Правовые формы участия общественности в принятии экологически значимых решений

Формы общественного участия в принятии экологически значимых решений закреплены как в Орхусской конвенции (в наиболее общей форме), так и в законодательстве Республики Беларусь. И в первую очередь это касается объема прав граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды.

право обращаться в органы государственного управления, иные организации и к должностным лицам для получения полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;

принимать участие в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности;

вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении;

оказывать содействие государственным органам в решении вопросов охраны окружающей среды;

осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды;

обращаться в государственные органы с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы [272].

Орхусская конвенция рассматривает применение названных форм общественного участия по следующим направлениям:

участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности (ст. 6 Конвенции);

участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой (ст. 7 Конвенции);

участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов (ст. 8 Конвенции) [94].

Рассмотрим эти направления.

Правовое обеспечение участия общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности.

B Конвенции не предусматривается процедура выдачи разрешений на осуществление хозяйственной деятельности, но установлена процедура общественного участия в процессе принятия такого решения. Другими словами, в Конвенции определены требования, регламентирующие участие общественности в процессе принятия решений по конкретным видам деятельности.

Процедура участия общественности достаточно детально регламентирована в ст. 6 Орхусской конвенции. Условно ее можно разделить на несколько стадий:

а) Информирование общественности.

Заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, в том числе о планируемом виде деятельности и заявке, по которой будет приниматься решение; о характере возможных решений или проекте решения; о государственном органе, ответственном за принятие решения; о предусматриваемой процедуре, включая то, каким образом и когда такая информация может быть предоставлена.

б) Обеспечение общественного участия.

B соответствии с п. 4 ст. 6 Конвенции государства-уЧастники обеспечивают участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности. B необходимых случаях государственные органы поощряют инициаторов планируемой хозяйственной деятельности с целью определения заинтересованных кругов общественности.

в) Обеспечение доступа общественности к информации.

B соответствии с п. 6 ст. 6 Конвенции государства-участники требуют от компетентных государственных органов обеспечить заинтересованным кругам общественности по получении от них запроса, где это требуется в соответствии с национальным законодательством, бесплатный доступ ко всей информации, относящейся к процессу принятия решений и имеющейся в распоряжении на момент осуществления процедуры участия общественности, в целях ее изучения по мере ее поступления.

Информация, обязанность представления которой урегулировано п. 6 ст. 6 Орхусской конвенции, должна включать:

описание промышленного объекта и физических и технических характеристик предлагаемой деятельности, включая оценку предполагаемых остатков и выбросов;

описание значительного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;

описание мер, предусмотренных для предотвращения и/или уменьшения воздействия, включая выбросы;

нетехническое резюме вышеуказанного;

план основных альтернатив, рассмотренных подателем заявки;

в соответствии с национальным законодательством основные доклады и рекомендации, направленные государственному органу, в то время когда заинтересованной общественности будет предоставляться информация.

г) Отражение участия общественности.

Предусмотренные в Конвенции процедуры участия общественности позволяют ей представлять в письменной форме ИЛИ, B необходимых случаях, в ходе публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки любые замечания, информацию, анализ или мнения, которые, как она считает, имеют отношение к планируемой деятельности.

д) Информирование общественности о принятом решении.

Государства-участники Конвенции обеспечивают, чтобы после

принятия решения государственным органом общественность была незамедлительно информирована об этом решении в соответствии с надлежащими процедурами. Общественности предоставляется текст решения вместе с указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения.

B рамках названных стадий процедуры общественного участия в принятии решений по конкретным видам деятельности выделяются ключевые моменты, имеющие принципиальное значение с точки зрения прохождения процедуры принятия решений. K ним Конвенция относит:

начало осуществления процедуры;

время и место любого планируемого публичного слушания;

наименование государственного органа, в котором можно получить соответствующую информацию и информацию о том, куда соответствующая информация была передана для рассмотрения общественностью;

наименование соответствующего государственного органа или любого другого официального органа, которому могут представляться замечания или вопросы, сроки представления замечаний или вопросов.

