Предметні соВместного Ведения России и еП субъектоВ

Конституция Российской Федерации гласит, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пп.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (пп. "д" п. 1 ст. 72); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пп."к" п. 1 ст. 72).

Федеративные Договоры излагают названные положения подпунктов "д" и "к" п. 1 ст. 72 Конституции близко к её редакции, уточняя, что эти предметы относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99 № 119-ФЗ усилил правовое регулирование рассматриваемых отношений, закрепил принципы разграничения предметов ведения и полномочий, определил формы реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кроме того, указанным Федеральным законом установлен порядок заключения договоров между федеральными органами государственной власти и уполномоченными законами субъектов Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данный Федеральный закон установил порядок заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, урегулировал согласительные процедуры и разрешение споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих полномочий.

Федеральный закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды" от 10.01.02 № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относит 20 крупных направлений деятельности (ст. 6). Среди них определение основных направлений охраны окружающей среды; участие в разработке федеральной политики и её реализация; разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;

организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного экологического мониторинга; государственный экологический контроль; экономическая оценка воздействия на окружающую среду; образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования и другие вопросы сфер ведения.

Потребуется время для законодательного развития положений Федерального закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды" и приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с данным актом.

Учитывая право Российской Федерации и субъектов Федерации осуществлять взаимное делегирование полномочий, в ряде случаев практикуется заключение государственно-правовых и административноправовых договоров, предусматрива-ющих такое делегирование.

К числу таких договоров можно отнести:

- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 28 июля 1995 г. № 3.

- Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и администрацией Чукотского автономного округа о передаче части полномочий и взаимодействия в области управления особо охраняемыми природными территориями от 7 июля 1997 г.;

Особым источником норм, касающихся взаимоотношений центра и регионов по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов являются межведомственные соглашения исполнительных органов двух уровней власти.

Беспрецедентной по размаху стала кампания подписания соглашений о сотрудничестве, инициированная в мае 2002 года МПР России. Субъектам Российской Федерации представлен пакет соглашений, включающий следующие проекты:

- Генеральное соглашение о взаимодействии в области природопользования и охраны окружающей среды;

- Соглашение о взаимодействии в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- Соглашение о взаимодействии в области использования недр;

- Соглашение о взаимодействии в области использования и восстановления водного фонда;

- Соглашение о взаимодействии в области использования и восстановления лесного фонда;

- Соглашение с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, территория которого примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, о порядке и формах осуществления его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации;

- Соглашение о научно-техническом и инновационном сотрудничестве в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды;

- Соглашение о взаимодействии по профилактике правонарушений в области природопользования и охраны окружающей среды;

- Соглашение о долевом финансировании геологоразведочных работ на территории субъекта Российской Федерации;

- Соглашение о долевом финансировании экологических проектов на территории субъекта Российской Федерации.

Однако неудача кампании при подписании соглашений (например, с Московской областью) определена не столько юридическим

несовершенством проектов, сколько слабостью природоохранной системы в целом вследствие недостаточно взвешенной политики государства.

Межрегиональные договоры в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, это вопрос для специального изучения. Формированию действенного механизма их реализации препятствуют сложности решения финансовых вопросов, включая межбюджетное регулирование, в том числе между несколькими субъектами.

Централизованное хозяйственно-питьевое водоснабжение г. Москвы осуществляется по Москворецко-Вазузской и Волжской

водохозяйственным системам, относящиеся к ним водные объекты - водохранилища и реки - располагаются на территории Московской, Тверской и Смоленской областей^[224].

Одним из примеров межрегиональных договоров является Соглашение "О совместном использовании и охране водных ресурсов в бассейнах источников питьевого водоснабжения г. Москвы на территории Московской, Смоленской и Тверской областей", подписанное в 1993 году.

Помимо договоров о разграничении полномочий существует значительный пласт законодательных актов субъектов Федерации, которые уточняют их компетенцию в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане²³ .

Среди 89 субъектов Российской Федерации по объему экологического законодательства заметно впереди других находятся республики Башкортостан, Татарстан, Нижегородская и Ленинградская области. Многие другие субъекты Российской Федерации имеют примеры эффективных актов экологического законодательства, передовые по содержанию и оригинальные в части предмета регулирования.

Оригинальностью отличаются, например, решение Государственной Думы Томской области от 27.08.97 № 574 "О законе Томской области "Об экологическом аудите в Томской области".

По вопросу особо охраняемых природных территорий, находящемся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации специализированные законы действуют в 29 субъектах Российской Федерации²⁴⁰.

В Московской области, например, несмотря на высокое развитие производительных сил и соответствующие им потребности пра- ^{[225] [226]}

нового регулирования экологическое законодательство развито недостаточно.

Направления совершенствования законодательства субъектов Федерации в области охраны окружающей среды для его правильного соотношения с федеральным экологическим законодательством, как правило, включают: общие вопросы, обращение с отходами производства и потребления, недропользование, землепользование, финансирование программ и мероприятий по охране окружающей среды, финансирование мероприятий по землеустройству, ведению государственного земельного кадастра, финансирование лесного хозяйства.

От 70 до 90 процентов законов (в отдельные периоды), принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, касаются внесения изменений и дополнений в действующие акты. Следующая многочисленная категория актов экологического законодательства субъектов Федерации связана с осуществлением целевых программ, регулированием финансовых потоков "экологических доходов". Приходится признать, что экологическое законодательство многих субъектов Российской Федерации находится на первоначальном этапе своего зарождения и становления.

III.3.3.