Понятие участия общественности в принятии экологически значимых решений

Оптимально участие общественности предполагает деятельность общественных объединений, их представителей, заинтересованных лиц по сотрудничеству на партнерских началах с государственными органами.

Обращаясь к проблеме общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений, мы отдаем себе отчет в том, что участие общественности не есть самоцель, — это средство (но важнейшее средство) для достижения жизненно важной цели — качественного, благоприятного для человека состояния окружающей среды.

Для целей нашей работы необходимо определить содержание понятий «общественность» и «участие общественности» в трактовке Орхусской конвенции. B соответствии со ст. 2 названной конвенции «общественность» означает «одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством и практикой их ассоциации, организации или группы» [94, ст. 2, п. 4]. Понятие «общественность» в Орхусской конвенции трактуется таким образом, чтобы предоставить право на доступ к экологической информации, право на общественное участие в принятии экологически значимых решений и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, наибольшему числу заинтересованных в этом лиц. При этом Конвенция не делает ссылки на необходимость регистрации и обретения правосубъектности группы лиц с целью последующего обращения в государственные органы по вопросам, регулируемым Орхусской конвенцией.

Анализируя законодательство Республики Беларусь, обращаем внимание на аналогичное понимание общественности, как субъекта права. Так, ст. 1 Закона Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимает «добровольное формирование граждан, которое они образовали на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, экономических, социальных и культурных прав». Согласно ст. 2. этого Закона граждане Республики Беларусь имеют право по своей инициативе создавать общественные объединения и вступать в действующие общественные объединения. Иностранные граждане и лица без гражданства могут вступать в действующие общественные объединения, если это предусмотрено их уставами [262].

Применение п. 9 ст. 3 Орхусской конвенции предполагает, что никто не может быть исключен из определения «общественность» по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства, а в случае юридического лица по месту регистрации юридического лица, или, как определено в Конвенции, «по признаку его зарегистрированного местонахождения или «фактического центра деятельности» [94]. Ст. 1 Закона «Об обращениях граждан» установила, что действие данного Закона распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства в пределах их прав и свобод, предусмотренных законодательством Республики Беларусь [261].

Объем прав и обязанностей, предоставленных гражданам Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, распространяется и на иных субъектов права, в частности, согласно ст. 6 Закона «Об охране окружающей среды», субъектами отношений в области охраны окружающей среды являются граждане Республики Беларусь, юридические лица Республики Беларусь. Правила, установленные названным законом, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных и международных юридических лиц (организаций, не являющихся юридическими лицами), иностранных государств, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь и международными договорами Республики Беларусь [272].

Белорусский Закон «Об обращениях граждан» не содержит понятия «общественность», но понятие «обращение граждан» в законе относится как к индивидуальным, так и к коллективным обращениям [261, ст. 2].

Избирательный кодекс Республики Беларусь устанавливает, что право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве: в области и городе Минске — не менее 50 человек; в районе, городе, районе в городе — не менее 20 человек; в поселке, сельсовете — не менее 10 человек [72, ст. 126].

Другими словами, белорусское законодательство, регулирующее участие общественности в принятии государственных решений, так же как и Орхусская конвенция, не требует, чтобы для такого общественного участия граждане были организованы в общественное объединение, зарегистрированное в установленном законом порядке.

Наряду с понятием «общественность» в Конвенции используется также понятие «заинтересованная общественность», обозначающее общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе [94, ст. 2]. Таким образом, понятие «заинтересованная общественность» относится к той части граждан и общественных объединений, которая имеет особое отношение к принятию решения ввиду того, что оно затрагивает их непосредственно. При этом, согласно Орхусской конвенции, неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность. Правовое положение «заинтересованной общественности» закреплено в ст.

Однако к заинтересованной общественности, согласно Орхусской конвенции, относятся также лица, которые затрагиваются или могут быть затронуты процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которые имеют заинтересованность в этом процессе. K этим лицам относятся любые граждане, жизнь, работу, быт и отдых которых может изменить принимаемое в области окружающей среды решение. Права этих лиц в сфере экологических отношений установлены ст. 12 Закона «Об охране окружающей среды».

Обращаясь к правовому статусу граждан в сфере природопользования (гл. 3 настоящего исследования), мы констатируем, что физические лица, осуществляющие использование природных ресурсов на различных правовых основаниях (право собственности, аренда, сервитут и иные) и наделенные в связи с этим объемом прав и обязанностей, в соответствии с Орхусской конвенцией признаются заинтересованной общественностью.

Содержание понятия «участие общественности» в Орхусской конвенции четко не определено. Однако в преамбуле к Конвенции говорится о факторах, которые имеют значение в процессе принятия экологических решений. B частности, речь идет о роли общественности в создании такого механизма, при помощи которого общественность и отдельные граждане смогли бы реализовать свое право на благоприятную окружающую среду. Согласно преамбуле участие общественности также повышает качество принимаемых в отношении окружающей среды решений и способствует их эффективной реализации. Кроме того, участие общественности укрепляет принцип гласности, подотчетности, создает обратную связь от государственных органов к общественности [94, преамбула].

Ст. 6 Конвенции установила принципы работы системы «общественность — государство» при принятии экологически значимых решений. Участие общественности, согласно этой норме, должно быть адекватным, своевременным и эффективным.

Конвенция устанавливает обязанности государств-участников для обеспечения своевременного, надлежащего и эффективного участия общественности. B числе таких требований обязанности, касающиеся порядка уведомления общественности, сроков, объема информации. Конвенция также рекомендует ее сторонам содействовать участию общественности не только непосредственно, но и через механизмы поощрения инициативы привлечения общественности со стороны лиц, принимающих решения, воздействующие на состояние окружающей среды.

C целью обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений Орхусская конвенция предлагает ее участникам общие требования. Эти требования обладают такой степенью гибкости, что могут быть адаптированы национальными законодательствами. Государства в рамках национальных законодательств обязаны обеспечить участие общественности на раннем этапе принятия решений в отношении деятельности, которая может оказать значительное экологическое воздействие. Государства-участники Конвенции обязаны уведомлять заинтересованную общественность, устанавливать разумные сроки осуществления различных этапов участия общественности; предоставлять всю необходимую информацию заинтересованной общественности, давать общественности возможность высказывать замечания, а также государственные органы должным образом учитывают результаты участия общественности и информируют общественность о принятом решении.

Понятие «участие общественности» в Конвенции закреплено в традиции международных документов, то есть таким образом, чтобы сделать это определение наиболее приемлемым для всех сторон — участниц Конвенции. Другими словами, «общественное участие» в Конвенции трактуется несколько шире, нежели просто участие гражданина в общественном объединении и участие общественного объединения в экологически значимых процессах. Такое участие должно быть достаточно действенным, а главное, иметь правовые последствия в виде принятия сбалансированных, учитывающих общественное мнение решений по вопросам, касающимся окружающей среды, с учетом того, что в число «экологически значимых решений» по Конвенции попадает значительный круг общественных вопросов, а именно:

решения по конкретным видам хозяйственной деятельности, которые могут оказать негативное влияние на состояние окружающей среды и здоровья людей (ст. 6 Конвенции);

решения вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой (ст. 7 Конвенции);

подготовка нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу и (или) общеприменимых юридических обязательных нормативных актов (ст. 8 Конвенции) [94].

4.2.3.