Природоохранные полномочия Федерации
Конституционный Акт определяет компетенцию федерации в 29 областях (ст. 91). Законодательное и регулирующее участие федерального правительства в решении экологических проблем обусловлено его полномочиями в вопросах принятия актов о безопасности, правопорядке и эффективном государственном управлении [205]
в Канаде, а также законов о торговле, коммерции и уголовного законодательства.
Дополнительными специальными предметными направлениями, дающими правительству Канады юридические полномочия косвенно участвовать в экологическом регулировании, являются вопросы, касающиеся экологии морского побережья, рыболовства внутри страны, сельского хозяйства, навигации и судоходства, а также ведения переговоров и подписания договоров, влияющих на состояние природной среды.Федеральное правительство имеет широкие полномочия, которые могут использоваться для решения проблем охраны окружающей среды, включая проведение уголовной политики (защита здоровья людей), торговлю и коммерцию, рыболовство на побережье и во внутренних водах, навигацию и морские перевозки, межпровинциальные и международные перевозки.
Кроме того, экологические полномочия федерального правительства проистекают из его прав, связанных с урегулированием международных вопросов состояния пограничных рек, миграции видов, отношений с зарубежными правительствами, по управлению отраслями промышленности, находящимися в федеральной юрисдикции, а также межпровинциальных и межгосударственных перевозок грузов. В дополнение к этим законодательным полномочиям федеральное правительство может оказывать влияние на экологическое регулирование посредством налоговой политики (прямые и косвенные налоги, например, налог на бензин), при формировании бюджета и расходов (важное значение, придаваемое защите окружающей среды, отражено в размере государственных затрат на её охрану).
Ситуация осложняется ещё больше в силу распределения полномочий между федеральным, провинциальными, муниципальным уровнями власти.
Вопросы совместного ведения трёх уровней власти встречаются во многих сферах деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Например, федеральное правительство отвечает за рыболовство внутри страны и в прибрежных зонах, причем в его компетенцию входят и вопросы, связанные с состоянием естественной среды обитания рыб. С другой стороны, провинциальные власти отвечают за земельные и водные ресурсы, что обязывает их обеспечивать рациональное использование названных ресурсов. Эти обязанности, относящиеся к конституционным, являются предпосылкой сотрудничества между федеральным и провинциальными правительствами и органами власти природноресурсного блока.
Под прямую юрисдикцию федерального правительства подпадают весьма обширные территории, которые находятся во владении государства или регулируются федеральным правительством (примерно треть всей территории страны), включая северные террито-
рии, так называемые федеральные земли под юрисдикцией Короны, также земли, на которых расположены государственные предприятия (железные дороги, аэропорты, атомные электростанции и т.п.). Федеральное правительство играет также существенную роль в научноисследовательских и опытно-конструкторских работах по разработке стандартов, и в обеспечении соответствия канадских стандартов международным обязательствам. В случаях, когда существует прямой конфликт между федеральным и провинциальным законом,
преимущество отдается федеральному.
С 1971 года работает федеральное министерство по охране окружающей среды.
Вскоре после его образования были созданы провинциальные ведомства природоохранной направленности. Согласно Закону об организации правительства 1979 года Министр окружающей среды ответственен за все вопросы охраны окружающей среды. Они включают сохранение и улучшение качества окружающей природной среды, возобновляемые ресурсы, водные ресурсы и метеорологию. Также Министр отвечает за охрану мест исторического и природного наследия, имеющих национальное значение, за применение правил и нормативов Международной совместной комиссии в части, касающейся улучшения состояния окружающей среды, обеспечение координации федеральной экологической политики и программ и координацию федеральнопровинциального природоохранного сотрудничества.
В своей деятельности Министр подотчётен Парламенту. За другими федеральными органами исполнительной власти ответственность в области охраны окружающей среды в законе не закреплена[206] [207]. Около 20 федеральных актов Канады имеют прямые ссылки на Министра охраны окружающей среды - главу Министерства [Департамента] окружающей среды Канады — Инвайронмент Кэ-нада (Environment Canada). Само Министерство окружающей среды декларирует (курирует) несколько больше нормативных документов, включая международно-правовые, в качестве актов, им реализуемых22!. Например, на основании законодательных актов на Министра могут возлагаться следующие функции: — организация и проведение мероприятий согласно Закону о канадской неделе охраны окружающей среды 1970 года с. Е-11 (приложение 1, ст. 2); - исполнение полномочий согласно Закону о Министерстве [Департаменте] охраны окружающей среды 1985 года с. Е-10 (ст. 4); - обеспечение ОВОС согласно Канадскому закону об экологической экспертизе 1992 года с. 37 (на основании прямых указаний в 30 статьях); - контроль согласно Закону о веществах, загрязняющих окружающую среду 1985 года с. Е-12 (ст. 19); - контроль согласно Закону об охране диких животных и растений и регулировании международной и межпровинциальной торговли 1992 года с. 52 (ст. 22). Следующие направления охраны окружающей среды были определены первостепенными для Министерства [Департамента] окружающей среды Канады в 1995 году: 1) изменение климата и необходимость создания систем и структур для реальных действий; 2) токсичные вещества, и особенно их накопление в Арктике; 3) согласование действий и направлений политики федеральных и провинциальных органов власти в области охраны окружающей среды; 4) биологическое разнообразие, и в первую очередь виды, находящиеся под угрозой исчезновения[208] [209]. По истечении семи лет Министерство окружающей среды Канады установило новые приоритеты. Согласно В.