].

В целом, анализ регионального законодательства показывает, что на со­временном этапе законотворческим органам субъектов Федерации не удалось решить задачу построения качественных региональных систем законодатель­ства и во многих случаях они пошли по пути превышения своих полномочий. Вместе с тем наблюдается положительная динамика в направлении формирова­ния систем региональных законов, учитывающих региональную специфику.

Наряду с проблемой несоответствия регионального законодательства фе­деральному, принятому по предметам исключительного ведения Российской Федерации либо по предметам ее совместного с субъектами России ведения, когда действующим признается федеральный закон, а противоречащий ему нормативно-правовой акт субъекта России прекращает действие, существует и проблема «обратного» характера, когда законам субъектов России, принятым

вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федера­ции и ее субъектов, не соответствуют федеральные законы.

Решение этой правовой проблемы предусмотрено в части 6 статьи 76 Конституции России в пользу нормативно-правовых актов российских регио­нов, которые продолжают действовать, несмотря на то, что противоречат феде­ральному законодательству, поскольку законодательство субъектов России по предметам их исключительного ведения обладает более высокой юридической силой, имеет собственное, ни с кем не делимое правовое поле, на котором пол­ный хозяин - субъект России, и никто не может ограничить эти конституцион­ные правомочия, даже российский законодатель^[331].

Но о существовании этой правовой проблемы долгое время умалчива­лось, хотя широкое распространение приобретают федеральные законы, кото­рые, регулируя определенные отношения исчерпывающим образом, фактически исключают либо делают нецелесообразным принятие субъектами России своих правовых актов. Более того, федеральный законодатель нередко принимает за­коны даже по предметам исключительного ведения субъектов России^[332].

Столь многочисленные коллизии регионального законодательства в своей

₃

основе имеют самые различные причины^[333].

Истоки многих юридических противоречий следует искать вне правового поля, ибо благоприятное либо отрицательное влияние на качество и стабиль­ность законодательства любого, в том числе и регионального уровня способна оказывать общая обстановка в стране. Поэтому нередко законами, которые из­даны в одной общественной обстановке и действуют в совершенно иных обще­ственных условиях, достигается ошибочный, прямо противоположный, а ино­

гда и противоправный результат. В числе таких объективных факторов следует назвать политико-экономические интересы региона, особенности этнического, исторического, культурного характера^[334].

Что касается правовых причин, приводящих к коллизиям в законодатель­стве субъектов России, то они весьма разнообразны^[335]. При этом следует при­знать, что выстраивание их исчерпывающего перечня объективно невозможно, ибо каждую отдельную коллизию вызывает к жизни своя собственная, кон­кретная причина. В то же время следует отметить наиболее типичные.

Прежде всего коллизии в региональном законодательстве обусловлены:

- ослаблением федеративных отношений вследствие отступления от принципа равноправия субъектов Федерации и провозглашения рядом респуб­лик своего суверенитета, что можно рассматривать как отсутствие стремления достичь единой цели создания стабильного федеративного государства;

- отсутствием законодательно установленного разграничения пол­номочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и регионов Рос­сии при одновременном отсутствии перечня принципов такого разграничения;

- отнесением к ведению субъектов России в одностороннем порядке ряда вопросов федеральной компетенции;

- принятием региональных нормативно-правовых актов, положения которых ограничивают закрепленные в Конституции России и федеральных за­конах права и свободы человека и гражданина;

- принятием региональных нормативно-правовых актов, которые нарушают конституционный принцип разделения властей (что характерно для уставов ряда регионов);

- отсутствием единой законодательной власти, поскольку фактически законодательные органы различного уровня государственной власти стремятся сосредоточить в своих руках максимальный объем полномочий, не учитывая интересов и задач друг друга;

- отступлением от принципа верховенства федеральной Конституции и федеральных законов;

- своеобразным влиянием Конституции России, конституций респуб­лик, уставов иных субъектов России на региональное законодательство, что выражается в ограниченном федеральном влиянии на региональное законода­тельство;

- допустимостью опережающего законотворчества регионов по при­чине неудовлетворительного решения тех или иных вопросов федеральными законами, что приводит к возникновению массы проблем и остро ставит вопрос о правомерности такой практики;

- отсутствием перечня (хотя бы приблизительного) вопросов, кото­рые должны регулироваться только законами, в связи с чем распространены случаи, когда по одному и тому же вопросу в одном регионе принимаются за­коны, а в другом - постановления;

- произвольным толкованием норм права, судебными ошибками, иг­норированием мнения судебных инстанций и научных разработок.