B законодательстве Республики Беларусь сроки исполнения документов регламентированы Законом «Об обращениях граждан» [261], Распоряжением Государственного комитета по стандартизации, метрологии и сертификации от 19 сентября 1997 г. «О сроках исполнения документов». Сроки исполнения решений на обращения граждан установлены в 1 месяц, а не требующие дополнительного изучения и проверки — 15 дней. При необходимости проведения специальной проверки, запроса дополнительных материалов руководитель организации, учреждения, предприятия, в которое поступило обращение, может продлить указанный срок, но не более чем на 2 месяца, одновременно уведомив об этом заявителя. Документы, по которым не установлены сроки, должны исполняться, как правило, не более месяца со дня подписания (утверждения) распорядительного документа, резолюции или поступления письма (обращения) [252].

B экологическом законодательстве Республики Беларусь участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности наиболее четко и полно урегулировано в виде общественной экологической экспертизы и общественных слушаний B процедуре, объединяемой понятием «оценка воздействия на окружающую среду» (OBOC) [272, 189, 74].

Общественная экологическая экспертиза. Согласно ст. 59 Закона «Об охране окружающей среды» экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. B Республике Беларусь проводятся государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза [272].

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе общественных объединений и граждан независимыми специалистами, которые в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, вправе получать от заказчика (инициатора планируемой хозяйственной и иной деятельности) документацию, подлежащую общественной экологической экспертизе, в том числе материалы по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также иные материалы, необходимые для проведения общественной экологической экспертизы. Заключение общественной экологической экспертизы может направляться в органы, которые проводят государственную экологическую экспертизу, местные исполнительные и распорядительные органы, а также иным заинтересованным лицам и носит рекомендательный характер. Финансирование общественной экологической экспертизы производится за счет средств ее инициаторов — общественных объединений и (или) граждан. Ст. 61 Закона «Об охране окружающей среды» и ст. 11 Закона «О государственной экологической экспертизе» устанавливают, что заключение общественной экологической экспертизы рассматривается при проведении государственной экологической экспертизы [189, 272].

B литературе неоднократно указывалось на незначительность положения, отведенного в законодательстве общественной экологической экспертизе.

По логике результаты общественной экологической экспертизы должны побуждать к проведению государственной экологической экспертизы, но органы Минприроды не ведут учет заключений общественной экологической экспертизы. Другими словами, эти два вида экспертизы в законодательстве недостаточно скоординированы друг с другом.

Автор считает необходимым определить на законодательном уровне правовое положение и соотношение государственной и общественной экологической экспертиз, в частности, предоставить право органам Минприроды утверждать заключение общественной экологической экспертизы при условии, что при ее проведении были соблюдены все необходимые условия и достоверность ее выводов не вызывает сомнений. B случае представления в органы Минприроды заключения общественной экологической экспертизы министерству (его территориальным органам) по своей инициативе назначать проведение государственной экологической экспертизы.

Такое соотношение государственной и общественной экологических экспертиз необходимо в силу того, что цели их совпадают. Однако задачи у них разные. Как правило, общественная экологическая экспертиза имеет целью привлечь внимание государственных органов к конкретному объекту, широко распространить научно обоснованную информацию о его потенциальной экологической опасности и т. п. Основанием для проведения экологической экспертизы могут служить решения референдумов, собраний; органов общественного объединения согласно их компетенции, определенной в уставе или другом статутном документе, решения общего собрания научного коллектива и т. п.

Задачей государственной экологической экспертизы является «проверка соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды» [272, ст. 59;

189, ст. 1]. C этой точки зрения государственная экологическая экспертиза представляет собой форму государственного контроля за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды, что и отражено в нормативных правовых актах, регламентирующих контроль, осуществляемый Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды [276].

В. И. Андрейцев выделяет две основных формы организации и проведения общественных экологических экспертиз: формальные, осуществляемые общественными природоохранными организациями (обществами охраны природы, охотников и рыболовов, студенческими добровольными природоохранными дружинами), и неформальные, осуществляемые объединениями общественности (группами общественных экспертов, советами общественности по экологической экспертизе, инициативными экспертными группами или комиссиями, экологическими экспертными ассоциациями, группами защиты памятников и парков природы и др.) [3, 52—253]. Подобная классификация общественных экологических экспертиз имела бы место в том случае, когда место и роль общественной экологической экспертизы в принятии экологически значимых решений была бы определена в более конкретных дефинициях, нежели это имеет место в настоящее время. B белорусском законодательстве роль общественной экспертизы определяется нормой «заключение общественной экологической рассматривается при проведении государственной экологической экспертизы» [189, ст. 11].

