Гарантии права на экологическую информацию

Реализация права на свободу информации о состоянии окружающей среды невозможна без установления правовых гарантий, к которым могут быть отнесены: свободный доступ к экологической информации; возможность беспрепятственного обращения граждан и общественных объединений в государственные органы и др.

Так, свободный доступ к экологически значимой информации обеспечивается, в частности, тем, что в соответствии с Законом Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. в редакции от 4 января 2003 г. «О государственных секретах» не подлежат отнесению к государственным секретам и засекречиванию сведения: о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной опасности; о состоянии окружающей среды, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина [192, ст. 14].

Сущность данной гарантии заключается не только в том, что в законе определен перечень информации, которую экологическое законодательство относит к экологической [94, 209] и в отношении которой невозможно установление режима секретности, но также и в том, что решение об отнесении указанных сведений к государственным секретам и их засекречивании может быть обжаловано в суде [192].

Важнейшими, с нашей точки зрения, гарантиями является то, что ст. 4—5 Орхусской конвенции трактуют доступ к экологической информации как право запроса такой информации без обязанности формулировать причины заинтересованности в подобной информации [94].

Кроме того, экологическая информация должна быть предоставлена в запрошенной форме, если только государственный орган не имеет оснований предоставить ее в другой форме, в таком случае должны быть указаны причины, оправдывающие представление информации в иной, нежели запрашивалось, форме.

Мы относим к числу гарантий также и установленную в Конвенции для государственных органов возможность отказать в просьбе о предоставлении экологической информации. Право общественности на доступ к экологической информации в этой норме обеспечено ограниченным перечнем оснований отказа в предоставлении информации. Названный перечень требует осмысления с позиции соответствия норм белорусского законодательства требованиям Орхусской конвенции. Далее мы рассмотрим эти основания.

Государственный орган, в который направлен запрос, не располагает запрашиваемой информацией [94, ст. 4 п. 3 а)]. Государственный орган в максимально сжатые сроки, то есть не позднее 1 месяца, информирует заявителя о государственном органе, в который, как он считает, можно обратиться с просьбой о предоставлении информации, или передает эту просьбу такому органу и соответствующим образом уведомляет об этом подателя просьбы [94]. Следует отметить, что по Закону Республики Беларусь «Об обращениях граждан» обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов либо которые не обладают запрашиваемой информацией, в срок не позднее пяти дней должны передаваться должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с уведомлением об этом граждан.

Просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком общем виде [94, ст. 4 п. 3 b)]. Согласно мнению европейских специалистов Стороны конвенции (а значит, и Республика Беларусь) не обязаны применять это исключение. Если сторона принимает решение сделать это, ей придется в национальном законодательстве определить понятия «явно необоснованная просьба» и «просьба, сформулированная в слишком общем виде» [294, S1]. B любом случае объем и сложность удовлетворения информационного запроса не могут сделать запрос «явно необоснованным», поскольку в этом случае Конвенция закрепила возможность продления срока для удовлетворения запроса до двух месяцев. П. 2 ст. 3 Конвенции обязывает обеспечивать ориентацию общественности в получении экологической информации [94]. Любая помощь, предоставленная государственными органами представителям общественности, заинтересованным в получении экологической информации, поможет избежать ситуации, когда просьба будет считаться явно необоснованной или сформулированной в слишком общем виде.

Просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их подготовки, или внутренней переписки государственных органов и между ними, когда такое исключение предусматривается национальным законодательством, или сложившейся практикой, при этом учитывается заинтересованность общественности в получении такой информации [94, ст. 4 п. 3 с)]. B юридической литературе фразу «на заключительном этапе подготовки» предлагают трактовать таким образом, что в течение какого-то периода времени с этим документом будет проводиться дополнительная работа [129, 39]. Притом, что анализ ст. 6—8 Конвенции позволяет сделать вывод, что такие документы, как проекты разрешений, ОВОС, политики, программ, планов и правил, имеющих обязательную силу, которые должны быть открыты для высказывания по ним замечаний общественности, объективно не могут рассматриваться в качестве «материалов, находящихся на заключительном этапе подготовки.

Разглашение такой информации отрицательно повлияет: на конфиденциальность работы государственных органов в тех случаях, когда такая конфиденциальность предусматривается национальным законодательством; на международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность [94, ст. 4 п. 4 a), b)]. Закон «О государственных секретах» установил категории государственных секретов. B соответствии с ним государственные секреты подразделяются на две категории: государственная тайна и служебная тайна [192, ст. 17].