Противоречивость регионального законодательства обусловлена также характером законотворческой деятельности и организацией законотворческого

процесса. В данной группе следует особо отметить такие предпосылки колли­зий как:

- нечеткое разграничение нормотворческой компетенции, в том числе стремление отдельных правотворческих органов выйти за пределы своих пол­номочий;

- недостаток информации, недостаточная культура правотворчества;

- неполная урегулированность законотворческого процесса;

- неудачный выбор предмета законодательного регулирования, что повышает актуальность проблемы соотношения законов и подзаконных актов;

- недостаточно эффективная работа по подготовке законопроекта и его предварительному обсуждению;

- искажение в правовых актах субъектов России смысла федеральных законов или переписывание их «с поправками», а также прямое дублирование в региональных законах норм, в том числе ошибок, федерального законодатель­ства. В частности, по оценке А. П. Мазуренко, в настоящее время практика дублирования нормативно-правовых актов федерального законодательства вы­шла за всякие разумные пределы и стала «бичом» регионального законодатель- ства^[336];

- недостатки законодательной техники, отсутствие достаточного опыта законотворчества в субъектах Федерации, недостаточность необходимых правовых нормативов, а также их содержательная неполнота.

Несмотря на многообразие коллизий в региональном законодательстве и причин, их порождающих, в Российской Федерации провозглашено единое правовое пространство, что обусловливает потребность в ликвидации суще­ствующих противоречий, в устранении коллизий регионального законодатель­ства, в его гармонизации с федеральным законодательством. Достижение дан­ной цели требует осуществления целой системы мер, устанавливаемых в силу

пункта «п» статьи 71 Конституции России на федеральном уровне и нуждаю­щихся в качественной доктринальной проработке и своевременном норматив­ном закреплении^[337]. В рамках этого процесса необходимо:

- четко определить объем законодательного регулирования на уровне субъектов России,

- разработать механизм, препятствующий субъектам Федерации при­нимать законы, противоречащие федеральному законодательству,

- существенно улучшить координацию и взаимодействие законо­творчества и законодательства России и ее субъектов,

- активно использовать право законотворческой инициативы законо­творческих органов субъектов России на федеральном уровне,

- разрабатывать планы и программы законотворческой деятельности,

- проводить системный обмен правовой информацией, мониторинг законотворческого процесса и законодательства,

- учитывать научные разработки в области правотворчества и т.д.

Однако отдельные способы разрешения юридических коллизий в россий­ском законодательстве определены уже сегодня.

Так, единство правового пространства федеративного государства требу­ет, чтобы конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России соответствовали Конституции России, федеральным консти­туционным и федеральным законам. Осуществление данной обязанности в силу статьи 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­

сти субъектов Российской Федерации» возложено на органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Данную обязанность осуществляет и Президент России, который во ис­полнение статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной вла­сти субъекта России с представлением о приведении в соответствие с Консти­туцией России, федеральными конституционными и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта России или иного нормативно-правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России. Если в данной ситуации возникают разногласия, то для их разрешения обращаются к согласительным процедурам. При недостижении со­гласованного решения Президентом России разрешение спора может быть пе­редано на рассмотрение соответствующего суда (статья 85 Конституции Рос­сии, часть 4 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Та­ким образом, согласительная процедура заменяется судебной.

Функции надзора за соответствием федеральным законам правовых ак­тов, принимаемых в субъектах Федерации, возложены на прокуратуру России, выступающую единой федеральной централизованной системой органов, кото­рые от имени Российской Федерации реализуют надзор за соблюдением Кон­ституции России и исполнением законов, действующих на территории государ­ства. По правилам части 1 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ соответствующему прокурору или его заместителю принадлежит право опротестовывать указанные правовые акты, противоречащие Конститу­ции России и федеральным законам.

