Понятие и закрепление права на экологическую информацию

Ещё до Конференции Организации Объединённых Наций по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992), например, в Заключительном акте Хельсинкского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.

В заключительных документах высокие представители 35 государств декларировали, что успех всякой политики в области окружающей среды предполагает, чтобы все категории населения и общественные силы, сознавая свою ответственность, содействовали охране и улучшению окружающей среды, что вызывает необходимость постоянной и углубленной просветительской работы, в частности, среди молодёжи (Хельсинки, 01.08.75).

Подчёркивалась важная роль широкой осведомленности общества, которая даёт возможность общественности и отдельным лицам выступать с инициативами по улучшению окружающей среды (Париж, 21.11.90). Действительно, информация необходима просто для того, чтобы позиция общественности стала более терпимой конструктивной. Как упомянутые рекомендательные документы реализованы в России?

Конституция Российской Федерации установила обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц "...обеспечить каждому (гражданину. — Авт.) возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом" (ст. 24).

Кроме того Конституция Российской Федерации закрепляет право на достоверную информацию об окружающей среде (ст. 42), а также право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Федеральный закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 № 7-ФЗ в числе 23-х основных принципов охраны окружающей среды называет соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Основы законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22.07.93 № 5487-1 закрепляют право граждан на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье (ст. 19). Кодексы Российской Федерации устанавливают, например, право на получение информации о состоянии водных объектов (Водный кодекс, ст. 92); право на достоверную, своевременную и полную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, её предполагаемых изменениях в связи с градостроительной деятельностью (Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.98 № 73-ФЗ, ст. 18).

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95 № 24- ФЗ сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам владельцы информации и информационных систем должны предоставлять пользователям бесплатно.

Согласно Закону Российской Федерации "О государственной тайне" от 21.07.93 № 5485-1 не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в частности, сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии (ст. 7).

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утверждённая Указом Президента Российской Федерации от 09.09.2000 № Пр-1895 в качестве первой из четырёх составляющая национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере, включает в себя соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации, а манипулирование информацией (дезинформация, сокрытие или искажение информации) рассматривается как угроза информационной безопасности Российской Федерации, угроза конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности, индивидуальному, .групповому и общественному сознанию, духовному возрождению России (п.

Право на получение гражданами информации также установлено федеральными законами "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от

21.12.94 № 68-ФЗ (ст. 6), "Об использовании атомной энергии" от

21.11.95 № 170-ФЗ (ст. 13), "О радиационной безопасности населения

09.01.96 № 3-ФЗ (ст. 23), "Об уничтожении химического оружия" от

02.05.97 № 96-ФЗ (ст. 20), "О санитарно-эпидемиологиче-ском благополучии населения" от 30.03.99 № 52-ФЗ (ст. 8), "Об охране атмосферного воздуха" от 04.05.99 № 96-ФЗ (ст. 29), законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15.05.91 № 1244-1(ст. 46)и др.

Кроме того указом Президента Российской Федерации "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию" от 31.12.93 № 2334 установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости (п. 3).

Ответственность лиц, обязанных обеспечивать население информацией об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей за её сокрытие предусмотрена также Уголовным кодексом Российской Федерации (ст. 237). Лицо, совершившее деяние, может быть осуждено к лишению свободы на срок до 5 лет. Ущерб жизни, здоровью людей от экологических преступлений зачастую выше, чем от преступлений против личности, например, но лишь два состава отнесено к тяжким (ст. 247, 261).

В Великобритании по общему правилу, установленному Её Королевским Величеством, при одобрении и с согласия духовных и светских Лордов, а также при одобрении и с согласия Палаты общин действующего состава Парламента Великобритании и их властью (преамбула английских законов) каждый, обратившийся в орган государственной власти с запросом об информации, имеет право:

a) быть письменно проинформированным органом государственной власти о том имеется ли у него информация, описанная в запросе;

b) и если так, то иметь эту информацию, ему переданную (ст.

Британский Закон о свободе информации 2000 года помимо сравнительно развёрнутой статьи об экологической информации обладает рядом примечательных особенностей, например, предусматривает модельные схемы публикации информации, определяет перечни органов и лиц, а также их функции в сфере информационного обеспечения (только в Англии и Уэльсе всего 456 органов, по-

мимо должностных лиц и органов входящих в основные категории органов государственной власти). Настоящим законом установлены требования к разработке кодексов практики по предоставлению информации и возложена такая обязанность на государственные органы (ст. 45-46).

