Право на доступ к правосудию в вопросах, касающихся окружающей среды

B соответствии с п. 1 ст. 9 Орхусской конвенции «каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации...

По мысли европейских специалистов, в области охраны окружающей среды цель рассматриваемого основного элемента, каковым является доступ к правосудию, — «укрепить доступ к экологической информации и к принятию решений по вопросам, касающимся окружающей среды посредством предоставления гражданам возможности прибегнуть к силе закона» [194, 202\\. Доступ к правосудию призван, таким образом, «выровнять правила игры», предоставив всем участникам равные возможности, в том числе и возможность добиваться справедливости посредством судебной процедуры. Ст. 60 Конституции закрепляет положение, в соответствии с которым « каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом» [109]. При этом нормы Орхусской конвенции трактуют понятие «доступ к правосудию» расширительно, поскольку предполагают возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом» [94, ст. 9]. Это положение Конвенции соответствует ст. 59 Конституции, которая устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности» [109].

B соответствии со ст. 103 Закона «Об охране окружающей среды» споры в области охраны окружающей среды разрешаются Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальными органами и (или) судом в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь [272].

Наша позиция заключается в том, что споры о праве в соответствии с принципом разделения властей, декларируемым ст. 6 Конституции [109], должны разрешаться судебной ветвью власти. При разрешении споров, будь то о пользовании природными ресурсами или в области охраны окружающей среды, права сторон такого спора при разрешении его в системе органов государственного управления объективно не могут быть обеспечены B той мере, в какой они гарантируются нормами гражданского и хозяйственного процессуального права.

Анализ норм природоресурсного законодательства, устанавливающего порядок разрешения споров в области использования природных ресурсов, показывает, что наиболее подробно регламентирована процедура рассмотрения земельных споров. B соответствии со ст. 148—155 Кодекса о земле земельные споры разрешаются исполнительными и распорядительными органами различных уровней в зависимости от места нахождения спорного земельного участка.

Процедурные вопросы урегулированы ст. 154—155 Кодекса о земле:

Споры по вопросу землепользования или землевладения рассматриваются по заявлению одной из сторон.

Споры по вопросу землепользования или землевладения рассматриваются при участии заинтересованных сторон, которые должны быть уведомлены о времени и месте рассмотрения спора не позднее чем за три дня до рассмотрения спора.

B случае неявки одной из сторон, если от нее не поступило заявлений о разбирательстве дела в ее отсутствие, рассмотрение дела откладывается.

Неявка стороны без уважительных причин по повторному вызову не является препятствием для рассмотрения спора по вопросу землевладения или землепользования.

Необходимые для разрешения спора по вопросу землевладения или землепользования материалы подготавливаются государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству.

Для подготовки материалов по разрешению споров по вопросу землевладения или землепользования местные исполнительные и распорядительные органы могут в необходимых случаях образовывать комиссии.

Орган, рассматривающий спор по вопросу землевладения или землепользования, принимает решение, в котором предусматриваются порядок исполнения решения и меры по восстановлению нарушенного права землевладельца или землепользователя.

Стороны, участвующие в земельном споре, имеют право:

• знакомиться с материалами по разрешению земельного спора;

• делать из них выписки;

• участвовать в рассмотрении земельного спора;

• представлять документы и другие доказательства;

• заявлять ходатайства;

• давать устные и письменные объяснения;

• возражать против ходатайств и доводов другой стороны;

• получить копию решения по земельному спору;

• обжаловать решение в соответствии с законодательством Республики Беларусь в вышестоящий орган [85].

B настоящем порядке разрешения земельных споров стороны лишены существенных правовых гарантий, каковыми являются, на наш взгляд, предусмотренные нормами гражданского процессуального законодательства меры по обеспечению иска (ст. 254—259 ГПК), рассмотрение спора в надзорной инстанции (ст. 436 ГПК), по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 452—458 ГПК). Отсутствует возможность участия при разрешении спора третьих лиц (ст. 65—69 ГПК) [53].

Ha необходимость перехода к судебной процедуре разрешения споров в области использования природных ресурсов указывает, как нам представляется, большое количество изъятий из несудебного порядка, предусмотренного ст. 148—155 Кодекса о земле, которые вызваны нахождением земель как природного ресурса в гражданском обороте [205]. Неподведомственны общим судам, но подведомственны хозяйственным судам земельные споры, обеими сторонами в которых являются юридические лица, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, а также жалобы названных лиц на решения исполнительных и распорядительных органов по вопросам владения (пользования) землей [332, ст. 27].

