3.1. Природоохранные полномочия Российской Федерации

Основы разделения полномочий Федерации и её субъектов закреплены статьями 71, 72 Конституции Российской Федерации. Федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации развивают конституционные положения.

Конституцией Российской Федерации к предметам исключительного ведения Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. "в" ст. 71), федеральная государственная собственность и управление ею (п. "д" ст. 71), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71), федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь (п. "и" ст. 71), внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации (п. "к" ст. 71), определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. "н" ст. 71), метеорологическая служба, стандарты (п. "р" ст. 71).

Федеративный Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" от 31 марта 1992 года, а также Федеративный Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" от 31 марта 1992 года относят к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы в рамках конституционных положений и закрепляют именно законодательное регулирование отдельных предметов ведения.

Федеральный закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды" от 10.01.02 № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относит 27 крупных направлений деятельности (ст. 5). В частности, в компетенцию федеральных органов государственной власти входит: обеспечение проведения

федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации; контроль за применением актов экологического законодательства. Важными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации являются полномочия по установлению порядка государственного экологического мониторинга, государственного экологического контроля, обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, порядка определения размера платы за виды негативного воздействия на окружающую среду, порядка лицензирования отдельных видов деятельности. Кроме того, настоящий закон возлагает на федеральные государственные органы иные полномочия: обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации; подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды; организация и проведение государственной экологической экспертизы; экономическая оценка воздействия деятельности на окружающую среду.

Законодательство об охране атмосферного воздуха, земельное, водное, горное, законодательство об охране растительности, включая лесное и законодательство об охране животного мира Российской Федерации конкретизирует полномочия органов государственной власти Российской Федерации по отраслям. В отдельных случаях головные акты отраслевого законодательства закрепляют положение о том, что специально уполномоченный орган в соответствующей области осуществляет деятельность в этой области совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции или его основных функций^[222].

Степень консолидации и детализации полномочий Российской Федерации в определённой сфере отношений в отдельных актах изменяется от установления компетенции органов государственной власти Российской Федерации в виде перечня полномочий (в большинстве актов отраслевого экологического законодательства федерального уровня) до определения функций специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Следует отметить, что закрепление основных функций специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в отдельных сферах деятельности рассматривается как один из

основных элементов разграничения природоохранной компетенции Федерации и её субъектов. Вместе с тем стоит признать, что этот элемент развит недостаточно. Это особенно очевидно при сравнении положений экологического законодательства Российской Федерации с экологическим законодательством Великобритании, Канады и Нидерландов, направленных прежде всего на установление полномочий и, что особенно важно, функций центральных государственных органов исполнительной власти.

Участники Парламентских слушаний "О развитии экологического

законодательства в Российской Федерации", организованных Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по экологии 01.06.99 на основании решения Совета Государственной Думы от 02.02.99 № 186 отметили, что экологическое законодательство требует совершенствования, его развитие происходит стихийно, без определенной концепции^[223].

По словам выступивших, неопределенность, заложенная в Конституции Российской Федерации и принятых федеральных законах по вопросам разграничения предметов совместного ведения, приводит к тому, что на законодательном уровне до настоящего времени нет четкого разграничения компетенции между Российской Федерацией и её субъектами, между органами исполнительной власти обоих уровней и самими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды.

Имеющаяся несогласованность и несовершенство действующего природоохранного законодательства, неурегулированность в нём ряда существенных вопросов, отсутствие кодификации законодательства об охране окружающей природной среды, несоответствие правовых норм в различных нормативных правовых актах друг другу как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, рамочный характер ряда федеральных законов, нечеткость формулировок законодательных норм, а также отсутствие механизма их реализации на уровне подзаконных актов, недостаточно жёсткая ответственность за экологические правонарушения являются причинами не снижающихся правонарушений, а также крайне затрудняют правоприменительную практику, особенно для судебных органов, органов прокуратуры и милиции, препятствуют решению многих экологических проблем.

III.3.2.