Этот законодательный акт можно рассматривать как революционный по отношению к правовому регулированию доступа к любой информации, и экологической в частности, существовавшему ранее. Английский юрист Р.К. Остин писал об этом, что точкой отсчёта для государственных органов и полунезависимых агентств являлась ст. 2 Закона о государственной тайне 1911 года, на основании которой разглашение официальными лицами какой-либо информации,

обладателем которой они стали при исполнении служебных обязанностей, рассматривается как преступление, за исключением случаев, когда предоставление информации осуществляется с разрешения го-

243

сударственного органа или в интересах государства .

Это неограниченное право усмотрения было подтверждено в законах о публичных реестрах, которые предоставили государственным органам право засекречивать правительственные документы на срок до 30 лет и более.

В Великобритании также действует несколько специализированных законов об информации, в том числе Закон о коммунальных советах по здравоохранению (доступе к информации) 1988 года (с. 24), Закон о дорожном движении (о водительских правах и информационных системах) 1989 года (с. 22), Закон о человеческой репродукции и эмбриологии (раскрытие информации) 1992 года (с. 54) и другие отраслевые акты.

Британский закон об экологической информации и информации о безопасности принят в 1988 году (с. 30). Однако он касается главным образом информации, связанной с исполнением законов о предупредительных противопожарных мерах 1971 года (с. 40); о здравоохранении и промышленной безопасности 1974 года (с. 37); о безопасности спортивных покрытий 1975 года (с. 52); о продовольствии и охране окружающей среды 1985 года (с. 48)²⁴ . Основное и важное новшество, введённое британским Законом об экологической информации и информации о безопасности 1988 года, заключается в учреждении доступных общественности реестров информации, необходимой для исполнения выше названных законодательных актов. ^{[229] [230]}

В Канаде, подобно Великобритании действует система публичных реестров, в которые вносятся разнообразные сведения, включая сведения о планировании и осуществлении хозяйственных проектов, оказывающих воздействие на окружающую среду. Головные экологические законы федерации и провинций Канады (например, Онтарио, Новая Шотландия, Ньюфаундленд) устанавливают обязанность министров охраны окружающей среды предоставлять заинтересованным лицам экологическую информацию. Вопросы предоставления информации в Канаде также регулируются положениями законов о доступе к информации и [защите] частной жизни. Именно эти законодательные акты требуют от каждого государственного института, подпадающего под их действие, излагать содержание его деятельности и информации, вносимой в отраслевые публичные реестры.

Каждый гражданин, компания или любое лицо, находящееся в Канаде может получить информацию, воспользовавшись положениями закона. Для этого необходимо: 1) решить какое министерство или ведомство вероятнее всего имеет искомую информацию; 2) направить в этот государственный орган письмо за своей подписью или заполненную специальную форму, закрепленную в Законе о доступе к информации (возможно выполнить в Интернете). Более подробные инструкции для желающих подготовить запрос канадскому государственному органу, а также отчёты об исполнении названных законов и соответствующая статистическая информация представлены в Интернете.

В Нидерландах право на информацию о состоянии окружающей среды закреплено Законом о природопользовании 1992 года. 19 глава Закона Нидерландов о природопользовании, озаглавленная "Положения, касающиеся доступа общественности", содержит 6 статей. Первая статья этой главы (19.1) устанавливает обязательность предоставления гражданам информации, содержания принятого решения и материалов, на основании которых принято решение. При этом оговорено, что норма действует только для отношений, регулируемых 11 законами, а также, что порядок должен соответствовать статьям 3:44 и 7:4 Общего административного закона 1993 года.

Если речь идет о доступе к информации, необходимой для оценки заявления об экологическом воздействии (стадия процедуры ОВОС в Нидерландах), то в этом случае применяются положения закона о правительственной информации (доступе общественности) 1991 года (ст. 19.2).

Норма, регулирующая доступ к секретной информации, введена законом Нидерландов о природопользовании (ст. 19.3). Если документ, подпадающий под действие настоящего закона подлежит предоставлению общественности, но содержит информацию, тайна которой может оправданно сохраняться, или если такая информация может быть выведена из такого документа, компетентный орган может в ответ на письменный запрос от заинтересованной стороны разрешить последней стороне предоставить для ознакомления другой текст, одобренный компетентным органом, который не содержит упомянутую информацию или из которого упомянутая информация не может быть выведена. Компетентный орган должен использовать это полномочие только в отношении торговых секретов и информации о безопасности.