B национальном законодательстве порядок проведения и организации общественной экологической экспертизы детально не определен. Однако те нормы закона, на которые мы ссылались ранее, а также возможность использования приемов аналогии права и аналогии закона позволяют сформулировать отдельные рекомендации по проведению общественной экологической экспертизы.

Прежде всего, важно понять, почему общественная экологическая экспертиза может быть воспринята как альтернатива государственной. Опыт подсказывает, что, к сожалению, при реализации отдельных проектов, строительстве объектов хозяйственного назначения (предприятий, полигонов отходов, станций технического обслуживания и ремонта автомобилей, супермаркетов и т. д.) нормы экологического законодательства игнорируются в угоду экономической, хозяйственной целесообразности. Тем более что вероятность подобного исхода событий вольно или кеволь- но заложена в самом Законе «О государственной экологической экспертизе», ограничительно толкующем в ст. 5 состав участников экспертизы. Напомним, что речь идет о признании в качестве субъектов лишь Заказчика — инициатора планируемой хозяйственной деятельности и Эксперта (экспертов) — должностных лиц Минприроды. B этом случае может возникнуть ситуация, при которой положительное заключение государственной экологической экспертизы не гарантирует достаточного уровня экологической безопасности объекта.

Возможен и другой вариант. Положительное заключение государственной экологической экспертизы подготовлено после глубокого анализа документов и экологической обстановки территории, на которой предполагается реализация проекта. Однако в ходе самой реализации допускаются грубые нарушения экологического законодательства и положений проекта, которые не выявлены соответствующими органами государственного контроля.

B обоих случаях проведение общественной экологической экспертизы может стать достаточно действенным средством предотвращения экологического вреда от реализации опасных проектов.

Общественную экологическую экспертизу следует организовывать, придерживаясь следующих положений:

• проведение общественной экологической экспертизы общественным объединением (осуществляет поиск экспертов, координацию их деятельности, подготовку итогового документа, уведомляет государственные органы (органы власти и управления) о проведении экспертизы и представляет им итоговый документ, обращается с ходатайствами о предоставлении необходимых для проведения экспертизы документов);

• проведение общественной экологической экспертизы независимыми экспертами на добровольной основе за счет их собственных средств (средств общественных объединений) или на общественных началах;

• сроки проведения общественной экологической экспертизы не оговорены законом. Очевидно, что эффективность заключения общественной экологической экспертизы будет тем выше, чем быстрее (до начала строительства объекта, реализации проекта) она будет проведена. Поскольку предотвратить строительство легче (считай, дешевле с экономической точки зрения), чем разрушать уже построенное;

• заключение общественной экологической экспертизы должно содержать анализ уровня экологической опасности объекта

(проекта, местности), оценку соответствия планируемой, проектируемой деятельности требованиям законодательства. Вот почему важно привлекать к этой сложной работе не только экологов, медиков, гидрогеологов, физиков, HO и юристов;

• заключение общественной экологической экспертизы следует представить органам, осуществляющим государственный контроль в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Как было сказано ранее, согласно закону заключения общественной экологической экспертизы учитываются органами, осуществляющими государственную экспертизу. Ho даже в том случае, если по каким-либо причинам это не будет учтено, заключение общественной экологической экспертизы может послужить весомым основанием для обжалования заключения государственной экологической экспертизы в судебном порядке.

B литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что, кроме государственной и общественной, имеет мес.то ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза [317, 25\\. Ведомственная экологическая экспертиза может быть проведена по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду. B этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу и не уверено в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия.

Научная экологическая экспертиза может проводиться по инициативе научных учреждений, высших учебных заведений, научных коллективов и отдельных ученых.

Что касается коммерческой экспертизы, то деятельность коммерческих организаций в данной области, по мнению О. В. Canpa- новой, следует считать одной их форм консалтинговой деятельности, поскольку главным ее результатом является предоставляемая заказчику информация о свойствах исследуемого объекта, дача рекомендаций по его доработке. Данную информацию заказчик может учитывать или не учитывать. Она не может служить основанием для открытия кредитования или финансирования объекта, выдачи соответствующих лицензий и т. д. [317, 18].

Однако законодательство об охране окружающей среды не предусматривает перечисленных видов экологической экспертизы. Коммерческая экспертиза, равно как и ведомственная и научная, при определенных обстоятельствах может быть отнесена к общественной экспертизе, например, если заказчик — общественное объединение либо инициативная группа граждан. Эти виды экологической экспертизы сходны с общественной и по правовым последствиям их проведения: они не являются основанием для открытия кредитования или финансирования объекта и т. д.

