3.1. Принципы разграничения полномочий и прав ведения субъектов государственной собственности

Как представляется, одним из элементов задачи восстановления управления экономикой в частности государственной собственностью является его децентрализация, предполагающая перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации в пользу последних с одновременным расширением их прав. Однако это невозможно без четкого механизма формирования взаимоотношений. На наш взгляд, необходимо провести ряд принципов, которые позволят сделать данный механизм дееспособным.

Первый из них - сочетание интересов государства в целом и его региональных составляющих. Реализация этого принципа возможна при безусловном верховенстве федеральной законодательной власти и передаче значительной части полномочий исполнительной власти на места. За феде-

ральными органами управления сохраняются функции разработки и воплощения в жизнь единой государственной политики.

Второй принцип - безусловное признание равенства прав всех субъектов федерации независимо от их статуса. Хотя это положение является конституционным, оно практически не осуществлено до конца. До сих пор действует политика предоставления особых льгот и преференций отдельным регионам, в том числе и в финансовой сфере.

Третий принцип - законодательное закрепление механизмов формирования взаимоотношений федерации и ее субъектов, которое предусматривало бы в том числе и систему ответственности властей всех уровней за нарушения его работы.

В марте 1992 г. субъектами Российской Федерации был подписан Фе-деративный договор. Он состоял из трех частей, представлявших собой до-говоры, подписанные, с одной стороны, федеральными органами государ-ственной власти, а с другой - органами власти суверенных республик в со-ставе РФ; автономной области и автономных округов; краев, областей, го-родов Москвы и Санкт-Петербурга. Эти договоры впоследствии были включены в Конституцию Российской Федерации 1993 г.

Федеративный договор основывался на четырех незыблемых положе-ниях:

во-первых, равенство конституционно-правового статуса частей, составляющих федерацию;

во-вторых, уход от этноцентрического, национально-государственного подхода к государственности, согласно которому все имеют равные права и свободы независимо от этнической или расовой принадлежности, цвета кожи и т.д.;

в-третьих, единство не только экономического или геополитического, но и конституционно-правового пространства - Конституции. Уставы и законы республик, краев, областей не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации;

в - четвертых, сочетаемость единства и неделимости федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъ-ектов.

Основные положения приведенного договора нашли отражение в Конституции Российской Федерации от 1993 г. Согласно ст.72 п."г" Кон-ституции РФ, разграничение государственной собственности - предмет совместного ведения федерации и ее субъектов. В настоящее время прояв-лением принципа "совместного ведения" могут считаться двусторонние до-говоры и соглашения между органами власти и управления России и ее субъектов, в том числе и по разграничению собственности в различных сферах хозяйствования.

В ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в области управления государственной собственности отнесены:

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Практика разграничения компетенции в настоящее время идет по пути заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Вопросы распределения функций, прав и ответственности между федеральными органами и органами субъектов федерации могут решаться с учетом политических соображений и реальных потребностей регионов. В этих условиях целесообразно использовать гибкие формы делегирования полномочий, исходя из того, что регионы в дополнение к своим функциям и полномочиям в управлении объектами государственной собственности мо-гут быть наделены (по согласованию) теми функциями и полномочиями, которые обусловлены потребностями и возможностями регионов.

Это означает, что взаимоотношения органов государственной власти федерации и ее субъектов переходят на принципы федерализма и согласо-ванного разделения сфер интересов на федеральную и ее субъектов.

Таким образом, формируется порядок реализации совместных полно-мочий федеральными и местными органами государственной власти, где намечается несколько уровней:

а) властно-распорядительный, связанный с реализацией исключительных полномочий федеральной властью;

б) согласительный, связанный с заключением соглашений между исполнительными органами власти федерации и ее субъектов по определенному кругу конкретных полномочий;

в) участия в федеральных программах - субъекты принимают участие в них, исходя из своих интересов.

Но вместе с тем до сих пор нет правовой регламентации взаимоотношений между органами федеральной исполнительной власти и их территориальными органами, в том числе в случаях делегирования своих полномочий органам исполнительной власти субъектов.

Кроме разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, с позиции создания эффективного механизма федеративных отношений должны быть разграничены объекты государственной собственности на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях (табл.3.1.).