Государственная тайна — государственные секреты, разглашение или утрата которых могут повлечь тяжкие последствия для национальной безопасности Республики Беларусь, а также создать угрозу безопасности граждан либо их конституционным правам и свободам. Служебная тайна — государственные секреты, разглашение или утрата которых могут причинить существенный вред национальной безопасности Республики Беларусь, а также конституционным правам и свободам граждан. Сведения, составляющие служебную тайну, имеют характер отдельных данных, входящих в состав сведений, составляющих государственную тайну и не раскрывающих ее в целом. B зависимости от категории сведений, составляющих государственные секреты, характера и объема мер, необходимых для обеспечения их сохранности и защиты, устанавливаются три степени секретности сведений: особой важности, совершенно секретно, секретно. B соответствии со степенью секретности сведений, составляющих государственные секреты, присваиваются соответствующие грифы секретности. He допускается использование грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственным секретам [192, ст. 17].

Разглашение такой информации отрицательно повлияет на отправление правосудия, возможность для лиц подвергаться справедливому судебному разбирательству или способность государственных органов проводитъ расследование уголовного или дисциплинарного характера [94, ст. 4 п. 4 с)]. B частности, данные ограничения регламентированы статьями Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь.

Разглашение информации отрицательно повлияет на конфиденциальность коммерческой и промышленной информации в тех случаях, когда такая конфиденциальность охраняется законом в целях защиты законных экономических интересов [94, ст. 4 п. 4 d)]. Ст. 128 ГК в качестве объекта гражданских прав называет «охраняемую информацию». Лицо, правомерно обладающее технической, организационной или коммерческой информацией, в том числе секретами производства (ноу-хау), не известной третьим лицам (нераскрытая информация), имеет право на защиту этой информации от незаконного использования. Согласно ст. 140 ГК «информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности» [52].

Понятие коммерческой тайны закреплено также в ст. 96 Закона Республики Беларусь «О предприятиях». Под коммерческой тайной предприятия понимаются не являющиеся государственными секретами сведения, связанные с производством, технологической информацией, управлением, финансами и другой деятельностью предприятия, разглашение (передача, утечка) которых может нанести ущерб его интересам [216]. B Положении о коммерческой тайне от 6 ноября 1992 г. закрепляется еще одно определение понятия коммерческой тайны, в частности, «коммерческую тайну составляют преднамеренно скрываемые экономические интересы и информация о различных сторонах и сферах производственно-хозяйственной, управленческой, научно-технической, финансовой деятельности субъекта хозяйствования, охрана которых обусловлена интересами конкуренции и возможной угрозой экономической безопасности субъекта хозяйствования». Положение о коммерческой тайне определяет, что информация, составляющая коммерческую тайну, должна соответствовать следующим требованиям: иметь действительную и потенциальную ценность для субъекта хозяйствования по коммерческим причинам; не являться общеизвестной или общедоступной согласно законодательству Республики Беларусь; обозначаться соответствующим образом с осуществлением субъектом хозяйствования надлежащих мер по сохранению ее конфиденциальности через систему классификации информации как коммерческой тайны, разработки внутренних правил засекречивания, введения соответствующей маркировки документов и иных носителей информации, организации секретного делопроизводства; не являться государственным секретом и не защищаться авторским и патентным правом; не касаться негативной деятельности субъекта хозяйствования, способной нанести ущерб интересам государства [280].

Коммерческую тайну субъекта хозяйствования не могут составлять: учредительные документы, а также документы, дающие право на занятие предпринимательской деятельностью и отдельными видами хозяйственной деятельности; сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные данные, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей; документы о платежеспособности; сведения о численности и составе работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест [280]. Никаких дополнительных ограничений относительно экологической информации национальное законодательство не содержит.

Как было сказано ранее, в соответствии с положениями Opxyc- ской конвенции информация о выбросах, относящихся к охране окружающей среды, подлежит раскрытию, то есть такая информация не может относиться к категории секретной информации.

Ha практике не всегда ясно, при каких обстоятельствах информация о выбросах может считаться не относящейся к защите окружающей среды. Любая информация о выбросах, которые могут повлиять на состояние окружающей среды, с точки зрения принципов Орхусской конвенции должна рассматриваться как относящаяся к защите окружающей среды. Правовое понятие выбросов не раскрывается в Конвенции. Однако данный термин определен в Директиве Совета EC 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 r., касающейся комплексного предупреждения и сокращения выбросов, как «прямой или косвенный выброс веществ, вибрации, тепла или шума из точечных или диффузных источников данного объекта в атмосферу, воду или почву» [194, 102].