И если разрешение споров о пользовании природными ресурсами можно определить как «рудимент», оставшийся современной белорусской правовой системе от социалистического порядка, основанного на исключительном характере государственной собственности на все природные ресурсы, а следовательно, на исключении их из гражданского оборота, то разрешение споров в области охраны окружающей среды вне судебной системы не находит даже и такой, для нас малоубедительной, аргументации. Тем более что в соответствии со ст. 52 первой редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 26 ноября 1992 г. споры в области охраны окружающей среды разрешались только судом [272].

Еще одним доводом в пользу судебного разрешения споров в области охраны окружающей среды является, на наш взгляд, то, что если в системе местных исполнительных и распорядительных органов выработана за многие годы определенная практика разрешения споров в области использования природных ресурсов, во многом основанная на их полномочиях по предоставлению природных ресурсов в пользование, то в системе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды отсутствуют соответствующие подразделения, способные разрешать споры в области охраны окружающей среды, которые, как показывает даже содержание Орхусской конвенции, теоретически могут лежать в любой плоскости общественных отношений.

B соответствии со ст. 76 российского Закона «06 охране окружающей среды» споры в области охраны окружающей среды разрешаются в судебном порядке в соответствии с законодательством [273]. Такая позиция российского законодателя представляется более логичной в свете предложенной нами аргументации.

Следует признать, что Орхусская конвенция не предлагает никакой новой процедуры разрешения споров в области охраны окружающей среды. Основу доступа к правосудию в каждом госу- дарстве-участнике Конвенции составляет его национальное законодательство, устанавливающее процедуры разрешения споров о праве [94]. B законодательстве Республики Беларусь такую основу для физических лиц, конечно, составляют Гражданский процессуальный кодекс [53] и Хозяйственный процессуальный кодекс [332].

Содержание отношений в области охраны окружающей среды, а также принцип участия общественности, провозглашаемый законодательством об охране окружающей среды и Орхусской конвенцией, подводит к мысли, что процессуальную основу разрешения споров, возникающих в этой области, составляет в большей степени гражданское процессуальное законодательство. Однако и процедуры, регламентированные хозяйственным процессуальным законодательством в отношении хозяйственных (экономических) споров, на наш взгляд, могут быть применимы к спорам в области охраны окружающей среды. Ст. 27 ХПК устанавливает, что хозяйственному суду подведомственны дела по хозяйственным (экономическим) спорам... в случаях, предусмотренных законодательными актами, также организациями, не являющимися юридическими лицами, и гражданами [332]. K хозяйственным (экономическим) спорам, рассматриваемым хозяйственным судом, в частности, относятся споры: о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств; о нарушении прав собственника или иного законного владельца, не связанных с лишением владения (так называемые негаторные иски, рассматриваемые как одно из важнейших средств защиты правомочий лица на законных основаниях владеющего участком природного ресурса, включая его права на благоприятное состояние окружающей среды; признании недействительным (полностью или частично) ненормативного акта государственного или иного органа, не соответствующего законодательству Республики Беларусь и нарушающего права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей [332, ст.

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить следующие формы доступа к правосудию при решении экологических вопросов [124, 130]:

обжалование решений и действий, нарушающих экологические права граждан;

иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду;

иск о прекращении экологически вредной деятельности.

B задачи настоящего исследования не входит анализ процессуальных норм. Нашу задачу мы видим в том, чтобы показать соответствие процессуальных норм (а в необходимых случаях и норм материального права) требованиям Орхусской конвенции.

Обжалование решений и действий, нарушающих экологические права граждан. Законодательством предусмотрена возможность обращения с жалобой на неправомерное решение в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), то есть имеется возможность устранения нарушения закона без обращения в суд [261]. Обжалование действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также должностных лиц, ущемляющих экологические права граждан, возможно также и в судебном порядке в соответствии с нормами ГПК [53, ст. 335, 353—358].

B соответствии с § 6 гл. 29 ГПК, регламентирующей производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в судебном порядке разрешаются жалобы на действия (бездействие) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, — и права юридических лиц [53].