Эта норма близка по содержанию и формулировке к той, что использована в Орхусской конвенции 1998 года (п. 6 ст. 4).

Процедура выдачи лицензии предусматривает, что третьи стороны, являющиеся заинтересованными сторонами (например, лица,

защищающие экологические интересы), должны иметь возможность судить о том, какой ущерб принесет тот или иной конкретный сброс или выброс. Если министр пожелает засекретить определенную информацию, он должен обеспечить составление "второго текста" заявки на лицензию, из которого исключаются все секретные положения, и дать возможность оценить по этому "второму тексту" степень воздействия сбросов и выбросов на окружающую среду. На такой информации должна быть пометка — "второй текст".

Поскольку компании практически не в состоянии знать точный состав сбрасываемых ими веществ, то министр транспорта и водного

~ 245

хозяйства утвердил следующую секретную процедуру контроля . Консультативный орган при министерстве "Королевский институт анализа пресной воды" требует от производителей и поставщиков определенной продукции предоставлять необходимую информацию о её составе (при необходимости "под секретом"). Институт изучает полученную информацию, сопоставляя её с информацией, содержащейся в заявке на лицензию, и делает вывод, насколько вредны сбросы или выбросы. Вывод докладывается министру. На этом примере очевидна большая роль, отводимая законодателем Нидерландов, исполнительным органам государственной власти.

Мы отмечаем широкое использование в законодательстве Нидерландов норм, действие которых ограничено строго определенным кругом отношений. Для положений, регулирующих доступ к информации, это характерно не менее, чем обилие отсылочных норм. В последнем пункте ряда статей приводится перечень законов, ограничивающий круг отношений, по поводу которых может применяться норма. Подобная определенность также свойственна новозеландскому законодательству. Так, Закон Новой Зеландии об окру- ^[231]

жающей среде 1986 года^[232], устанавливает, что его интерпретация распространяется на отношения, регулируемые 41 законом, перечисленным в приложении (ст. 2).

Для правоприменительной практики необходимо уяснение смысла понятия "экологическая информация", его объяснение, что является подготовительным этапом, предпосылкой реализации права на получение экологической информации в конкретном случае, а также, в дальнейшем, необходимо разъяснение его нормативного содержания.

В российском законодательстве такой термин есть. Он использован в Федеральном законе Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации" 1995 года. Однако чёткого определения нет.

"Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды" подготовленные Целевой группой по экологическим правам и обязанностям Европейской экономической Комиссии ООН в 1994—1995 гг. и одобренные Софийской конференцией министров окружающей среды 1995 года, содержат следующее определение: Под термином "экологическая информация" понимается любая информация о состоянии вод, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и природных зон и о деятельности или мерах, которые оказывают неблагоприятное воздействие или могут оказывать такое воздействие на них, а также о деятельности или мерах, направленных на их охрану включая административные меры и программы рационального использования окружающей среды.

Приведённое определение практически повторяет определение из Директивы ЕС 90/313/ЕЕС 1990 года о свободе доступа к экологической информации. Единственное отличие последнего в дополнительном описании формы (письменная, визуальная, устная, в виде баз данных).

Руководящие принципы были положены в основу разработки Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, открытой для подписания 23 июня 1998 года в Орхусе (Дания), на 4-й Общеевропейской конференции министров "Окружающая среда для Европы"^[233].

В начальной стадии разработки Конвенции в качестве рабочего определения использовалась очень расширенная версия. В перечень включили ряд неучтённых носителей информации. Кроме того подробнее описывался её содержательный характер. Указывалось, что экологическая информация включает экономический и финансовый анализ, используемый в процессе принятия решений.

В принятом виде определение "экологическая информация" в Конвенции включает три компонента - описание того, о чём может быть экологическая информация: об элементах среды; о факторах, оказывающих воздействие на элементы и о состоянии безопасности.

Целиком определение следующее: "Экологическая информация" означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:

a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;

b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а), и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;

c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или через посредство этих элементов факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте Ь).

В российском законодательстве отсутствует легальное (законодательное) определение многих понятий, используемых в нормативных актах. Понятие "экологическая информация" в этом смысле не исключение. То же касается и канадского законодательства.