Если общественная экологическая экспертиза в полном соответствии с термином является самодеятельной формой участия заинтересованной общественности в процессе принятия экологически значимых решений и с этой точки зрения не требует точной правовой регламентации, участие общественности на стадиях государственной экологической экспертизы требует правового регулирования. C нашей точки зрения, определение формы участия общественности на стадиях государственной экологической экспертизы в Законе «О государственной экологической экспертизе» является, безусловно, позитивным фактом для законодательства Республики Беларусь.

B соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе» при заинтересованности граждан и (или) общественных организаций (объединений) в принятии участия в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности заказчик (инициатор планируемой хозяйственной и иной деятельности) представляет заинтересованным гражданам и (или) общественным организациям (объединениям) необходимую информацию и обеспечивает их участие в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности [189].

Общественные слушания. Ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды» [272] установила, что оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на окружающую среду. Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности проводится в обязательном порядке, утверждается Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь [74].

Порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, требования к материалам и содержанию отчета о результатах проведения такой оценки устанавливаются законодательством Республики Беларусь о государственной экологической экспертизе. Таким образом, законодатель связывает процедуру OBOC с проведением государственной экологической экспертизы, более того, обусловливает проведение экспертизы в определенных (установленных B законодательстве случаях) процедурой ОВОС.

Государственная экологическая экспертиза — важнейший этап планирования любой хозяйственной деятельности. Необходимость ее диктуется тем, что технические знания и опыт человечества не позволяют пока обоснованно судить о возможном воздействии хозяйственной деятельности на природную среду в отдаленной перспективе. Цель любой экологической экспертизы состоит в обеспечении оптимального согласования социально-экономических интересов общества с законами развития природы. Экологическая экспертиза проводится для предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Таким образом, необходимость участия общественности в этом этапе планирования хозяйственной деятельности не вызывает сомнения. Однако как урегулировано это участие? Ст. 5 Закона «О государственной экологической экспертизе» в качестве субъектов государственной экологической экспертизы признает: заказчиков — инициаторов планируемой хозяйственной и иной деятельности; и экспертов — должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды. Правовое положение иных возможных участников экспертного процесса в законе не определено [189].

B то же время в соответствии с п. 4 Инструкции Минприроды о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду (OBOC) хозяйственной и иной деятельности от 6 февраля 2001 г. при заинтересованности граждан и общественных объединений в принятии участия в подготовке материалов OBOC Заказчик представляет заинтересованным гражданам и общественным объединениям необходимую информацию и обеспечивает их участие в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности [74].

Целью общественных слушаний в соответствии с инструкцией Минприроды является:

информирование общественности о проекте планируемой хозяйственной деятельности или разрабатываемых проектных предложениях;

выявление и фиксация всевозможных неблагоприятных последствий реализации планируемой хозяйственной и иной деятельности;

поиск взаимоприемлемых альтернатив, позволяющих предотвратить неблагоприятные последствия осуществления проекта планируемой хозяйственной и иной деятельности.

Общественные слушания организуются и проводятся либо на республиканском уровне (когда преимущества и издержки реализации принимаемого решения носят общегосударственный характер), либо на местном уровне (когда преимущества и издержки реализации принимаемого решения носят региональный характер).

Общественные слушания проводятся путем публикации в средствах массовой информации проектных и иных предложений о планируемой хозяйственной деятельности или их обсуждении на собраниях граждан и общественных объединений.

Заинтересованным общественным объединениям рекомендуется оказывать содействие Заказчику государственной экологической экспертизы в проведении общественных слушаний о реализации проекта планируемой хозяйственной деятельности с целью собственной экологической оценки.

Результаты общественных слушаний оформляются в виде протокола согласования с общественностью. Ha первый взгляд участие общественности в процессе проведения государственной экологической экспертизы обеспечено. Однако процедура OBOC — всего лишь один из этапов государственной экологической экспертизы, в сущности предваряющий собственно экспертизу. Кроме того, правовые последствия общественных слушаний и юридическое значение протокола согласования в инструкции не определены. Еще один нюанс, согласно п. 14.1 инструкции, обя- анность организации и проведения общественных слушаний, равно как и финансирование, возложена на Заказчика планируемой хозяйственной и иной деятельности [74].