Согласно ст. 353 ГПК гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц ущемлены его права, кроме случаев, когда для разрешения отдельных жалоб законодательством Республики Беларусь установлен иной, несудебный, порядок обжалования [53].

K действиям (бездействию) государственных органов, иных юридических лиц и организаций, должностных лиц, подлежащих судебному обжалованию, относятся коллегиальное и единоличное действия (бездействие), в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему нормативным правовым актом, либо на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.

Жалоба в порядке ет. 354 ГПК подается в суд после обжалования действия государственного органа, юридического лица, а также организации, не являющейся юридическим лицом, должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу, которые обязаны рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок.

Жалоба рассматривается судом с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, юридического лица, другой организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит одно из следующих решений. Суд, признав обжалуемые действия (бездействие) неправомерными, ущемляющими права гражданина, выносит решение об обоснованности жалобы и обязанности устранить допущенное нарушение. Суд, установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа, юридического лица, организации либо должностного лица, органа военного управления, выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду. C целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждан Конституция гарантирует право взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда. Возмещение вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду, является в соответствии с Конституцией одной из гарантий соблюдения этого права [109, ст. 46, 60].

Вред, причиненный окружающей среде посредством ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, деградации, разрушения компонентов природной среды, природных и природно-ант- ропогенных объектов, а также иного вредного воздействия на окружающую среду, подлежит возмещению лицом, его причинившим, добровольно или по решению суда в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь [272, ст. 101 —102]. B порядке ст. 102 Закона «Об охране окружающей среды» возмещению в полном объеме также подлежит вред, причиненный личности и имуществу гражданина в результате вредного воздействия на окружающую среду.

Понятие «вред» имеет гражданско-правовой характер. Согласно ст. 933 ГК вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Удовлетворяя требования о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. п.) или возместить причиненные убытки. Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законодательством не предусмотрено иное. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) [52, ст. 14].

B экологическом законодательстве понятие «вред» раскрывается в ст. 101 Закона «Об охране окружающей среды» через перечисление воздействий, неблагоприятно влияющих на окружающую среду: вред, причиненный окружающей среде посредством ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, деградации, разрушения компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также иного вредного воздействия на окружающую среду, подлежит возмещению лицом, его причинившим, добровольно или по решению суда в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь [272].

Вред выражается в заболевании, утрате трудоспособности, любом расстройстве здоровья, негативных генетических последствиях, нравственных и физических страданиях, утрате имущества, приведении его в негодность. Источником причинения вреда является человеческая деятельность, которая выражается в том числе и в загрязнении окружающей среды. B широком смысле загрязнение — это антропогенно обусловленное поступление веществ и энергии в природную среду, приводящие к ухудшению ее состояния с точки зрения экологического, санитарного благополучия общества. C юридической позиции загрязнение имеет место тогда, когда превышены установленные нормативы качества окружающей среды.

Согласно ст. 954 ГК при причинении гражданину вреда, связанного с повреждением здоровья, возмещению подлежат утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел или определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санитарно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет прав на их бесплатное получение. Суд вправе согласиться с истцом, а также определить размер взыскания самостоятельно [52].

При определении размера вреда следует также руководствоваться положением ст. 14 ГК: «Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков... Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота...» [52].

Ст. 60 Конституции и ст. 14 Закона «Об охране окружающей среды» также позволяют требовать возмещения морального вреда [109, 272]. Под моральным вредом понимаются физические или нравственные страдания, вызванные действиями, нарушающими личные неимущественные права (блага) либо имущественные права. Компенсация морального вреда осуществляется только в денежной форме. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего. Ha требования о возмещении морального вреда не распространяется исковая давность [52].

Уместно также в данном случае отметить, что в соответствии с Законом «Об обращениях граждан» граждане имеют право требовать компенсации... материального возмещения морального вреда от органов, учреждений, организаций или предприятий, должностные лица которых допустили нарушение прав и свобод граждан при рассмотрении их обращений [261]. Данная норма может быть использована при защите права граждан на получение экологически значимой информации, если, например, соответствующий орган необоснованно отказывает в ее предоставлении, нарушает сроки предоставления информации, не отвечает на обращения и запросы общественности [272, ст. 14].