Определение экологической информации содержится в британском Законе о свободе информации 2000 года (с. 36)^[234].

В соответствии со ст. 39 (1) Экологическая информация является свободно распространяемой информацией, если орган государст-

венной власти, обладающей ею, (а) обязан согласно требованиям ст. 74 предать информацию гласности в установленном порядке или (Ь) может иметь такую обязанность, но с какими-либо исключениями, содержащимися в нормах.

При этом в пункте (2) установлено, что обязанность подтверждать или опровергать наличие свободно распространяемой информации (или информации, которая была и таковой могла стать) не возникает у органов государственной власти на основании пункта 1 настоящей статьи, а пункт (3) гласит, что подпункт (а) ст. (1) не ограничивает общее правило статьи 21 (1).

Таким образом, для прочтения этого британского понятия обратимся к статьям, указанным в отсылочных положениях. Согласно ст. 74 орган государственной власти обязан в установленном порядке предать гласности информацию, соответствующую определению экологической информации в Орхусской конвенции (ст. 3, 4, 9). При этом согласно п. 3 ст. 74 Госсекретарь, может издать положения, касающиеся экологической информации, если сочтёт это подходящим для реализации Конвенции. В статье 20 уточняется, что "резонно доступная" информация, предоставляемая тем, кто за ней обращается, в порядке ином, чем установлен в ст. 1, является открытой и может быть доступна даже несмотря на то, что она доступна после оплаты.

Резонно доступной информацией в отношении того, кто обращается за информацией, признаётся та информация, которую орган

государственной власти или иное лицо обязаны на основании или в соответствии с законом передать по требованию представителям общественности бесплатно или за плату (Ь) (2) ст. 21.

В Нидерландах и Великобритании, как сторонах Орхусской конвенции, вопрос об определении понятия экологической информации решается в соответствии с названным международно-правовым документом. Однако как показано на примере Великобритании, содержание понятия может уточняться. Один из путей правового уточнения значения понятий - их толкование.

Британский Закон о толковании гласит, что выражение "письменно (в письменной форме)" должно толковаться как печатный,

литографический, фотографический или иной способ воспроизведения слов в видимой форме, если иное не предусмотрено Законом о толковании (ст. 11). Например, Ю.А. Митрофанов отмечал, что в действующем российском законодательстве нет нормы, объясняющей выражение "письменно (в письменной форме)"^[235].

Вывод о том, какое определение экологической информации имеет правовое закрепление и может использоваться на полных ос- новациях в России в настоящий момент очевиден. До учёта определения Орхусской Конвенции в национальном законодательстве это должно быть приведённое выше определение "Руководящих принципов" Софийской конференцией министров окружающей среды 1995 года, одобренных в том числе представителем России^[236].

IV. 1.2. Сроки и оплата предостаВления экологической информации

Вопрос о том, предоставлена запрашиваемая информация или нет важен так же, как весьма важны вопросы, когда и за какую плату информация предоставлена. Сколько же стоит экологическая информация?

Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р, указывает приоритеты и стратегические направления

экологической политики в нашей стране, в том числе обеспечение бесплатного доступа граждан Российской Федерации к экологической информации. Сроки и порядок предоставления информации, в том числе экологической, в России устанавливают многочисленные инструкции по ответу на запросы и обращения граждан и организаций, а также закрепляются законодательно, например Законом Московской области "Об обращениях граждан" от 02.11.99 № 76/99-03 (ст. 8, 11). Как правило, такой срок не превышает одного месяца.

К примеру. Английское агентство по охране окружающей среды предоставляет бесплатно информацию по запросам, если стоимость копируемых материалов не превышает 50 фунтов. В случае заинтересованности лица в получении большего объема информации ему придется оплатить стоимость копирования документов и каждый час отвлеченного от работы сотрудника, который собирает необходимую информацию из расчета 25 фунтов за один час.

