Проблемы разграничения природоохранных полномочий

Типичные проблемы разделения компетенции центра и регионов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне субъектов Федерации связаны с дублированием правовых норм федеральных актов, несоответствием законов субъектов Федерации федеральному законодательству, недостаточным учетом природной и иной специфики конкретного субъекта Российской Федерации.

В целом, проблематика разграничения природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления проявляется в нескольких связанных между собой аспектах, основные из которых:

- динамичное изменение политических установок о разграничении полномочий (в том числе природоохранных) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- в законодательстве используются общие отсылочные нормы либо законодательство устанавливает общие основы разграничения полномочий, при этом степень их детализации недостаточна;

- законодательство определяет основные функции федеральных органов специальной компетенции, но основные функции органов специальной компетенции субъектов Российской Федерации в

законах в перечни не сведены — отсутствует законодательное разграничение исполнительной компетенции;

- законодательное закрепление организационных, финансовых, кадровых, материально-технических и иных основ обеспечения реализации природоохранных полномочий (механизм реализации законодательства) недостаточно;

— формы контроля законодательных (представительных) органов над договорным разграничением полномочий не определены.

Названные проблемы проявляются в нескольких типичных ситуациях.

Так, например, принятие Федерального закона Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99 № 119-ФЗ не решает проблемы.

На федеральном уровне остаются открытыми вопросы регулирования отношений по обеспечению экологической информацией, экологическое страхование, экологический аудит, экологическое образование. В основном на подзаконном уровне устанавливается порядок осуществления функций управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, раскрывается содержание элементов экономического механизма охраны окружающей среды и экологизации природопользования. Кроме того есть примеры актов федерального законодательства, устанавливающих основные функции отраслевых федеральных органов исполнительной власти, но функции

государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не закреплены, порядок их установления зависит от усмотрения самих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на то, что федеральные законы являются актами прямого действия на всей территории Российской Федерации, положения, определяющие полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации не могут действовать на практике непосредственно, а требуют дополнительного регулирова-

ния на уровне субъектов Российской Федерации, в большинстве случаев законодательного. По этой причине прямая связь между федеральным законом и деятельностью государственных природоохранных органов субъектов Российской Федерации не устанавливается, и как следствие - органы государства исполняют государственную экологическую функцию не в полном объёме.

По другому, ещё определённее, охарактеризовал эту ситуацию Д.Н. Козак, указывая на вертикальную разбалансированность исполнительной власти, поскольку между её уровнями нет чёткого разграничения полномочий, а следовательно, и ответственности перед населением за их

241

осуществление .

Учитывая то, что полномочия разных ветвей власти, а тем более органов субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, природопользованием и обеспечением экологической безопасности законом не установлены, мы полагаем, что взаимное делегирование или перераспределение полномочий между Россией и её субъектами только усложнит общую ситуацию.

Прежде чем осуществлять перераспределение полномочий,

отнесённых законодательством к компетенции разных уровней власти, необходимо произвести разграничение и закрепление полномочий, установленных федеральным законодательством между

государственными органами субъектов Российской Федерации.

Целям разграничения природоохранных полномочий между органами различных ветвей власти субъектов Российской Федерации и последующего (с учётом специфики конкретных субъектов Российской Федерации) взаимного делегирования осуществления части государственных полномочий между Россией и её субъектами, по нашему мнению, отвечало бы принятие на федеральном уровне модельного закона для субъектов Российской Федерации об осуществлении государственной экологической политики. Ориентировочное название такого акта - Федеральный закон Российской Федерации "О типовом законе субъектов Российской Федерации "Об охране окружающей среды".

Данный закон должен установить основы организации и осуществления управления в природоохранной сфере в субъектах Российской Федерации путём разграничения полномочий и конкретных функций между государственными органами законодательной и исполнительной ветвей власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, путём определения основных функций при- ^[227]

родоохранных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, однако определяет полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 73) и устанавливает, что вопросы местного значения относятся к

исключительному ведению органов местного самоуправления, решаются ими самостоятельно (статьи 12, 130—133). Таким образом, определить предметы ведения субъектов Российской Федерации, значимые для охраны окружающей среды, теоретически возможно путём исключения из всех возможных предметов ведения, значимых для охраны окружающей среды: 1) предметов ведения Российской Федерации; 2) предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) предметов ведения органов местного

самоуправления. Казалось бы, осуществления разграничения полномочий по предметам совместного ведения и осуществление полноты власти по выведенным предметам ведения субъектов Российской Федерации достаточно для эффективного управления в области охраны окружающей среды. Однако это не верно.

Исполнительную деятельность по вопросам ст. 71 Конституция не относит к исключительным полномочиям только федеральных органов исполнительной власти. Согласно Конституции, по вопросам ст. 71 ив пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Конституция осуществляет, в первую очередь, разграничение сфер законодательного регулирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Эти полномочия осуществляются

законодательными собраниями.

Отсюда возникают дополнительные сложности разграничения полномочий: определение степени, глубины и достаточности федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения; и определение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении совместной деятельности по вопросам исключительного ведения Российской Федерации, а также порядка и форм их участия (например, при заключении международных, в том числе, межведомственных соглашений).

Таким образом, упомянутый выше модельный закон, в частности должен включать:

- положения о разграничении исполнительных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, определяющие случаи, формы, методы, процедуры и функции исполнительных органов

двух уровней при взаимодействии и осуществлении исполнительных полномочий по предметам ведения Российской Федерации;

- положения о разграничении законодательных и исполнительных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Названный подход особенно оправдан в целях разграничения компетенции, установленной федеральными законами, и, по нашему мнению, приемлем в целях реализации головного акта экологического законодательства, принятого в 2002 году.

Автором не ставилась задача рассмотрения вопроса об определении природоохранных функций органов местного самоуправления, муниципальных образований, однако он, очевидно, также актуален.