И. Соколову, в настоящее время в Канаде уделяется особое внимание следующим направлениям экологического сотрудничества: 1) обеспечение экологической безопасности арктических регионов; 2) создание международного режима пользования и управления лесными ресурсами; 3) защита морской среды и прибрежных зон; 4) продвижение на мировой рынок товаров и услуг, связанных с охраной „ 223 окружающей среды . Примеры ведомственных ориентиров Министерства охраны окружающей среды Канады, которые отражают стремление к предотвращению загрязнения, кроме того, могут быть обнаружены в Стратегии устойчивого развития и включают: - сокращение использования энергии и воды и перевод транспортных средств на использование альтернативных видов топлива (1998); - использование энергии из возобновляемых источников до 15-20 процентов от всей энергии к 2010 году и начало зелёных пи-лотных проектов в сфере энергосбережения (1998-99); - зелёные стандарты в жилых помещениях и сдаваемых в аренду помещениях, обеспечиваемые Соглашением с владельцем о про- 224 живании . Названные приоритеты находятся в сфере компетенции федерального правительства. Межпровинциальные вопросы решает действующий Совет министров окружающей среды Канады, включающий 14 представителей, которые являются министрами по охране окружающей среды федерального, провинциальных и территориальных правительств. Другие министры также на деле несут ответственность за охрану окружающей среды. Так, например, Министр по делам индейцев и развитию северных территорий разделяет большую долю ответственности. Большая часть канадского севера — земли Короны. Экологические факторы влияют на возобновляемые ресурсы, являющиеся основой жизненного уклада коренных и малочисленных народов. Министр отвечает за шельфовую зону на севере, за землеустройство, водные и лесные ресурсы, улучшение и охрану качества окружающей среды. Ответственность за сельское хозяйство и лесоводство на федеральном уровне возложена на Министра сельского хозяйства. В 1984 году федеральные полномочия по управлению лесными ресурсами переданы от Министра окружающей среды Министру лесоводства в рамках Министерства сельского хозяйства. Министр рыболовства и океанологии прежде всего отвечает за рыболовство и охрану акваторий. Действующий с 1868 года Закон о рыболовстве представляет собой один из старейших канадских законодательных актов. Его назначение - защита рыбных ресурсов и среды обитания рыб в канадских водах. По Конституции федеральное правительство отвечает за рыбные ресурсы, а также несёт полную ответственность за сохранность их здоровой среды обитания (1876 года, 12-й вопрос ст. 91 гл. VI)[210] [211]. Однако полномочия по использованию и управлению внутренними рыбными ресурсами в большинстве случаев делегированы провинциям. Уникальность Закона о рыболовстве по сравнению с другими федеральными законодательными актами, регулирующими природопользование заключается в том, что он предоставляет федеральному правительству возможность прямого управления природными ресурсами. Федеральные министерства, ответственные за деятельность в области охраны окружающей среды также включают министерства транспорта, здравоохранения и соцобеспечения, энергетики, горнодобывающей промышленности и ресурсов, общественных работ, регионального промышленного развития, связи и юстиции[212]. Большое значение в развитии экологического законодательства Канады также принадлежит Министерству здравоохранения Канады и некоторым другим ведомствам. Организация государственного управления в области охраны окружающей среды в Канаде основана не только на актах, принимаемых Парламентом, в том числе в рамках работ Постоянного комитета Палаты Общин по окружающей среде и устойчивому развитию. Юридическая ответственность за управление природопользованием в Канаде разделена преимущественно между федеральным и провинциальными правительствами. Дополнительные полномочия делегированы муниципалитетам и общественным организациям провинций. Разделение природоохранных полномочий не обеспечивало создания стройного режима регулирования природопользования. Например, Федеральный закон о контроле продуктов на содержание пестицидов описывает все пестициды, которые зарегистрированы для использования в Канаде, в то время как провинциальные законы касаются только контроля тех пестицидов, которые применяются в конкретной провинции. Предпринимавшиеся в прошлом попытки всеобъемлющей конституционной реформы не были успешными в Канаде. Из-за неудач Мичлейкского и Шарлоттаунского соглашений реформа природоохранного законодательства даже не стала предметом обсуждения в Парламенте[214]. В результате возникла необходимость прибегнуть к другим средствам экологического реформирования. По общему правилу основные отраслевые акты определяют полномочия федерации и предусматривают разграничение полномочий в соответствующей сфере путём принятия федерально-про- „229 винциальных соглашений . С 60-х годов, когда проблемы качества окружающей среды стали привлекать все большее внимание, были подписаны сотни федеральнопровинциальных соглашений, которые усложнили управление природопользованием. Эти соглашения включали, в частности: - Соглашение о качестве воды в Великих Озерах (между правительством Онтарио и федеральным правительством); - Соглашение между федеральным правительством и Британской Колумбией о мониторинге качества вод; - Соглашение между провинцией Саскачеван и федеральным правительством об исполнении Закона об охране окружающей среды Канады; - Договор между провинцией Новая Шотландия и федеральным правительством о сотрудничестве в сфере охраны окружающей среды; - Соглашение между федеральным правительством и правительством Манитобы о действиях в случаях экологических катастроф, а также некоторые другие. III.2.2.