Органам прокуратуры также предоставлено право обобщения надзорной практики по вопросу несоответствия федеральному законодательству законода­тельства входящих в федеральный округ субъектов Федерации, а также право дачи практических рекомендаций по данному вопросу. В целом прокурорский надзор был и остается эффективным инструментом обеспечения законности в стране, в том числе в сфере федеративных отношений.

Кроме того, прокуроры принимают участие в работе над проектами зако­нов субъектов Федерации, и эта практика дает положительный результат^[338].

Помимо прокурорского надзора в качестве эффективного механизма при­ведения законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения в соответ­ствие с федеральным законодательством и способом оптимизации законода­тельного регулирования в сфере совместного ведения в целом зарекомендовал себя судебный контроль. Более того, именно судебный порядок обеспечения соответствия региональных законов и иных региональных нормативно­правовых актов федеральным законам является основным в федеративном гос­ударстве.

При обращении к судебному способу выхода из ситуации несоответствия регионального закона федеральному закону допускается применение одного из двух механизмов: либо судебное обжалование таких актов, либо неприменение судом при разрешении конкретного спора региональных законов, противоре­чащих федеральным.

Разрешением споров о соответствии Конституции России конституций и уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации, ко­торые изданы по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государствен­ной власти Федерации и регионов, занимается Конституционный Суд России (статья 125 Конституции России). Судебная практика оказывает положительное воздействие на российский федерализм, позволяя избежать дополнительной напряженности «центра» и «регионов»^[339].

Контроль за актами, которые принимают субъекты Федерации в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 76 Конституции России, входит в компетен­

цию конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, которые прове­ряют их на соответствие своей конституции (уставу), что установлено частью 1 статьи 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Россий­ской Федерации», а также в компетенцию судов общей юрисдикции, которые осуществляют в установленных пределах нормоконтроль с позиций федераль­ного закона.

При этом в части 4 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ записано, что в случае, если соответствующий суд установит, что за­конодательным (представительным) органом государственной власти субъекта России принят закон, противоречащий федеральному законодательству, а нарушитель в течение установленного срока не принял в пределах своих пол­номочий мер по исполнению решения суда, Президент России при наличии определенных условий выносит предупреждение в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России, которое принимается в форме указа.

Анализируя практику приведения законов субъектов Федерации в соот­ветствие с Конституцией России и федеральными законами, нельзя не сказать и о деятельности полномочных представителей Президента России в федераль­ных округах. Именно на них в значительной степени возлагается координация действий всех органов государственной власти по приведению законодатель­ства субъектов России в соответствие с федеральным законодательством. Более того, сами полномочные представители со своими аппаратами вносят весомый вклад в решение указанных проблем.

При исследовании механизмов приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральными законами необходимо отметить важную роль Указа Президента России от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Она заключается в том, что Указ учре­ждает федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - феде­ральный регистр нормативно-правовых актов субъектов России. Его ведение

поручено Министерству юстиции России, которому высшим должностным ли­цам (руководителям высших исполнительных органов) субъектов Федерации предписано направлять нормативные акты соответствующих субъектов в семи­дневный срок после их принятия для включения в федеральный регистр.

Развивает положения этого Указа принятое Правительством России По­становление от 29 ноября 2000 г. № 904, которым утверждено Положение о по­рядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов России. Согласно постановлению в регистр включаются все нормативные акты субъектов Федерации, а если Министерством юстиции России установлено их несоответствие Конституции России и федеральному законодательству, то в ре­гистр вносятся и экспертные заключения.