С этой целью за федеративным центром должен быть закреплен четко обозначенный минимум экономических, социальных, экологических и иных функций власти и управления и соответственно ресурсов, необходимых для их выполнения, в том числе обеспечение национальной военно- политической и экономической безопасности; поддержание единого рыночного пространства в стране и его инфраструктуры; регулирование естественных монополий общефедерального уровня; оказание помощи и обеспечение реконструкции кризисно-депрессивных отраслей и регионов; формирование общефедеральной системы социальных гарантий для населения.

Таблица 3,1

Данные о количественном распределении юридических лиц, их филиалов и обособленных подразделений по формам собственности в разрезе отраслей по состоянию на 1*07.2001 г.1\r\nКол-воУставный фонд№Наименование отраслейпредприятийтыс. рублей1.ФЕДЕРАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ3361718326,671.Промышленность346746,02.Сельское хозяйство39-3.Транспорт и связь4930200,04.Строительство3440432,05.Торговля и общественное питание1711919,06.МТС, заготовки и сбыт141509504,07.Геология и гидрометеорология4-8.Здравоохранение и соц. Обеспечение28-9.ОбразованиеИ-10.Культура и исскуство1-11.Финансы и страхование10-12.Сфера управления60-13.Наука316,014.Другие виды деятельности4119519,672. РЕСПУБЛИКАНСКАЯ СОБСТВЕННОСТ17967175344,01.Промышленность16220821130,02.Сельское хозяйство1166600659,03.Транспорт и связь2525431456,04.Строительство111181525,05.Торговля и общественное питание523891960,06.МТС, заготовки и сбыт2966518,07.Геология и гидрометеорология5-S.Информационно вычислит. Обеспечение10-9.Здравоохранение и соц.

Продолжение, табл. 3.1.\r\nКол-воУставный фонд№Наименование отраслейпредпри-ятийтыс. руб.7.Информационно-вычислит. обеспечение1-8.Жилищно-коммунальное хозяйство365564046,09.Бытовое обслуживание38427410,010.Здравоохранение и соц. обеспечение482893696,0П.Образование2721788012.Культура и исскуство1479000,013.Наука2-14.Финансы и страхование1-15.Сфера управления166-16.Другие виды деятельности450000,04.ОБЩЕСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ508182519,01Промышленность55304502.Сельское хозяйство4-3.Транспорт и связь3-4.Строительство142050,05.Торговля и общественное питание4223622,06.МТС, заготовки и сбыт62550,07.Геология и гидрометеорология1-8.Жилищно-коммунальное хозяйство1-9.Бытовое обслуживание28000,010.Здравоохранение и соц. обеспечение26500,011.Образование39000,012.Культура и исскуство132000,013.Наука168,014.Финансы и страхование1097419,015.Сфера управления6-16.Другие виды деятельности3066920,05.ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ6717337035566,71.Промышленность212120622436,72.Сельское хозяйство907301586922,03.Транспорт и связьИЗ727767,04.Строительство486679354,05.Торговля и общественное питание224412210320,06.МТС, заготовки и сбыт358519112,07.Информационно-вычислит. обеспечение6-8.Геология и годрометеорология74544,09.Жилищно-коммунальное хозяйство7421050,010.Бытовое обслуживание3328860,011.Здравоохранение и соц.обеспечение79171599,012.Образование3130828,013.Культура и исскуство345877,014.Наука6687052,0

Продолжение, табл.3.1.\r\n№Наименование отраслейКол-во предпри-ятийУставный фонд тыс. руб.15.Финансы и страхование1734050,016.Сфера управления161046,017.Другие виды деятельности125304749,06.

федерации находится федеральная собственность и управление ею. При этом до передачи в установленном порядке в собственность субъекта федерации, государственная собственность считается федеральной. Это означает, что именно федерация определяет, какие объекты государственной собственности относятся к федеральной собственности и как она управляется.

Еще до принятия Конституции 1993 г. Закон "О собственности в РСФСР" в общей форме определил, какое имущество может быть собственностью субъектов федерации или муниципальной собственностью.

Государственной собственностью РФ является имущество органов власти и управления РФ, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета РФ, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.

В государственной собственности РФ и субъектов федерации могут находится средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для выполнения задач РФ, включая государственную казну РФ и соответственно казну республик и других субъектов федерации.

Собственностью субъектов федерации является имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, ее населяющих, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных и административно-территориальных объединений России.