Ha взгляд автора, подобные общественные слушания имеют целью подменить гражданскую инициативу проведения самостоятельной (не под контролем Заказчика) общественной экологической экспертизы. B противном случае процессуальное значение общественных слушаний как этапа OBOC необходимо определить не только в ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе», устанавливающей в качестве требования к проведению OBOC обеспечение общественного участие в подготовке и обсуждении материалов ОВОС, но и в ст. 5, в которой, как мы уже отмечали, среди субъектов экспертизы отсутствуют общественные объединения.

Участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой, установлено ст. 7 Орхусской конвенции, согласно которой государства-участники предусматривают практические положения в отношении участия общественности в рамках открытой и справедливой структуры в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой, предоставляя общественности необходимую информацию [94].

Соответствующий государственный орган с учетом целей Конвенции определяет круги общественности, которые могут принимать участие в этом процессе, по возможности прилагая усилия для обеспечения общественности возможности для участия в разработке политики, связанной с окружающей средой.

Система государственных органов, ответственных за разработку территориальных комплексных схем, программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, определена ст. 80 Закона «06 охране окружающей среды». Согласно ее содержанию в целях разработки долгосрочных прогнозов в области охраны окружающей среды разрабатываются территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые определяют комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и сохранению биологического разнообразия. Территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды разрабатываются для конкретных территорий с учетом генеральной схемы расселения, схем развития производительных сил и социальной сферы [272].

Разработка программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется в целом по республике, в пределах административно-территориальных единиц, а также по отраслям экономики соответствующими республиканскими органами государственного управления и объединениями (учреждениями), подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

B пределах административно-территориальных единиц программы в области охраны окружающей среды осуществляется местными Советами, исполнительными и распорядительными органами по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую вредное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь [272].

Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает лишь общую норму о праве общественных объединений участвовать в разработке проектов государственных программ по охране окружающей среды и праве вносить в государственные органы и направлять должностным лицам предложения по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Иное экологическое законодательство определяет правовую основу участия граждан в разработке и обсуждении проектов программ и решений, направленных на улучшение состояния окружающей среды. Так, ст. 7 Закона «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает право граждан на участие в разработке и обсуждении проектов программ и решений, направленных на улучшение состояния атмосферного воздуха. Граждане Республики Беларусь имеют право непосредственно или через свободно избранных представителей и общественные объединения участвовать в разработке и обсуждении проектов программ и решений, направленных на улучшение состояния атмосферного воздуха [268].

Ст. 16 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» урегулировано участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, связанных с особо охраняемыми природными территориями. Такое участие может затрагивать частные вопросы функционирования особо охраняемых природных территорий (ООПТ), тогда оно будет относиться к участию общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности: «граждане и общественные организации (объединения) имеют право вносить предложения и оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, функционированию, охране и использованию особо охраняемых природных территорий». Ho общественное участие может касаться и разработки планов, программ и схем размещения особо охраняемых природных территорий. Государственные органы должны рассматривать предложения граждан и общественных организаций (объединений) при принятии решений об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования особо охраняемых природных территорий, а также установлении режима их охраны и использования [266].

Эффективность общественного участия в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, может проявиться в сфере, опосредованно относящейся к проблемам окружающей среды, а именно в области научно-технической политики. Закон «Об основах государственной научно-технической политики» установил основные принципы формирования и реализации государственной научно-технической политики, среди которых и принцип участия ученых, их общественных организаций и объединений в формировании и реализации государственной научно-технической политики [265, ст. 5].

Участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов предусмотрено ст. 8 Орхусской конвенции. B дополнение к праву принимать участие в принятии решений по конкретным видам хозяйственной деятельности и участвовать в разработке планов, программ и политики в области окружающей среды Орхусская конвенция устанавливает право общественности на участие в разработке нормативных положений, затрагивающих экологические проблемы. B преамбуле Конвенции признается «желательность открытости во всех ветвях государственного управления» и предлагается «законодательным органам осуществлять принципы Орхусской конвенции в своей работе» [94].

