4.2.1. Нормативно-правовая основа участия общественности в принятии экологически значимых решений
Участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений является вторым «столпом», на котором базируется Орхусская конвенция. Участие общественности, как co- ставляющая Орхусской конвенции, не может быть эффективным без доступа к информации (первый блок Конвенции) и без доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (третий блок).
Как принцип международного сотрудничества в области охраны окружающей среды участие общественности в решении экологически значимых вопросов определено в ряде международных документов, принятых до разработки и принятия Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Мы обращаемся к тем из них, которые, на наш взгляд, явились «предтечей» принятия Орхусской конвенции.
Всемирная хартия природы (1982 r.), одобренная резолюцией Генеральной Ассамблеи OOH № 37/7 от 28 октября 1982 r., предоставила возможность каждому человеку участвовать индивидуально или коллективно в процессе разработки решений, непосредственно касающихся окружающей среды (n. 23) [8, 42—43].
B Европе общественное участие в принятии экологически значимых решений отражено в резолюции Совета Европы № 171 (1986 r.), разработанной Постоянной конференцией местных и региональных органов Европы по проблемам регионов [194, 135].
До принятия Орхусской конвенции положения об участии общественности в процессе принятия решений по экологическим вопросам были наиболее разработаны в нормах Конвенции ЕЭК «Об оценке воздействия на окружающую среду (OBOC) в трансграничном контексте» (Эспо, 1991 г.) [104].
B соответствии с п. 2. ст. 2 Конвенции об OBOC «каждая Сторона принимает необходимые законодательные, административные или другие меры для осуществления положений настоящей Конвенции, включая в отношении планируемых видов деятельности...
установление процедуры оценки воздействия на окружающую среду, создающей возможность для участия общественности...». П. 6. ст. 2 Конвенции об OBOC устанавливает обязанность предоставления общественности в районах, которые, по всей вероятности, будут затронуты трансграничным воздействием, возможность общественности принять участие в соответствующих процедурах оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, и обеспечивает, чтобы данная возможность была равноценна для всех сторон, вовлеченных в трансграничный конфликт. П. 2 ст. 4 установил обязанность распространения документации об OBOC среди общественности в районах, которые будут подвергнуты трансграничному воздействию [104].Рамочная конвенция об изменении климата устанавливает обязательства для государств-участников Конвенции по «поощрению и облегчению» участия общественности в рассмотрении вопросов изменения климата, его последствий и в разработке соответствующих мер реагирования [312, ст. 6].
Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.) налагает на сторону, под юрисдикцией которой может произойти промышленная авария, обязанность предоставлять возможность для участия общественности в затрагиваемых районах, невзирая на границы [99, п. 2 ст. 9].
Общие принципы участия общественности в процессе принятия решений в экологических вопросах закреплены в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Так, в принципе 10 Декларации установлено, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. Ha национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации.
Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты [57].Утверждение Орхусской конвенции Указом Президента республики от 14 декабря 1999 г. [275] предполагает, что законодательство Республики Беларусь содержит необходимые правовые механизмы для реализации прав общественности на участие в принятии экологически значимых решений.
Конституционную основу общественного участия в принятии экологически значимых решений составляют: право на свободу собраний митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан; право на свободу объединений; право участвовать в решении государственных дел·, право направлять личные или коллективные обращения в государственные [109, ст. 35—37, 40]. Их содержание раскрыто в ином конституционном законодательстве.
Так, Закон от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях» [262] регулирует общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права граждан на объединение, и определяет принципы образования, регистрации и деятельности общественных объединений. Закон от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан» [261] устанавливает порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий независимо от формы собственности, а также порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб.
Закон от 20 февраля 1991 г. «О местном управлении и самоуправлении» в редакции Закона от 10 января 2000 г. [200] определяет систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, а также закрепляет основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии.
Закон от 12 июля 2000 г. «О республиканских и местных собраниях» [245] регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний в Республике Беларусь.
Особое место среди нормативных правовых актов конституционного законодательства занимает Избирательный кодекс Республики Беларусь [72], который регулирует отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов, а также при подготовке и проведении референдума (народного голосования), и устанавливает гарантии, обеспечивающие свободное волеизъявление граждан Республики Беларусь.
Законодательство в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов также содержит нормы об общественном участии в принятии экологически значимых решений. B Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденной Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 r., «привлечение к делу охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием широких слоев населения, общественных организаций и движений; поддержка на государственном уровне общественных организаций и движений, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, здоровья человека, охраны живой и неживой природы» рассматриваются на уровне принципа [110]. B соответствии со ст. 7 Кодекса о земле граждане, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении затрагивающих их интересы вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах [85].
Новые подходы в правовой регламентации общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений содержатся в нормативных правовых актах, которыми устанавливаются правовые механизмы и меры охраны окружающей среды в процессе хозяйственной деятельности. B этих источниках определяются особые правовые формы общественного участия, присущие именно экологическим отношениям, например, ст. 42 Закона «Об отходах» устанавливает общественный контроль за обращением с отходами [267], ст. 22 Закона «О радиационной безопасности» — общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности [234], ст. 11 Закона «О государственной экологической экспертизе» определяет место общественной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы и участие общественности на этапе OBOC [189].
4.2.2.