Разглашение такой информации отрицательно повлияет на права интеллектуальной собственности [94, ст. 4 п. 4 e)]. B Республике Беларусь защита авторских прав осуществляется на основе Гражданского кодекса и Закона Республики Беларусь «Об авторском праве и смежных правах» и иных нормативных правовых актов [52, 257].

Разглашение такой информации отрицательно повлияет на конфиденциальность личных данных и/или архивов, касающихся физического лица, когда соответствующее лицо не дало согласия на предоставление такой информации общественности в соответствии с положениями национального законодательства [94, ст. 4 п. 4 f)]. B соответствии со ст. 28 Конституции государство обеспечивает свободу, неприкосновенность и достоинство личности, а каждый гражданин имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь [109]. B государственных архивах к документированной информации ограниченного доступа относятся документы, содержащие сведения о личной жизни граждан. B соответствии со ст. 28 Закона Республики Беларусь «О национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» установлено, что граждане, являющиеся собственниками (создателями) архивных документов, имеют право обусловить неразглашение их содер-

жания или ограничить доступ к ним на срок до 75 лет [203]. B соответствии со ст. 12 Закона «06 информатизации» юридические и физические лица, владеющие документированной информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность за нарушение порядка использования этой информации [260].

Разглашение такой информации отрицательно повлияет на интересы третьей стороны, представившей запрашиваемую информацию, если эта сторона не связана правовым обязательством поступать подобным образом или если на эту сторону не может бытъ возложено такого обязательства, и в тех случаях, когда эта сторона не дает согласия на разглашение материала [94, ст. 4 п. 4 g)].

Разглашение такой информации отрицательно повлияет на окружающую среду, к которой относится эта информация, например местам размножения редких видов [94, ст. 4 п. 4 h)]. Государственные органы могут отказать общественности в доступе к информации, которая окажет отрицательное воздействие на окружающую среду. Это исключение позволяет охранять некоторые районы — места размножения редких видов от эксплуатации.

Перечисленные основания для отказа в предоставлении экологической информации в Конвенции трактуются ограничительно, то есть с учетом заинтересованности общественности в экологической информации [194, 90].

Отказ в предоставлении экологической информации дается в письменном виде. Государственный орган, отказывая в предоставлении экологической информации, должен не только указать причины отказа, но и разъяснить заявителю порядок обжалования принятого решения. Гражданин или общественная организация, считающие, что их просьба о доступе к экологической информации не рассмотрена, неправомерно отклонена (будь то частично или полностью), или неадекватно удовлетворена, имеют право на обжалование решения государственного органа.

Лица, права которых на получение экологической информации нарушены, вправе ставить вопрос о привлечении правонарушителей к административной или уголовной ответственности. Так, в соответствии со ст. 167-7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях неправомерный отказ в рассмотрении обращений граждан, нарушение без уважительных причин срока их рассмотрения, принятие решения, противоречащего законодательству, а также невыполнение принятых в связи с обращениями решений влекут наложение штрафа на должностных лиц в размере от двух до пяти базовых величин. Разглашение сведений, ставших известными в связи с рассмотрением обращений граждан, если это ущемляет их права и законные интересы, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти базовых величин. Рассмотрение данного административного дела подведомственно суду [87].

Законодательством предусмотрена также уголовная ответственность за незаконный отказ должностного лица в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих его права, свободы и законные интересы, либо предоставление ему неполной или умышленно искаженной такой информации, повлекшей причинение существенного вреда правам, свободам и законным интересам гражданина [330, ст. 204], а также за сокрытие либо умышленное искажение должностным лицом сведений об авариях с экологическими последствиями, о радиационном, химическом, бактериологическом или другом опасном для жизни и здоровья людей и живой природы загрязнении окружающей среды или о состоянии здоровья населения, подвергшегося вредному воздействию [330, ст. 268].

Анализ законодательства Республики Беларусь показывает, что основной проблемой в правовом обеспечении доступа к экологической информации является отсутствие в Законе «Об обращениях граждан» понятия «запрос» как формы обращения граждан и, как следствие, отсутствие соответствующего правового закрепления процедуры предоставления информации, и экологической в том числе. Наша позиция заключается в том, что нормой, определяющей понятие «запрос», как форму обращения граждан, необходимо дополнить Закон «Об обращениях граждан», где она будет иметь общий характер по отношению к соответствующей норме будущего закона об экологической информации, в котором должна быть детально регламентирована процедура ее предоставления.

4.2.