Таким образом, систематизированный учет и оценка нормативно­правовых актов субъектов Федерации со стороны Министерства юстиции Рос­сии дают возможность эффективно влиять на развитие законодательства субъ­ектов Федерации в гармонии с федеральным законодательством. Проведение такого учета тем более необходимо, поскольку в настоящее время федеральные органы государственной власти, в частности Президент России и Федеральное Собрание имеют в своем распоряжении эффективный механизм обеспечения единства правового пространства России, а именно, привлечение к ответствен­ности органов государственной власти субъектов Федерации за несоблюдение норм Конституции России и федерального законодательства^[340].

В частности, в статьях 3.1, 9, 19, 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ содержится ссылка на применение к нарушителям меры от­ветственности в виде досрочного прекращения полномочий соответствующего органа - нарушителя. Такая мера ответственности органа государственной вла­сти региона за нарушение Конституции России и федеральных законов являет­ся, по нашему мнению, весьма действенной.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 9 указанного федерального закона высшему должностному лицу субъекта России (руководителю высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта России) предоставлено право принять решение о досрочном прекращении полномочий (роспуске) за­конодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России в форме указа (постановления) в случае принятия этим органом консти­туции (устава) и закона, иного нормативно-правового акта, если такой акт про­тиворечит Конституции России, федеральным законам, принятым по предме­там ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта России, когда такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта России они не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного реше­ния.

Право распустить законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта России в силу части 4 этой же статьи закона принад­лежит и Президенту России при условии, что в течение трех месяцев со дня вынесения им в адрес такого органа предупреждения указанным органом не принято в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В этом случае полномочия указанного органа прекращаются со дня вступления в силу решения Президента России о его роспуске, а срок, в течение которого российский Президент вправе вынести предупреждение этому органу или при­нять решение о его роспуске, не может превышать одного года со дня вступле­ния в силу решения суда.

В статье 29.1 анализируемого закона предусмотрено, что Президент Рос­сии в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, вправе вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта России (руководителю высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта России) в предусмотренных законом случаях, а при непринятии последним в пределах своих полномочий мер, направленных на устранение

причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, отрешить высшее должностное лицо субъекта России (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта России) от должности.

При этом очевидна потребность в нормативном закреплении механизма приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, то есть в принятии самостоятельного федерального закона, направленного на ре­гулирование процедур преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов России. Тем более что попытки правового урегули­рования указанного вопроса ранее уже предпринимались (хотя и безрезультат- но)^[341]. При этом отсутствие единого закона не снимает необходимости ликвида­ции коллизий регионального законодательства.

Кроме того, нормативные положения о юридических коллизиях между актами различных уровней власти и способах их устранения было бы полезно включить в федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Это способствовало бы повышению эффективности законотворче­ства субъектов России.

Итак, соответствие законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству образует важнейшую гарантию единства правового простран­

ства России и оптимизации законодательного регулирования в сфере совмест­ного ведения. Но эта гарантия будет действительно таковой лишь при условии соответствия регионального законодательства Конституции России и положе­ниям федеральных законов, определяющим основные моменты федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения^[342].

Для того, чтобы законодательство субъектов России привести в соответ­ствие с федеральным законодательством статья 30 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ установила переходный период. Это два календар­ных года со дня вступления названного закона в силу. В дальнейшем указанный срок подвергался корректировке. Однако до настоящего времени не все субъек­ты исполнили указанное требование, свидетельством чего являются описанные выше коллизии регионального законодательства.

В целом в юридической литературе отмечаются отсутствие на государ­ственном уровне действенных механизмов, препятствующих появлению актов, противоречащих Конституции России и федеральным законам, малая эффектив­ность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федера­цией и ее субъектами, усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебре­жение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и ре­гиональных органов государственной власти. Последствия такого «законотворче­ства» давно привели к войне федеральных и региональных законов ^[343].

В итоге, многолетняя практика преодоления и устранения противоречий и пробелов регионального законодательства не привела к достижению постав­ленной цели строительства совершенных федеративных отношений, в которых законодательство субъектов Федерации образует самостоятельный пласт зако­

нодательства, принимаемого в точном соответствии с федеральной Конститу­цией и федеральными законами. Рассмотренные противоречия весьма ярко де­монстрируют существующее несовершенство федеративных отношений в Рос­сии, их недостроенность и неразвитость, а также тенденцию к усугублению су­ществующих коллизий. При этом предпосылки данного процесса обусловлены прежде всего историческими традициями функционирования правовой системы России^[344], а также существующей законодательной практикой, формируемой субъектами России.