Порядок доступа к информации в Нидерландах регулируют законы о правительстве, об охране окружающей среды, а также Закон о правительственной информации (доступе общественности)^[237]. Копии 5 листов предоставляются бесплатно. За 6-13 копий необходимо заплатить 4,5 евро. Более 13 копий обойдутся 0,5 евро за каждую. При этом рыночная цена ксерокопирования в Нидерландах 0,04 евро за копию. Поэтому любой может усомниться является ли эта плата "разумной платой" в значении Директивы 90/313/ЕЕС и Орхусской конвенции. Совместное нидерландско-румынское исследование показало, что различные муниципалитеты на практике предоставляют экологическую информацию и любую другую информацию бесплатно

~ 252

или намного дороже центральных органов исполнительной власти . Согласно распоряжению Ассоциации голландских муниципалитетов о типовом перечне тарифов рекомендуемая плата за копию 1 листа 3 евро и 1,1 евро за каждый последующий лист.

Это положение отчасти компенсируется существованием "Бюро юридической помощи", предоставляющим бесплатные консультации по вопросам правовой защиты общественным организациям и гражданам, имеющим доходы ниже определенного уровня. Такие бюро содержатся правительством Нидерландов. В четырёх из них, расположенных в разных городах, оказывают специализированную экологическую юридическую помощь. Подобную же помощь оказывает находящаяся в столице "Палата по экологическому законодательству", созданная по инициативе студентов-юристов.

Условием получения информации согласно канадским законам о доступе к информации и [защите] частной жизни 1989 г. является внесение оплаты в размере 5 канадских долларов за каждый запрос (о необходимости доплаты может быть сообщено дополнительно).

Государственные органы обязаны подтвердить получение запроса или ответить на него в течение 30 дней. Всего под действие указанных законов подпадает 190 канадских органов и организаций федерального уровня.

IV. 1.3. Формы и значение экологической информации

Нормативные правовые акты устанавливают обязанность государственных органов информировать общественность о своей деятельности. Сегодня в качестве важного источника экологической информации в России могут рассматриваться ежегодные доклады о состоянии окружающей среды, публикуемые для Российской Федерации и большинства субъектов Федерации.

Кроме того в последнее время значительно увеличено внимание органов государственной власти к работе с устными и письменными обращениями граждан и организаций. Например, в рамках Програм-

²⁵² Mogosanu Anca-Ruxandra Irimia, Wildschut J.. Op. cit. P. 15.

мы "Пейджер Губернатора" в Московской области ответы на вопросы граждан и их объединений по актуальным вопросам охраны окружающей среды и природопользования готовятся в течение четырёх часов с момента поступления запроса.

Обычной формой решения проблемных вопросов, говоря о России, стало проведение встреч с гражданами и выезды сотрудников министерств и ведомств на места. Экологи профессионалы регулярно выступают в средствах массовой информации с материалами информационного и аналитического характера. Соответствующие права и обязанности установлены, например. Законом Московской области "Об обращениях граждан" от 02.11.99 № 76/99-03.

Центральное правительство Великобритании периодически публикует статистические сборники, содержащие информацию или данные о загрязнении и дающие детальное представление об общих уровнях загрязнения. Подобная практика принята и в Канаде. Помимо информации, предоставляемой по запросам граждан и организаций, британская, канадская и нидерландская общественность имеет возможность бесплатно получать массово издаваемые информационные материалы о работе природоохранных органов и участии населения в охране окружающей среды. Важным средством получения экологической, в том числе экологической правовой информации также является международная компьютерная сеть.

Вопрос об отражении роли экологической информации в законодательстве может восприниматься как разговор исключительно теоретический, ориентированный на далёкую перспективу в будущем и не имеющий ничего общего с реальной жизнью. По нашему мнению обеспечение права на получение экологической информации - это необходимое условие реализации других основных экологических прав человека, включающих право на благоприятную среду обитания, право на участие в процессе принятия экологически значимых решений, право на защиту жизни, право на возмещение ущерба и др.

Особенности обеспечения права на экологическую информацию заключается в сравнительно меньшем объёме средств, необходимых для его реализации, возможности детальной регламентации механизма его осуществления. Благодаря обеспечению открытости и доступности экологической информации устанавливается обратная связь между населением и государственными органами, что служит повышению эффективности их деятельности и вовлечению всего общества в дело охраны окружающей среды.

В отличие от Великобритании, Канады и Нидерландов в России право на получение информации о состоянии окружающей среды провозглашено конституционно - это отражает роль экологической информации в сфере общественных отношений.

Не менее значимо предоставление общественности правовой экологической информации, в том числе информации об обязанностях граждан, важность анализа и инвентаризации которых, как фактора обеспечения прав, отмечал С.А. Боголюбов^[238].