Для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно- территориальными образованиями, в муниципальной собственности района,

города и входящих в них административно-территориальных образований закреплены имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, включая нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся на территории районов, непосредственно осуществляющих коммунальное обслуживание потребителей.

В муниципальной собственности могут находится предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Согласно распоряжению от 18.03. 1992 г. № 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" (далее: Положение), определялись порядок составления перечня объектов, подлежащих передаче в государственную собственность субъекта федерации, и процедура передачи.

Для передачи имущества в собственность субъектов федерации, соответствующие комитеты по управлению имуществом разрабатывают перечни находящихся на их территории объектов, куда включаются объекты, не отнесенные к федеральной и муниципальной собственности (табл. 3.2).

По объектам, отнесенным к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов федерации, представляются для регистрации отдельные перечни, согласованные с теми органами государственного управления, в ведении которых находятся такие объекты.

Утвержденные перечни направляются на регистрацию в Госкомиму-щество, где проверяются содержащиеся в них данные на соответствие ука-

занным выше документам. В случае несоответствия Госкомимущество РФ вправе исключить их из перечня, о чем уведомляет орган, утвердивший перечень. По исключенным из перечня объектам Правительство РФ принимает отдельное решение.

Довольно оригинальна с точки зрения действующего российского законодательства предусмотренная Положением процедура утверждения правительством перечня объектов, передаваемых в собственность субъекта федерации. Таблица 3.2

Структура основных фондов в Российской Федерации по формам государственной и муниципальной собственности , %\r\nПоказателина 01.01.94 г.На 01.01.95 г.на 01.01.96 г.Основные фонды,всего100,0 -100,0 -100,0 -Государственная и му-ниципальная собст-сть53,0 100,046,0 100,045,4 100,0в том числе: государст-венная федеральная34,8 65,725,3 55,020,7 45,6Государственная собств-сть субъектов федерации8,5 16,06,7 14,67,5 16,5Муниципальная собственность9,7 18,314,0 30,417,2 37,9Согласно п. 11 Положения, федеральное и другое государственное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре. Право и обязанность ведения реестра принадлежит Госкомимуществу Рос-сии (по объектам федеральной собственности); комитетам по управлению имуществом субъектов федерации (по объектам, переданным в государст-венную собственность).

Так, п. 8 Положения указывается, что не исключенные из перечня объекты считаются переданными в государственную собственность субъекта федерации с момента принятия постановления правительства об их передаче или по истечении трехмесячного срока с момента регистрации переч-

ня, если соответствующее решение правительства не было принято. Таким образом, если Мингосимуществом либо Правительством РФ будет пропущен срок для принятия решения об утверждении перечня, все объекты, включенные в данный перечень субъектом федерации, считаются переданными в государственную собственность последнего.

Однако процесс разграничения государственной собственности не завершен, и весьма актуальны четкая дифференциация форм собственности, устойчивость режима и стимулирование эффективности ее использования, защита прав собственности.

Выработка научно обоснованного подхода к проблемам управления собственностью в регионе требует прежде всего выделения объекта управления. Подобным объектом применительно к Кабардино-Балкарской Республике является государственная собственность республики как субъекта федерации, называемая также субфедеральной собственностью и в определенной части - государственная федеральная собственность на территории республики. В то же время управление субфедеральной собственностью связано с управлением муниципальной собственностью. Таким образом, исходным пунктом создания концепции управления объектами собственности региона становится разграничение государственной федеральной, государственной субфедеральной и муниципальной собственности.

Наряду с этими, ставшими уже традиционными формами собственности в зоне интересов, а в определенном смысле и полномочий органов управления республиканского уровня находятся предприятия, объекты общей (совместной, долевой) и частной собственности. Особую часть образуют объекты собственности общественных и религиозных организаций: профсоюзов, кооперации, партийных и общественных организаций, творче-ских союзов, ДОСААФ.

Были определены группы объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов федерации. Конкретный состав объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности устанавливался согласно перечням, составляемым в соответствии с Положением.

Однако принятые, не потерявшие своей силы и сейчас законодательные акты, обеспечив чисто перечневое, списочное по состоянию на период принятия актов разделение объектов собственности на федеральную, субфедеральную и муниципальную, не заложили принципы дальнейшего разграничения и взаимной передачи объектов собственности. Остались неясными и финансовые отношения по поводу возможного перехода из одной формы собственности в другую между федерацией и ее субъектами.