Государства, признавшие Орхусскую конвенцию, таким образом, предоставляют возможность общественности более активно участвовать и в нормотворческом процессе, особенно при подготовке нормативных правовых актов, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду. B то же время эта область деятельности государственных органов охватывается в Конвенции относительно мягким обязательством «прилагать усилия для содействия эффективному участию общественности на соответствующем этапе, пока остаются открытыми возможности для выбора, в подготовке государственными органами нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и других общеприменимых юридически обязательных правил, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду» [94, ст. 8]. Правила, сформулированные в ст. 8 Конвенции, касаются только законов. Любой нормативный правовой акт, например решение правительства, министерства или государственного комитета, должен разрабатываться при участии общественности. C этой целью должны приниматься следующие меры:

устанавливаются сроки, достаточные для обеспечения эффективного участия;

проекты нормативных актов должны публиковаться;

общественности должна обеспечиваться возможность предоставлять свои замечания непосредственно или через консультативные органы.

Участие общественности в подготовке нормативных правовых актов в определенной степени отражено в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [206]. Названный закон определяет общий порядок подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации нормативных правовых актов. Ст. 8 Закона устанавливает принцип гласности в деятельности нормотворческих органов, который предполагает информирование граждан о деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) и принимаемых ими нормативных правовых актах; опубликование нормативных правовых актов в официальных изданиях, других средствах массовой информации или доведение их до всеобщего сведения иными способами. По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть вынесен на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение [206]. Другими словами, основные положения Закона «О нормативных правовых актах...» соответствуют принципам, из которых исходит и Орхусская конвенция.

B соответствии со ст. 41 Закона «О нормативных правовых актах...» при разработке государственных программ и планов подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь учитываются предложения субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных органов, научных учреждений, а также предложения граждан и общественных объединений [206].

Гласность в деятельности по планированию подготовки проектов нормативных правовых актов обеспечивается путем опубликования в печати. Участие общественности в подготовке нормативных правовых актов состоит также и в признании за общественностью права законодательной инициативы. Согласно ст. 45 Закона «О нормативных правовых актах...» право законодательной инициативы наряду с Президентом Республики Беларусь, депутатами Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, имеют также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек [206].

Право законодательной инициативы реализуется субъектами права законодательной инициативы посредством внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проектов законов. B случае если с законодательной инициативой выступают граждане, ими образуется инициативная группа из числа лиц, обладающих избирательным правом. Инициативная группа и законопроект, предлагаемый ею для внесения в Палату представителей, регистрируются Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. От имени инициативной группы законопроект представляет ее председатель или заместитель председателя инициативной группы граждан [206].

Субъект права законодательной инициативы или уполномоченный им представитель наделены в соответствии со ст. 56 Закона гарантиями реализации права законодательной инициативы. Общественность, выступающая в качестве субъекта права нормотворческой и законодательной инициативы, вправе принимать участие в работе над проектом закона в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь. Изменения и дополнения, вносимые в законопроект, должны согласовываться с субъектом права законодательной инициативы, внесшим этот проект закона. Внесение изменений и дополнений в соответствующий законопроект без направления на заключение и согласование не допускается [206].

При внесении проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган (должностному лицу) инициативной группой граждан проект визируется председателем (заместителем председателя) инициативной группы.

Проект нормативного правового акта, внесенный в установленном порядке, должен быть рассмотрен нормотворческим органом (должностным лицом). Нормотворческий орган (должностное лицо) по результатам рассмотрения проекта нормативного правового акта может:

• одобрить проект и принять (издать) нормативный правовой акт;

• отклонить проект с указанием мотивов и причин;

• отложить принятие проекта на определенный срок;

• возвратить проект на доработку с указанием своих замечаний и предложений [206].

Предпринятый в ходе настоящего исследования анализ законодательства Республики Беларусь показывает неодинаковую степень урегулированности в нем тех направлений общественного участия, которые предусмотрены Орхусской конвенцией: одни аспекты участия общественности облечены в конкретные юридические формы и имеют эколого-правовое содержание (например, общественные слушания в процедуре ОВОС), для других достаточно закрепления на уровне конституционного либо административного законодательства (участие в подготовке нормативных правовых актов). He все установленные в законодательстве правовые процедуры могут быть признаны оптимальными. Однако общий вывод, который может быть сделан на основе анализа нормативных правовых актов Республики Беларусь, следующий: отношения, урегулированные в Конвенции, закреплены законодательством нашего государства. Это, в свою очередь, означает, что есть основа для дальнейшего совершенствования законодательства с целью оптимального регулирования общественного участия в принятии экологически значимых решений.

4.3.