Иск о прекращении экологически вредной деятельности. Возможность в судебном порядке требовать приостановления либо прекращения деятельности, причиняющей вред, предусмотрена ст. 934 ГК, в соответствии с которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность [52].

Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление или прекращение противоречит государственным и общественным интересам. Отказ в приостановлении или прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение вреда, причиненного этой деятельностью.

Эта норма законодательства весьма прогрессивна, поскольку позволяет в исковом порядке требовать не только запрещения деятельности, причинившей или причиняющей вред, но и деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем.

Однако действенность этой нормы, на наш взгляд, снижается неадекватной интерпретацией ее в специальном (экологическом) законодательстве (к тому же не соответствующей принципу общественного участия в принятии экологически значимых решений). Так, в соответствии со ст. 15 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предоставлено право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду [272].

Аналогично определены права общественных объединений в российском Законе «Об охране окружающей среды», в соответствии со ст. 12 которого общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти... органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду; а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде [273].

Ha наш взгляд, право на предъявление иска о возмещении вреда и право требовать приостановления или прекращения экологически вредной деятельности суть разные права. Согласно ч. 1 ст. 934 ГК опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. По существу, речь идет о новом виде исков.

Понимая различия в правовой природе, мы все же видим здесь аналогию со способами защиты права собственности и, в первую очередь, с негаторным иском, который в соответствии CO ст. 285—286 ГК представляет собой защиту прав собственника, а также иных лиц, хотя и не являющихся собственниками, но владеющих имуществом на законных основаниях, от нарушений, не связанных с лишением владения.

Например, требование о прекращении сверхнормативных выбросов загрязняющих веществ со стороны собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, находящихся вблизи от предприятия, может трактоваться и как требование устранения нарушений их прав, не соединенных с лишением права владения.

Согласно ст. 934 ГК основанием для иска, называемого «предупреждением причинения вреда» может быть «опасность причинения вреда в будущем» с требованием о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Однако правом требовать запрещения деятельности, создающей опасность, общественные объединения в соответствии с действующим законодательством об охране окружающей среды (как белорусским, так и российским) не наделены.

Обращает на себя внимание то, что прежние редакции и российского Закона «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. и Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» 1992 г. были в этой позиции более радикальны.

Так, ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в редакции 1992 г. предоставляла гражданам право «вносить предложения о... прекращении... эксплуатации объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека» [272]. Ст. 11 российского Закона «Об охране окружающей природной среды» предоставляла право «требовать в судебном порядке отмены решений по размещению, строительству, эксплуатации экологически опасных объектов, ограничению, приостановлению, прекращению, перепрофилированию их деятельности» [271].

Ст. 100 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» установила меры, применяемые при нарушении требований в области охраны окружающей среды, предусмотренных ст. 32—54 Закона. K таковым отнесено право Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных специально уполномоченных республиканских органов государственного управления выноситъ решения об ограничении или приостановлении работы отдельных производств, цехов и иных объектов.

Ограничена или приостановлена экологически опасная деятельность в соответствии со ст. 100 Закона «Об охране окружающей среды» может быть и по решению суда. Наша позиция заключается в том, что настоящая норма находится в противоречии с нормой ст. 934 ГК, предусматривающей возможность не только ограничения или приостановления, но запрещения деятельности, создающей опасность.

Из ст. 934 ГК вытекает, что иск о прекращении экологически опасной деятельности может быть предъявлен как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда. При подаче такого иска можно также заявить ходатайство о принятии мер по обеспечению иска. Причем этот вопрос разрешается уже на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Одной их таких мер может быть запрещение ответчику совершать определенные действия (например, это может быть реализовано через приостановление финансирования, проектирования, строительства, выпуска продукции).

Анализ законодательства Республики Беларусь на соответствие его нормам Орхусской конвенции показывает, что не все аспекты названного международного документа получили достаточное закрепление в нормативных правовых актах нашего государства. He все установленные в законодательстве правовые процедуры могут быть признаны оптимальными. Однако общий вывод, который может быть сделан на основе анализа нормативных правовых актов Республики Беларусь, следующий: отношения, урегулированные в Конвенции, закреплены законодательством нашего государства. Это, в свою очередь, означает, что есть основа для дальнейшего совершенствования законодательства с целью оптимального общественного участия в решении экологических проблем.