Гражданский кодекс РФ (ст. 214) закрепил разделение государственной собственности на федеральную и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам федерации. Кодексом (ст. 125) определено, что права собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов приобретают и осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

Таким образом, после первичного разделения объектов собственности их дальнейшее разграничение, переход из одной формы собственности в другую не получили требуемого законодательного подкрепления. В результате сложилась ситуация столкновения противоречивых интересов федерации и ее субъектов в отношении дальнейшего разграничения собственности. Применяющийся механизм такого разделения, не опирающийся на прочную законодательную базу, отягощен процедурами многочисленных согласова-ний и необходимостью перераспределения финансовых средств. Основой разграничения объектов собственности и передачи их из федеральной соб-ственности в субфедеральную на нынешнем этапе служит Соглашение о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий

между федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой. В условиях отсутствия твердой законодательной, нормативно-правовой основы дальнейшего разграничения объектов федеральной и субфедеральной собственности (в особенности земли) и передачи объектов из федеральной собственности в субфедеральную использование подобных соглашений, правомерно и неизбежно.

Указанное разграничение предусматривает:

передачу в собственность Кабардино-Балкарской Республики находящихся в федеральной собственности отдельных государственных предприятий и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, расположенных на территории республики;

обязательное согласование с республиканскими органами власти вопросов назначения и освобождения от должности руководителей федеральных государственных предприятий, расположенных на территории республики, проводимых федеральными органами исполнительной власти;

включение по согласованию с органами государственной власти республики должностных лиц органов исполнительной власти республики в число представителей интересов государства в органах управления акционерных обществ, товариществ, в уставном капитале которых имеются при-надлежащие государству акции, доли, паи.

Соглашение стало неотъемлемой частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти КБР. Тем самым Соглашение между Правительством РФ и республикой о разграничении собственности и полномочий управления становится документом федерального уровня и значимости.

Дальнейшее усиление роли республики в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на ее территории, состоит в наделении Министерства государственного имущества КБР полномочиями

территориального органа Министерства государственного имущества Российской Федерации, деятельность, права и обязанности которого регламентируются федеральным положением.

Особую проблему представляет управление собственностью общественных организаций (профсоюзов, творческих союзов, ДОСААФ и других подобных организаций), кооперации, религиозных организаций, находящихся в республике. Эта проблема не решена на федеральном уровне, что затрудняет поиск подходов к ее решению и на региональном уровне. Вопрос осложняется тем, что указанные организации частично распоряжаются и используют государственную собственность. Указами Президента РФ узаконено право собственности отдельных общественных организаций - творческих союзов на находящееся в их ведении государственное имущество. Передача этого имущества оформлена актами. Общее решение проблемы видится в принятии на федеральном уровне единого правового акта (закона) о разграничении государственного имущества и имущества общественных организаций и наделении последних правами, полномочиями собст-венников. В качестве промежуточного решения на уровне региона можно заключить соглашения, договоры об управлении и использовании объектов государственной собственности общественными организациями. Для этого федеральные органы управления собственностью должны делегировать республиканским органам соответствующие полномочия.

Необходимо упростить процедуру передачи в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность объектов соцкультбыта и жил-фонда, находящихся в ведении госпредприятий и государственных учреж-дений федеральной собственности. Существующий в настоящее время ме-ханизм передачи указанных выше объектов на основании распоряжения Правительства РФ очень длителен по времени и требует оформления боль-шого количества документов, дублирующих друг друга.

При согласии предприятий федеральной собственности, в чьем ведении находятся вышеуказанные объекты, а также при наличии перечней объектов, предлагаемых к передаче, согласованных с соответствующим мини-стерством, ведомством, считаем более целесообразным основанием для пе-редачи считать приказ (или распоряжение) территориального органа Министерства государственного имущества.

Передачу объектов федеральной собственности в субфедеральную и собственности субъектов России в муниципальную следует осуществлять как на компенсационно, так и на безвозмездной основах. При передаче объектов на компенсационной основе определение величины компенсации и процедуры ее учета должны быть согласованы с соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления (если речь идет о передаче объекта собственности субъекта федерации в муниципальную собственность).