МОТИВАЦИИ ПО ГЛАВЕ III

Сравнительный анализ законодательного разграничения природоохранных полномочий между органами разных уровней власти в Великобритании и Нидерландах, Канаде и России показывает, что при существовании специфичных черт и тенденций распределения природоохранных полномочий, общим для рассматриваемых стран являются попытки упорядочивания отношений органов разных уровней власти в области охраны окружающей среды.

Специфика государственного управления в природоохранной сфере объясняется различиями государственных форм в рассматриваемых странах. Великобритания и Нидерланды - унитарные государства. Канада и Российская Федерация имеют федеративное государственное устройство. На примере наших стран проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природных ресурсов между федерациями и субъектами федераций проявляется наиболее рельефно.

Во всех рассмотренных странах, независимо от их национальных особенностей, эффективность государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов зависит прежде всего от качества экологического законодательства, от того насколько чётко законом определены функции органов специальной компетенции и формат отчётности об исполнении этих функций.

Рассматриваемые государства, в рамках законодательства, находят различные способы функциональной организации природоохранных органов.

В Великобритании функции органов специальной компетенции и их ближайшие цели, равно, как и политические установки конкретизируются в самодекларациях соответствия - соглашениях о государственной службе. Договорным путём здесь уточняются вопросы взаимодействия центральных органов и органов административнополитических частей страны - Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (исторических провинций). Для этой цели заключаются так называемые конкордаты - дружеские соглашения. Частные вопросы охраны окружающей среды в основном решают окологосударственные комиссии и организации.

Штатные сотрудники государственных природоохранных органов выполняют преимущественно контрольные функции. Государственный аппарат реализует обширные функции Государственного секретаря по вопросам охраны окружающей среды Великобритании, подготавливая проекты его решений.

Органы местного самоуправления в Великобритании ответственны за обеспечение экологического благополучия населения, что осуществляется путем принятия и реализации стратегий развития муниципальных образований, местных вариантов Повестки дня на XX век и других документов.

Таким образом, в Великобритании традиционно углубляется существование, с одной стороны, сильной центральной власти, действующей через аппарат инспекторов, и, с другой стороны, высокоактивных органов местного самоуправления, учитывающих природоохранные требования при осуществлении своих полномочий. В отличие от других стран, законодательные, равно как и иные нормативные предписания в Великобритании, действуют наиболее непосредственно.

Нидерланды пошли по пути законодательного закрепления и распределения основных функций органов правительства. Природоохранные полномочия органов общей компетенции здесь менее консолидированы, чем в Великобритании. Органам местного самоуправления принадлежит меньшая роль в осуществлении природоохранной деятельности. Законодательно на муниципалитеты возложена обязанность принимать программы по охране окружающей среды, планы в сфере управления коммунальными стоками, а также установлена возможность принимать муниципальные планы по экологической политике.

Особым порядком управления в Нидерландах характеризуется водопользование, осуществляемое на местах через систему советов по воде — узкоспециализированных органов, объекты управления которых разделены по бассейновому принципу. При общей координации Комитетом Короны, контроль за деятельностью советов по воде осуществляют провинциальные агентства по охране окружающей среды. Вследствие этого институт советов по воде более независим от правительства, чем органы, формально его контролирующие, поскольку советы по воде подотчётны, прежде всего координационному Комитету и взаимодействуют с муниципалитетами.

Функции провинциальных агентств Нидерландов по охране окружающей среды подобно министерствам провинций Канады по охране окружающей среды включают, помимо функции контроля за соблюдением экологического законодательства, расширяющиеся функции координации деятельности органов власти в горизонтальной и вертикальной плоскостях.

В Великобритании и в Нидерландах растёт объём реализуемых природоохранных полномочий органов местного самоуправления. Благодаря унитарной форме государственного устройства, проблематика управления охраной окружающей среды и природопользованием связана с обеспечением эффективного взаимодействия природоохранных органов всех уровней. Частичное совпадение сфер ответственности органов разных уровней власти не вызывает дублирования их полномочий и функций, распределенных между органами согласно их положению в иерархии власти.

Проблематика развития экологического законодательства в России и Канаде, напротив, тесно связана с совершенствованием разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий федераций и их субъектов. Канада включает только 13 субъектов Федерации двух видов (10 провинций и 3 федеральные территории), а Россия включает 89 субъектов Федерации 6 видов (21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, автономную область, 10 автономных округов). Отсюда выдвигаем предположение о том, что в Канаде усовершенствовать законодательное разграничение природоохранных полномочий не сложнее, чем в России.

Однако в Канаде и в России объём отдельных природоресурсных и связанных с ними природоохранных полномочий отдельных субъектов не совпадает, например, в сфере рыболовства. Кроме того территории в целом имеют меньшие природоресурсные и природоохранные полномочия в отличие от провинций. Эти обстоятельства вызывают дополнительные трудности в части разграничения компетенции канадской федерации и её субъектов при попытках проведения всеобъемлющей реформы экологического законодательства. Россия в этой части обладает преимуществами перед Канадой, так как равноправие субъектов Российской Федерации установлено конституционно (Конституция Российской Федерации, п.

Развитие отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования и их закрепление в законодательстве остаётся достаточно новой областью деятельности. Канадская государственность моложе российской, но опыт развития федеративных отношений в Канаде более продолжительный, по сравнению с Россией. В частности Канада имеет многочисленные межправительственные — федерально-провинциальные соглашения по специальным вопросам при-

родоохраны. Российское экологическое законодательство также

предусматривает возможность заключения соглашений между Федерацией и её субъектами (хоть и не в такой степени, как канадское), но потенциал этой формы разграничения функций в сфере федеральносубъектных отношений в России ещё не реализован.

Другой формой налаживания взаимодействия между уровнями власти, типичной для Канады и не распространённой в России являются заседания так называемых министерских советов, круглых столов, специальных палат и комиссий провинциального уровня. В их число помимо Канадского совета министров по охране окружающей среды входят Канадский совет министров лесного хозяйства. Конференция министров энергетики и недр. Федерально-провинциальный совет парков. Федерально-провинциальный комитет рыболовства в

пресноводных водоёмах. Канадский совет министров образования, Комиссия по чистой окружающей среде (Манитоба), Комиссия по природным ресурсам и окружающей среде (Британская Колумбия), Апелляционная палата Онтарио по вопросам охраны окружающей среды.

Необходимость регулярного проведения консультативных заседаний в расширенном составе участников вызвана объективной потребностью в совершенствовании законодательного регулирования отраслевых

отношений и привлечении широких кругов населения к участию в этом, к участию в процессе принятия экологически значимых решений.

Канадский опыт проведения неформализованных тематических совещаний необходимо учитывать в России при решении конкретных вопросов, подготовке стратегических, плановых документов и подготовке проектов нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.

Особенности и характер разграничения природоохранных полномочий показаны в табл.

Разграничение полномочий в области охраны окружающей среды в России, Великобритании, Канаде и Нидерландах