Все изложенное объективно свидетельствует о необходимости пересмот­реть и изменить положение регионального законодательства в системе норма­тивно-правовых актов России, а также применить дифференцированный подход к законотворчеству субъектов России. Такой подход должен заключаться в предоставлении регионам России права быть субъектами законотворческого процесса в зависимости от исторических традиций осуществления законотвор­ческих полномочий и современного потенциала в процессе разработки и приня­тия законов, а также от правовых характеристик статуса субъекта России в со­ответствии с действующим законодательством.

В статье 65 Конституции России закреплен конкретный численный, видо­вой и именной состав субъектов Федерации, в ней предусмотрено шесть видов субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автоном­ная область, автономные округа. Однако столь разнообразный видовой состав российских регионов породил проблему их конституционно-правового нера­венства, асимметричности Российской Федерации, то есть ситуацию, при кото­рой, несмотря на провозглашенное и задекларированное в Конституции России

(статья 5) равноправие субъектов, в том числе и в законотворческих правах, фактически регионы в России разноуровневые, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. Каждый вид субъектов Федерации имеет свои особенности, выражающиеся в своеобразии правового статуса, в це­лом субъекты Федерации обладают различным историческим опытом и неоди­наковым современным потенциалом в процессе разработки и принятия зако- нов^[345]. Все это свидетельствует о неравноправии субъектов России в федератив­ном государстве.

Среди субъектов России особым правовым статусом обладают автоном­ная область и автономные округа. В соответствии с частью 3 статьи 66 Консти­туции России «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный за­кон об автономной области, автономном округе».

Особое правовое положение автономий заключается и в том, что в насто­ящее время практически все автономные образования входят в состав других субъектов России. Подобная правовая ситуация имеет «исторические корни», ибо вхождение автономий в состав края или области признавалось на законода­тельном уровне со времен их появления в составе РСФСР. По этой причине часть 4 статьи 66 Конституции России говорит об особом порядке регулирова­ния отношений автономных округов, которые входят в состав края или области:

«отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государ­ственной власти автономного округа и, соответственно, органами государ­ственной власти края или области»^[346]. Соответствующие конституционные нор­мы получили свое законодательное развитие в статье 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации».

Сегодня подобным сложноустроенным субъектом России является, например, Тюменская область вместе с входящими в ее состав Ханты- Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

В то же время сам факт практического существования конституционно допустимых сложноустроенных субъектов России порождает и усиливает про­блему неравноправия между краями и областями и входящими в их состав ав­тономными округами, поскольку равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга (это предполагает некоторую соподчинённость). Более того, официальное признание практики вхождения автономных образований в состав других субъектов России подтверждает приемлемость их иждивенческого по­ложения в федеративном государстве по сравнению с другими его субъектами.

Своеобразный правовой статус российских автономий, а также их недо­статочный опыт правовой регламентации соответствующих вопросов проявля­ется и в специфике осуществления ими законотворческих полномочий, что во многом выражается в их пассивности.

Следовательно, для обеспечения принципа равенства субъектов федера­тивного государства в законотворческом процессе автономии должны иметь меньший объем законотворческих полномочий по сравнению с другими рос­сийскими регионами.

Итак, в результате практического использования дифференцированного способа законодательного регулирования общественных отношений целесооб­разно ликвидировать законотворческие функции автономных образований, а сложившееся в них законодательство перевести в разряд подзаконного.

Реформирование и активизация законотворческого процесса в субъектах Федерации - одно из важнейших условий формирования в России эффективно функционирующего федеративного государства, в котором будет обеспечено подлинное равноправие российских регионов. Более того, данные процессы яв­ляются необходимыми факторами демократизации российского государства, которые позволят сглаживать социальные конфликты, возникающие в субъек­тах Федерации, а значит, гарантировать российским гражданам достойные условия жизни.